CE-SEC1-EXP1996-N3564

PLAN DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL DEPARTAMENTALTrámite para su aprobación / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Facultad para aprobar plan de desarrollo departamental / GOBERNADOR - Facultad para aprobar plan de desarrollo departamental Al haber adoptado la Asamblea la decisión de negar el proyecto del Plan, no podía el gobernador adoptarlo mediante decreto puesto que esa actuación administrativa estaba supeditada a que la Asamblea no hubiera tomado ninguna decisión, ni en pro ni en contra, según el texto del artículo 40 transcrito de la Ley 152 de 1994. No se requiere hacer mayores elucubraciones ni exámenes para demostrar lo que meridianamente aparece a primera vista, esto es, que el gobernador adoptó mediante decreto el plan en mención, no obstante haber tomado la Asamblea una decisión al respecto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RODRIGO RAMIREZ GONZALEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 3564

Actor: CARLOS JULIO HERNANDEZ Y OTROS Demandado: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE CASANARE Entra la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto contra el Auto de 30 de agosto de 1995, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare en cuanto, al admitir la demanda, decretó la suspensión provisional del Decreto número 00115 de 7 de junio de 1995, expedido por el gobernador del departamento de

Casanare. Por medio de dicho decreto, se adopta el Plan de Desarrollo del departamento de Casanare para el período 1995 - 1997. EL AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante Auto del 30 de agosto de 1995, al admitir la demanda de nulidad, presentada por los actores de la referencia, contra el Decreto Departamento de Casanare, decretó la suspensión provisional de dicho acto que había sido solicitada por los mismos actores. Se dice en el Auto recurrido que la parte actora solicita la suspensión provisional del acto demandado por considerar que viola las siguientes normas: Los artículos 300, numeral 3º, 305, numeral 1º de la Constitución Política; artículo 40 de la Ley 152 de 1994 y artículo 76 del Decreto 1222 de 1986.

El a quo motiva así su decisión: “El artículo 152 del C. C. A. dispone, que la suspensión provisional de los actos administrativos se solicitará de manera expresa en la demanda o mediante escrito separado antes de su aceptación; y cuando, siendo de nulidad la acción resulta ostensible, prima facie, por la infracción de normas superiores por parte del acto demandado”.

Anota el Tribunal que “examinado el decreto demandado y las normas constitucionales y legales que se determinan como violadas por los accionantes, aparece a primera vista, es decir, que se puede percibir a través de una sencilla comparación normativa tal contradicción. En efecto, los artículos 300 y 305 de la Constitución Política señalan la titularidad y competencia correspondiente a las Asambleas Departamentales y a los gobernadores. Determinando en la primera

norma consignada, numeral 3º las atribuciones de las Asambleas Departamentales en lo referente a la adopción de acuerdo con la ley de los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas. A su vez, la segunda en su numeral 4º considera como atribución del gobernador, presentar oportunamente a la Asamblea Departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos‘. En tanto que la Ley 152 de 1994 “Orgánica del Plan de Desarrollo” en su artículo 40, consagra: “Aprobación. Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del gobernador o alcalde... y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el gobernador podrá adoptarlos mediante decreto. Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo gobernador o alcalde convocará a sesiones extraordinarias..., según sea del caso”. (Lo subrayado es nuestro). “Así mismo, complementa la normatividad anterior el Decreto 1222 de 1986, artículos 60, numeral 2º, 73, 75, 76 y 77 relacionados con las facultades de las Asambleas en lo atinente a ‘fijar a iniciativa del gobernador, los planes y programas de desarrollo económico y social departamental...’, proposición de proyectos de ordenanzas a que se refiere el artículo 60, numeral 2º...; y los trámites que deben darse en las Asambleas Departamentales para que se conviertan en normas, en su orden.

“Efectuada la confrontación del acto demandado, Decreto 00115 de junio 7 de 1995 del gobernador de Casanare con las normas antes citadas, se establece que es función de la Asamblea Departamental del Casanare a iniciativa del gobernador, fijar los planes y programas de desarrollo económico y social departamental y así fue como el gobernador presentó a la Asamblea Departamental el día 20 de abril de 1995 el Proyecto de Ordenanza contentivo del Plan de Desarrollo para el departamento del Casanare 1995 - 1997, proyecto que fue negado en segundo debate el 26 de mayo siguiente, pero no obstante lo anterior, el señor gobernador expidió el Decreto 00155 del 7 de junio de 1995 por medio del cual se adoptó el Plan de Desarrollo de Casanare 1995 - 1997, interpretando erróneamente el artículo 40 de la Ley 152 de 1994, en lo que reza: ‘La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el gobernador o alcalde podrá adoptarlo mediante decreto’ (lo subrayado fuera de texto). Procedimiento que no facultaba al gobernador, en el caso que nos ocupa para expedir el decreto demandado toda vez que la Asamblea Departamental había tomado una decisión al respecto, en cumplimiento de su atribución constitucional y legal de expedir los planes de desarrollo económico y social. “De la anterior confrontación podemos establecer ‘prima facie’ la violación de normas superiores por parte del decreto demandado”. SUSTENTACION DEL RECURSO Al apelar la decisión tomada respecto de la suspensión, el señor apoderado del

departamento del Casanare, manifiesta que el Tribunal de primera instancia hace una interpretación que no consulta la hermenéutica jurídica, toda vez que el gobierno departamental de Casanare obró ajustado a derecho y no es cierto que exista violación de normas superiores al proferirse el decreto de presupuesto. Analiza en primer lugar el apelante el acto demandado en relación con las normas a las cuales debía sujetarse, entre otras la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan la que, según su análisis, plantea dos hipótesis: La de “NO APROBACION DEL PLAN” (art. 25) y la del “SILENCIO” (art. 40), “situaciones jurídicas en el procedimiento y aprobación del Plan de Desarrollo bien diferentes. La primera se refiere a que exista negativa por parte del Congreso Nacional (en este caso la Asamblea Departamental), en el término señalado constitucional o legalmente (en este caso un mes), para que sea el Gobierno quien lo ponga en vigencia mediante decreto con fuerza de ley (en el presente caso con ‘fuerza de Ordenanza’). La segunda, que erróneamente aduce el demandante y equivocadamente acoge el Tribunal de primera instancia para decretar la suspensión, y explica: “En el caso del departamento del Casanare la Asamblea Departamental no ha hecho uso de sus atribuciones establecidas en el artículo 31 de la Ley Orgánica del Plan (Ley 152 de 1994), toda vez que no ha establecido ‘los términos y condiciones del Plan de Desarrollo’. “Por lo tanto, el gobernador no tiene los puntos de referencia en cuanto a los términos y condiciones de dicho Plan, pues estos brillan por su ausencia.

“Es clara la falta de cooparticipación y concertación por parte de la Duma Departamental en materia de Plan de Desarrollo. Nótese que el Gobierno accedió a hacer las modificaciones sugeridas por el ponente de la Ordenanza. “Vale decir, el Gobierno Departamental siguió todo el procedimiento y los parámetros para la elaboración del Plan de Desarrollo. Buscó que fuera coherente con las políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo (art. 32 Ley 152); concertó con el Consejo Departamental de Planeación; acató modificaciones y sugerencia del diputado ponente; y, finalmente, esperó hasta el último momento para hacer nuevos ajustes y acatar sugerencias, pero al ser devuelto luego del segundo debate el Gobierno aplicó el artículo 25 de la Ley Orgánica del Plan, vale decir vencido el término legal procedió a adoptarlo por decreto pues si lo puede hacer el Gobierno Nacional, también lo pueden hacer los Gobiernos Territoriales, quienes siguen ‘los criterios de formulación establecidos en la presente ley’ - artículo 31, Ley 152 de 1994 - y observan para la aprobación ‘las mismas reglas previstas en esta ley para el Plan Nacional de Desarrollo’. “De otro lado, es necesario entender que el actual sistema del ‘voto programático’ crea responsabilidades y deberes a los mandatarios elegidos por voto popular, a quienes se les puede, llegado el caso, revocar el mandato, entre otras causales, por no cumplir con su programa de gobierno. “El Programa de Gobierno constituye el pilar fundamental, entonces, de lo que ha de ser el Plan de Desarrollo de un Mandatario (pues de lo contrario, si no observa y cumple con su programa de gobierno a través de su Plan de Desarrollo, puede

ser revocado su mandato)”. PARA DECIDIR, LA SALA CONSIDERA: El artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, norma que regula la procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos, estipula en el numeral 2º que “si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”. En el presente caso, sometido a examen y decisión de esta Corporación, es manifiesta la infracción que sirvio al a quo para tomar la decisión de suspender el acto acusado.

Se explica: En primer lugar, se tiene que el artículo 40 de la Ley 152 de 1994, reza textualmente: “Aprobación. Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros 4 meses del respectivo período del gobernador o alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el gobernador o alcalde podrá adoptarlos mediante decreto. Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo gobernador o alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o

Concejo. (...)”. En segundo lugar, el otro término de comparación está conformado por la decisión tomada por la Asamblea Departamental de Casanare el 26 de mayo de 1995 mediante la cual, según acta que aparece a folios 135, 136, 137 y 138 del

expediente, se negó por mayoría el Proyecto de Ordenanza número 059 “Plan de Gobierno Un Paso en Firme” y la expedición, el 7 de junio de 1995, del Decreto 00115, “por el cual se adopta el Plan de Desarrollo del departamento del Casanare para el período 1995 - 1997”. La simple lectura de los hechos narrados lleva a la conclusión de que, al haber adoptado la Asamblea la decisión de negar el proyecto del Plan, no podía el gobernador adoptarlo mediante decreto, puesto que esa actuación administrativa estaba supeditada a que la Asamblea no hubiera tomado ninguna decisión, ni en pro ni en contra, según el texto del artículo 40 transcrito de la Ley 152 de 1994. Así pues, no se requiere hacer mayores lucubraciones ni exámenes para demostrar lo que meridianamente aparece a primera vista, esto es, que el gobernador adoptó mediante decreto el plan en mención, no obstante haber tomado la Asamblea una decisión al respecto. Esto sea dicho, huelga aclararlo, para los efectos de la suspensión provisional, sin perjuicio de que, a lo largo del proceso, se logre desvirtuar la razón que motivó la medida tomada por el Tribunal y que será respaldada por esta Corporación. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE: Confírmase el Auto apelado.

Cópiese, notifíquese y en firme, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 25 de enero de 1996. Rodrigo Ramírez González, Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente de la Sala; Libardo Rodríguez Rodríguez, ausente; Manuel S. Urueta Ayola.