CE-SEC1-EXP1996-N3575

CONCEJOS MUNICIPALES - Facultad para reglamentar usos del suelo / USO DEL SUELO - Reglamentación por el Concejo Municipal / PROPIEDAD PRIVADA - Función social / PRINCIPIO DE IGUALDAD ANTE LAS CARGA PUBLICAS - Inexistencia de violación Conforme a los artículos 313 numerales 7º y 9º de la Constitución Política, corresponde a los Concejos Municipales “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”, y “dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. Actualmente, la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios” señaló en su artículo 32 numeral 8º como atribución de los Concejos Municipales la de “velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural”. Los Concejos Municipales están facultados constitucional y legalmente para declarar patrimonio urbano - arquitectónico, histórico, documental, ambiental y / o afectivo. Las limitaciones al derecho de propiedad, y en particular de la facultad de uso, que emanan de las regulaciones de los Concejos Municipales, están consagradas en el artículo 313 numerales 7º y 9º, a los cuales se hizo alusión anteriormente, propenden por hacer efectiva la función social y ecológica que debe cumplir dicho derecho, al tenor de lo prescrito en el artículo 58 de la Carta Política que lo salvaguarda. El establecimiento de limitaciones al uso de un

inmueble de propiedad privada por parte de los Concejos Municipales no lo supeditó la Carta Política al pago de indemnizaciones, pues ellas no constituyen un despojo, como ocurre en la expropiación, que sí está sujeta en determinados casos a dicho resarcimiento, por lo cual no cabe predicar la violación del principio de igualdad ante las cargas públicas. ACUERDO MUNICIPAL - Publicación / ACTO DE CARÁCTER GENERALPublicación / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL POR DAÑO ESPECIAL - Acuerdo que limita uso de inmueble / ACCION DE REPARACIÓN DIRECTA - Acuerdo que limita uso de inmueble Conforme al artículo 116 del C. de R. M., es presupuesto sine qua non para que un acuerdo produzca efectos jurídicos es que sea publicado. Independientemente de que el Acuerdo número 30 de 21 de diciembre de 1993, como acto administrativo de carácter general que es, pueda tener efectos particulares, como en este caso, el medio adecuado para darlo a conocer en su publicación. El presunto daño que se pueda causar por un acto administrativo legal no puede reclamarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como la incoada en el presente caso, dado que el restablecimiento del derecho en esta tiene, por el contrario, fundamento exclusivo en la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto. Tal pretensión solamente podría deducirse ante esta jurisdicción mediante la acción de reparación directa en la modalidad de responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 3575

Actor: SOCIEDAD LAS MERCEDES LTDA. SUCESORES Y CÍA. S. EN C. S.

Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 6 de septiembre de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada del municipio de Santiago de Cali contra la sentencia de 6 de septiembre de 1995, proferida por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES I.1. La sociedad Las Mercedes Ltda. Sucesores y Cía. S. en C. S., a través de apoderada, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C. C. A., tendiente a obtener que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª Son parcialmente nulos los artículos 140 y 167 del Acuerdo número 30 de 21 de diciembre de 1993 “por el cual se expide el Estatuto de Usos del Suelo y Normas Urbanísticas para el municipio de Santiago de Cali”, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali. 2ª Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho se declare que el inmueble denominado “Teatro Colón”, destinado

originalmente al uso institucional, ubicado en la calle 11 número 9 - 34 de la

ciudad de Santiago de Cali, carece de las modalidades, condiciones y limitaciones impuestas por los artículos antes citados y, por ende, no está sujeto a restricción alguna como inmueble patrimonio urbano –arquitectónico– “de interés patrimonial, conservación 1”. Con carácter subsidiario, formuló las siguientes pretensiones: Primera. En caso de que se denieguen las peticiones anteriores, se declare que es parcialmente nulo el citado artículo 140 en cuanto a la clasificación y protección de ser el “Teatro Colón” un inmueble de interés patrimonial destinado originalmente al uso institucional, cultural, recreativo, en razón de no reunir las condiciones requeridas por el inciso 1º del mismo artículo para ser así clasificado y protegido. Segunda. En caso de que no se acoja la petición anterior se ordene la reparación del daño ocasionado a la demandante consistente en la pérdida de valor del referido inmueble, en razón de las limitaciones impuestas por lo artículos acusados. I.2. En apoyo de sus pretensiones adujo, en esencia, los siguientes cargos de violación: 1º. La inclusión del inmueble de la demandante como patrimonio urbanoarquitectónico por el artículo 140 contraría el inciso 1º del mismo artículo, ya que la edificación no reúne los requisitos en él señalados. 2º. Al no dar cumplimiento el Concejo Municipal de Santiago de Cali a los artículos 44, 45 y 47 del C. C. A., ya que no intentó notificar personalmente a la demandante ni a sus representantes estatutarios, ni lo hizo supletoriamente por edicto, a pesar de que la declaratoria de conservación del bien afecta gravemente

el ejercicio de su derecho de propiedad, por las limitaciones que conlleva, se violó el artículo 29 de la Constitución Política. 3º. Se violaron el derecho de propiedad y el principio de igualdad ante las cargas públicas, por lo siguiente: De acuerdo con la doctrina que acoge la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, las limitaciones a la propiedad, por la función social que debe cumplir, no pueden ser expresión arbitraria de las autoridades administrativas, sino una decisión del Congreso de la República, o sea, que en relación con la propiedad opera el centralismo político cuya razón estriba en la igualdad de los ciudadanos frente a las cargas públicas. En relación con la conservación del patrimonio nacional y el urbanismo existen dos leyes vigentes: la Ley 163 de 1959 y la Ley 9ª de 1989. Conforme a la primera ley citada y en relación con las casas ubicadas en la ciudad de Cali, para que se consideren sectores antiguos deben tener el carácter de históricas y deben estar incluidas en el perímetro de la población en los siglos

XVI a XVIII.

La ley otorga competencia para proponer la calificación y declaración de otros sectores de ciudades como monumentos nacionales al Concejo de Monumentos Nacionales y al Ministerio de Educación, respectivamente. La ley no autoriza a los Concejos Municipales para asumir estas competencias, ni mucho menos para determinar la imposibilidad de demoler algunas residencias de propiedad privada, por considerarlas de interés urbanístico. La Ley 9ª de 1989 no regula lo relacionado con los inmuebles de interés arquitectónico o cultural de las ciudades ni faculta a los Concejos Municipales

para hacer este tipo de calificación y declaratoria. El artículo 5º ibidem por su generalidad y la forma como se encuentra concebido sólo se refiere al contenido de un plan pero no constituye autorización para limitar la propiedad privada sobre un inmueble. El único mecanismo previsto por esta ley para la preservación del patrimonio cultural, incluidos el histórico y el arquitectónico, en manos de particulares, es la expropiación. Pero la ley no prevé la posibilidad de que los Concejos Municipales declaren residencias privadas de interés arquitectónico de la ciudad, para efectos de restringir la posibilidad de disponer de ellas. La Ley 2ª de 1991 modificó parcialmente la Ley 9ª de 1989, pero no añadió norma alguna sobre esta materia. En virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas si la ley limita el derecho de propiedad de un ciudadano debe indemnizarlo. O sea, ni aún el mismo legislador podría decretar por motivos de utilidad pública la limitación de la propiedad de un ciudadano sin compensarle pecuniariamente la desvalorización sufrida por la propiedad. 4º. Al actuar el Concejo Municipal de Cali sin que exista un marco legislativo que lo faculte para ello, violó el Código de Régimen Municipal en sus artículos 92, 95 y 99 numeral 4º y los artículos 113, 287, 311 y 313 de la Carta Política.

II. LA SENTENCIA RECURRIDA Para adoptar la decisión apelada, el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera (fls. 329 a 344 del cuaderno principal): 1º. Si se tiene en cuenta tanto la definición de patrimonio urbano - arquitectónico

que da el artículo 140 del Acuerdo número 30 de 1993, como la clasificación que en cuanto a inmuebles y elementos aislados de interés patrimonial hace el numeral 2º ibidem, se ve como el inmueble a que se refiere la demanda, por sus características, ubicación y demás circunstancias no se ajusta al contenido ni a los señalamientos que para ser incluidos como tales consagra el citado artículo 140 inciso 1º. Lo anterior se establece con las pruebas que obran en el expediente. En efecto, en la inspección judicial practicada en asocio de peritos, se pudo constatar que en el inmueble no se observan placas o señales que indiquen que en el sitio donde está ubicado tuvo lugar algún hecho histórico; que su fachada exterior es de construcción moderna y que en su alrededor se encuentran ubicados varios almacenes, pues el edificio está en una zona eminentemente comercial. Sobre el teatro existen tres pisos destinados a habitaciones para huéspedes y una torre que hace parte del edificio ha sido destinada para un taller de pintura. Desde la terraza del Hotel Aristi se pudo observar que al costado oriental sobresale una torre donde funciona el Palacio de Justicia y al costado sur dos torres de la Iglesia Santa Rosa. El teatro se encuentra en regular estado de conservación y en una zona comercial eminentemente popular. 2º. Por su parte, los peritos dictaminaron, entre otros puntos, los siguientes: Los edificios del Hotel Columbus y Teatro Colón fueron inaugurados el 28 de junio de 1943. El Teatro Colón es del tipo de espacios construidos para albergar la función de sala de cine. Está incrustado o forma parte del Edificio Columbus, que sí presenta

características especiales como la de inscribirse dentro de la arquitectura moderna de comienzos del presente siglo y con el manejo superficial o superpuesto (fachadas) de elementos decorativos (estilo art noveau) formales de tendencia expresionista. Si bien es cierto que en el experticio se dice que el inmueble tiene un valor histórico, arquitectónico - urbano, dado su carácter de hito urbano, y que puede representar algún aprecio porque se constituye como marco de referencia para una generación de caleños dentro de la evocación en el desarrollo histórico de acontecimientos sociales de la ciudad, también lo es que, como el mismo dictamen lo aclara, es el Edificio Columbus el que representa una corriente arquitectónica, un interés especial en virtud de su origen y tradición, y no el Teatro Colón, objeto de la demanda. Así lo corroboran igualmente la serie de fotografías allegadas tanto con el escrito de la demanda como con el dictamen pericial. En estas circunstancias, y al quedar establecido que el Teatro Colón no encaja dentro de las características contempladas en el artículo 140 del Acuerdo número 30 de 1993, para ser considerado patrimonio urbano - arquitectónico de la ciudad, la demanda por esta razón debe prosperar.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La apoderada del municipio de Santiago de Cali señaló como motivos de inconformidad con el fallo apelado, en síntesis, los siguientes (fls. 346 a 354 ibidem): 1º. El inmueble motivo del proceso donde funciona y siempre ha funcionado el Teatro Colón, sí reúne las condiciones para ser considerado patrimonio urbanoarquitectónico de la ciudad de Santiago de Cali.

El hecho de que en el inmueble no se encuentran ninguna placa o señal que indique que en este sitio tuvo lugar algún hecho histórico no lo descalifica para ser tenido en cuenta como inmueble de valor urbano - arquitectónico, en los términos del artículo 140 inciso 1º del Acuerdo número 30 de 1993. 2º. El Tribunal sólo aprecia una mínima parte del dictamen, que no representa la esencia del mismo, dejando de lado aspectos de muchísima trascendencia que permiten determinar la procedencia y la legalidad de la aplicación del artículo 140 del citado acuerdo, cuando clasificó como patrimonio urbano - arquitectónico al Teatro Colón.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se denieguen las súplicas de la demanda porque considera que del contenido de los artículos 313 numerales 7º y 9º de la Constitución Política, 32 numeral 8º de la Ley 136 de 1994 y 2º numeral 5º de la Ley 9ª de 1989, se deduce que los Concejos Municipales tienen competencia para expedir la normatividad sobre usos del suelo y en ejercicio de dicha competencia el Concejo Municipal de Santiago de Cali definió qué construcciones reúnen los requisitos para ser declaradas como patrimonio urbano - arquitectónico, característica esta de la cual goza el inmueble de la demandante, conforme al dictamen pericial practicado durante la primera instancia.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

El artículo 140 del Acuerdo número 30 de 21 de diciembre de 1993, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, con base en el cual el inmueble de la actora fue declarado patrimonio urbano - arquitectónico destinado al uso institucional, cultural y recreativo, es del siguiente tenor: “Patrimonio urbano - arquitectónico es el conjunto de inmuebles y / o espacios públicos que representan para la comunidad un valor urbanístico, arquitectónico, documental, ambiental, histórico y / o afectivo y que forman parte por tanto de la memoria urbana colectiva. Para efectos de su clasificación y protección se determina de la siguiente manera:

1. Areas de interés patrimonial correspondiente al Centro Histórico y que se

subdivide en: ...

2. Inmuebles y elementos aislados de interés patrimonial y que se enumeran de acuerdo con la siguiente clasificación: a) Inmuebles aislados de interés patrimonial; ... b) Inmuebles destinados originalmente al uso institucional, cultural, recreativo y

otros: Teatro Colón Calle 11 número 9 - 34...” (fls. 75 vuelto y 76 del cuaderno principal). Cabe advertir que la definición dada en el inciso 1° del artículo transcrito contiene una manifestación de voluntad de carácter general, en tanto que el numeral 2° literal b) del mismo precepto, que involucra al inmueble objeto de la demanda, constituye un acto administrativo de carácter particular, en cuanto es aplicación de dicha definición. Sólo así es como la Sala entiende que este último pueda contrariar aquél, en la medida que no se ajuste a tal definición.

El punto central de la controversia gira en torno de la interpretación que el a quo le dio el dictamen pericial rendido el 21 de febrero de 1995, obrante a folios 69 a 88 del Cuaderno número 3, y que sirvió de fundamento para la declaratoria de nulidad impugnada. En dicho dictamen los peritos pusieron de manifiesto, entre otros aspectos, los siguientes: “...La edificación o ‘los edificios apareados del Hotel Columbus y Teatro Colón’, fueron inaugurados el día 28 de junio de 1943...” “...Aparear: Igualar o ajustar una cosa con otra. Unir, juntar una cosa con otra...” “Cabe aquí una explicación con respecto a la manera como se encuentra definido el inmueble según las escrituras y que coinciden con la forma como se encuentra construido el edificio o ‘los edificios apareados del Hotel Columbus y Teatro Colón’, ocupando un mismo lote y compartiendo una estructura...” (fl. 72 ibidem). “El Edificio ‘Columbus’ como la edificación de mayor volumen en el inmueble definido en escrituras como ‘Los edificios apareados del Hotel ‘Columbus’ y ‘Teatro Colón’... sí posee elementos arquitectónicos en fachada tanto frontal como lateral que representan no un estilo... sino una corriente arquitectónica definida como la expresión ecléctica de varios estilos arquitectónicos...” (fl. 73 ibidem). “...El Teatro Colón... está incrustado o forma parte del Edificio Columbus y es el que sí presenta características especiales que además de inscribirlo dentro de la arquitectura moderna de comienzos del presente siglo...” (fl. 75 ibidem).

“...La edificación Teatro Colón como edificación apareada y que hace parte integral del inmueble que especifican las escrituras objeto de inspección... que define como ‘Los edificios apareados del Hotel Columbus y Teatro Colón’ si se considera documental refiriéndonos solamente a lo que tiene que ver con el Edificio ‘Columbus’ (y no con el Teatro...) porque da a conocer una etapa histórica del desarrollo de la arquitectura moderna en la ciudad y perpetúa una corriente ecléctica...” (fl. 77 ibidem). “El inmueble en referencia tiene un valor histórico, arquitectónico - urbano, dado su carácter de hito urbano (1)...”. “...(1) Hito: Mojón o poste de piedra que sirve para conocer la dirección de los caminos y para señalar los límites de un territorio...” (fl. 78 ibidem). “...El Edificio Columbus tiene entonces un interés especial en virtud de su origen y tradición... como cierto carácter de estilo y expresión arquitectural; interés especial en el sentido de servir para el estudio de la historia arquitectónicourbana de la ciudad y por ende de la cultura” (fl. 79 ibidem). “...La edificación edificios apareados del Hotel Columbus y Teatro Colón por su antigüedad y por el hecho de albergar uno de los teatros más antiguos aún en funcionamiento en la ciudad, puede representar algún aprecio porque se constituye como marco de referencia, para una generación de caleños dentro de la evocación en el desarrollo histórico de acontecimientos sociales de la ciudad... además, la edificación posee un valor ambiental urbanístico pues hace parte del

marco de conformación del Parque Santa Rosa que junto con la iglesia del mismo nombre se erigen como hitos urbanos que identifican este sector de la ciudad...” (fl. 80 ibidem). “...El Edificio Columbus y el Teatro Colón ocupan un lugar privilegiado en medio del deterioro ambiental del centro de Cali y la descomposición de la manzana transforma un espacio urbano que podemos determinar que se encuentra dentro de la memoria urbana, en el afecto de las mismas generaciones que han visto la conservación de sus emblemas urbanos como el Teatro Jorge Isaacs, el Edificio Otero, el Palacio Municipal, éstas desde luego con un mayor valor arquitectónico, documental e histórico...” (fl. 81 ibidem). De los apartes que han quedado reseñados infiere la Sala que el inmueble denominado Teatro Colón objeto de la demanda sí reúne las características previstas en el inciso 1° del artículo 140 del citado Acuerdo número 30 de 1993, pues si bien es cierto que la gran mayoría de dichas características fueron destacadas respecto del “Edificio Columbus” no lo es menos que los peritos enfatizaron que al hablar de la edificación se entiende por tal el Edificio Columbus, del cual forman parte, por estar apareados, el Teatro Colón y el Hotel Columbus, inmuebles estos que ocupan un mismo lote y comparten una misma estructura. De tal manera que siendo el Teatro Colón parte integral de la edificación denominada Edificio Columbus, los valores arquitectónico, documental, histórico y afectivo, que forman parte de la memoria urbana colectiva, que se le atribuyen a éste, no pueden escindirse de aquel.

Las razones precedentes conducen a la Sala a revocar la sentencia de nulidad apelada, en cuanto estimó que el inmueble de marras no se adecua a los presupuestos exigidos en el inciso 1° del artículo 140 del referido Acuerdo número 30, y a considerar, en su lugar, que no está llamado a prosperar el primer cargo de violación, razón por la cual deben analizarse las restantes censuras del libelo demandatorio. Conforme a los artículos 313 numerales 7° y 9° de la Constitución Política, corresponde a los Concejos Municipales “Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los limites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”; y “Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (subraya fuera de texto). La Ley 9ª de 1989 en su artículo 2°, que modificó el artículo 34 del Decreto - ley 1333 de 1986, previó que en los planes de desarrollo de los municipios se deberían incluir, entre otros aspectos, el referente a “5. La asignación en las áreas urbanas de actividades, tratamientos y prioridades para desarrollar los terrenos no urbanizados, construir los inmuebles no construidos, conservar edificaciones y zonas de interés histórico, arquitectónico y ambiental...” (las subrayas fuera de texto). Actualmente, la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios” señaló en su artículo 32 numeral 8° como atribución de los Concejos Municipales la de “velar

por la preservación y defensa del patrimonio cultural”. Del contenido de las anteriores disposiciones infiere la Sala que los Concejos Municipales están facultados constitucional y legalmente para declarar patrimonio urbano - arquitectónico los inmuebles que representen un valor urbanístico, arquitectónico, histórico, documental, ambiental y / o afectivo, por lo cual el Concejo Municipal de Santiago de Cali, podía hacer las regulaciones a que se contrae el acto administrativo acusado, descartándose así la censura de falta de competencia que se le endilga en los cargos 3° y 4° de la demanda. En cuanto a la censura a que alude el 2° cargo, tampoco está llamada a prosperar, por las siguientes razones: Conforme al artículo 116 del C. de R. M., es presupuesto sine qua non para que un acuerdo produzca efectos jurídicos que sea publicado. La publicación es, pues, el medio legal autorizado para poner en conocimiento de todas las personas la existencia de dicho acto administrativo. Independientemente de que el Acuerdo número 30 de 21 de diciembre de 1993, como acto administrativo de carácter general que es, pueda tener efectos particulares, como en este caso, el medio adecuado para darlo a conocer es su publicación. En el evento sub examine el referido acuerdo fue publicado el 4 de enero de 1994, según consta a folio 58 del cuaderno principal. Y el 12 de enero del mismo año la representante legal de la demandante solicitó al Concejo Municipal la desafectación de los Teatros Aristi y Colón como patrimonio urbano, conforme obra a folio 51 ibidem.

Lo anterior pone en evidencia que no se violó el artículo 29 de la Constitución Política, pues la actora no sólo se enteró oportunamente del contenido del acto que la afectaba sino que pudo solicitar la desafectación del bien objeto de la demanda y acudir oportunamente ante esta jurisdicción. Finalmente, en lo que toca con la violación del derecho de propiedad y del principio de igualdad ante las cargas públicas, a que alude también el cargo 3°, no está llamada a prosperar, por las siguientes razones: Es cierto que la declaración de un inmueble como patrimonio urbano arquitectónico constituye una limitación al derecho de dominio o propiedad, como quiera que en virtud de tal declaratoria el propietario adquiere la obligación de conservar y destinar el bien inmueble para el uso que se le haya determinado. Pero también resulta evidente que dicha limitación tiene respaldo constitucional. En efecto, las limitaciones al derecho de propiedad, y en particular de la facultad de uso, que emanan de las regulaciones de los Concejos Municipales, están consagradas en el artículo 313 numerales 7° y 9°, a los cuales se hizo alusión anteriormente, y propenden por hacer efectiva la función social y ecológica que debe cumplir dicho derecho, al tenor de lo prescrito en el artículo 58 de la Carta Política que lo salvaguarda. Sobre el particular, la Corte Constitucional en Sentencia C - 295 de 29 de julio de 1993, con ponencia del Magistrado, doctor Carlos Gaviria Díaz, expresó: “...La propiedad, en tanto que función social, puede ser limitada por el legislador, siempre y cuando tal limitación se cumpla en interés público o beneficio general

de la comunidad, como, por ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo, conservación ambiental, seguridad, etc.; el interés individual del propietario debe ceder, en estos casos, ante el interés social...”. “En efecto, no hay duda de que en virtud de su función social urbanística la propiedad está sometida a una serie de limitaciones legales que afectan básicamente su uso, dentro de las cuales se encuentran las denominadas cesiones obligatorias gratuitas...”. “...Para la Corte Constitucional es claro que las regulaciones urbanísticas cumplen una función social y ecológica, pues tienen como propósito la ordenación y planificación del desarrollo urbano y el crecimiento armónico de las ciudades, con el fin de garantizar una vida adecuada a las personas que las habitan, teniendo en cuenta no sólo los derechos individuales sino también los intereses colectivos en relación con el entorno urbano. Y es por ello que se regula la propiedad horizontal, se establecen normas que reglamentan la construcción de viviendas señalando el volumen y altura de los edificios, imponiendo la obligación de dejar espacio suficiente entre un edificio y otro, la de construir determinadas zonas para jardines, parques, áreas verdes, calles peatonales, vías de acceso a las viviendas, etc., con el fin de lograr la mejor utilización del espacio habitable, para beneficio de la comunidad. Cabe agregar aquí que ...compete a los Concejos Municipales... “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” (art. 313 - 7 C. N.). “...Resultaría paradójico y hasta lógicamente contradictorio que la Constitución de

un Estado Social de Derecho prohibiera la limitación del derecho de propiedad cuando ella se cumple en aras del interés común...”. Es preciso observar también que el establecimiento de limitaciones al uso de un inmueble de propiedad privada por parte de los Concejos Municipales no lo supeditó la Carta Política al pago de indemnizaciones, pues ellas no constituyen un despojo, como ocurre con la expropiación, que sí está sujeta en determinados casos a dicho resarcimiento, por lo cual no cabe predicar la violación del principio de igualdad ante las cargas públicas. Las consideraciones precedentes imponen a la Sala que se denieguen las pretensiones principales y la primera subsidiaria. En lo que concierne a la segunda pretensión subsidiaria la Sala estima que el presunto daño que se puede causar por un acto administrativo legal no puede reclamarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como la incoada en el presente caso, dado que el restablecimiento del derecho en ésta tiene, por el contrario, fundamento exclusivo en la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto. Tal pretensión solamente podría deducirse ante esta jurisdicción mediante la acción de reparación directa en la modalidad de responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCASE la sentencia apelada, y en su lugar, se dispone: Deniéganse las pretensiones de la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de marzo de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.

NOTA DE RELATORIA: Reitera la sentencia de 29 de julio de 1993,

Expediente C - 295, Magistrado Ponente, doctor Carlos Gaviria Díaz.