CE-SEC1-EXP1996-N3583

ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO - Aprobación de costos educativos. Selección de textos / ASOCIACION DE PADRES DE FAMILIA – Funciones en materia de costos educativos / TEXTO ESCOLAR – Selección / COSTOS ESCOLARES – Facultad de la Asociación de Padres de Familia Lo precedente pone en evidencia que, como lo afirma el apoderado de la parte actora, los hechos que dieron motivo a la expedición de la Resolución No. 0538 de 13 de febrero de 1989 no tienen respaldo legal y por lo mismo no pueden servir de sustento para las sanciones impuestas, pues, conforme al Artículo 35 antes transcrito, la Asociación de Padres de Familia está facultada para aprobar el recaudo de cuotas diferentes de matrículas y pensiones y en el caso sub examine está acreditado por los valores cobrados por los conceptos de los bonos y de la cuota de Asociación de Padres de Familia fueron aprobados por ésta, desde antes de la expedición de dicha Resolución. La Asociación de Padres de Familia está facultada para aprobar el recaudo de cuotas diferentes de matrículas y pensiones. En lo que respecta a los textos escolares, en parte alguna se advierte que su selección hubiera desconocido los objetivos curriculares fijados por el Ministerio de Educación Nacional o no hubiera procurado el logro de los fines sociales de la cultura y de la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos. En efecto la facultad de “seleccionar” los textos no puede ser otra que la de determinar cuáles son los requeridos para cada uno de los grados, mientras que la exigencia o cobro de sumas de dinero por concepto de ellos va

mucho más allá, pues implica imponer la obligación de comprarle los citados textos al mismo colegio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número : 3583

Actor: SOCIEDAD LICEO BOSTON LTDA., Y OTRA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de 14 de septiembre de 1995, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES I.1. La sociedad Liceo Boston Ltda. y Mariela González de Bravo, a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el Artículo 85 del C.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a obtener las siguientes declaraciones: 1º. Son nulas las Resoluciones Nos. - 0538 de 13 de febrero de 1989, “por la cual se sanciona a un establecimiento educativo”, y 1022 de 27 de abril del mismo año, “por la cual se confirma una Resolución y se concede un Recurso de Apelación”, expedidas por la Junta Seccional Reguladora de Matrículas y Pensiones de Bogotá D.E.; y 8 de junio de 1989, “por la cual se resuelve un recurso de apelación”, expedida por la Junta Nacional Reguladora de Matrículas y

Pensiones. 2º. Como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho de la actora en el sentido de determinar: a. Que no hay lugar a devolver o reintegrar a los alumnos la cantidad de $10’326.000.oo, por conceptos varios; y b. Que no hay lugar a la imposición de la multa de $1’032.599.oo con destino al ICETEX. I.2. Para impetrar las pretensiones antes enunciadas la parte actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º. El Liceo Boston como tal no es una persona natural ni jurídica y por lo tanto no tiene capacidad para ser sujeto de derechos y obligaciones. Al no tener personería jurídica dicho establecimiento educativo y habérsele impuesto obligaciones se violaron los Artículos 73, 74 y 633 del Código Civil y de contera el Artículo 2º del C.C.A., por infracción del principio orientador del cumplimiento del objeto y de los fines de la actuación administrativa. 2º. La Resolución No. 0538 de 13 de febrero de 1989 viola los Artículos 163 de la Constitución Política y 35 del C.C.A., porque carece de motivación. La motivación requiere las citas de los preceptos legales aplicables, el análisis de los hechos y de la conformidad con los presupuestos legales así como la explicación de las razones, todo lo cual se omitió en dicha Resolución. En efecto si bien se cita el numeral 4 del Artículo 17 del Decreto 3486 de 1981, tal disposición hace referencia a las facultades de la Junta Seccional Reguladora de Matrículas y Pensiones pero no a las presuntas prohibiciones a

los particulares y sus correspondientes sanciones. En ninguna parte de la citada Resolución se hace mención de las normas legales supuestamente violadas por el particular, lo cual hace nugatorio el derecho de defensa consagrado en el Artículo 26 de la antigua Constitución Política. Los hechos que dieron motivo a la expedición de dicho acto administrativos no están respaldados por una norma legal, lo cual hace imposible determinar si hubo o no violación y también se lesiona el derecho de defensa. 3º. Las Resoluciones que decidieron sobre los recursos carecen de motivación legal y por lo tanto violan los Artículos 59 del C.C.A. y 5º de la Ley 58 de 1982. 4º. Los actos administrativos que resolvieron los recursos violan los Artículos 3º y 59 del C.C.A., ya que no contienen un análisis de todas las cuestiones planteadas. 5º. Los actos administrativos acusados no reconocieron validez jurídica a la ratificación unánime hecha por la Asamblea de Padres de Familia del Liceo Boston celebrada el 17 de febrero de 1989, cuya copia se anexó al recurso de reposición por lo cual se violan los Artículos 32 y 35 del Decreto 3486 de 1981, por interpretación errada, 27 del Código Civil y 2º de la Ley 50 de 1936, por falta de aplicación. 6º. Al no haberse violado las normas sobre costos educativos, la imposición de la multa a favor del Icetex viola el Artículo 38 del Decreto 3486 de 1981, por aplicación indebida.

II. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA

Para denegar las pretensiones de la demanda el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera (fls.162 a 182 del Cdno. Ppal.): 1º. No prospera el primer cargo de violación ya que no hay duda alguna acerca de la denominación del Colegio sancionado, pues si en los actos administrativos figura el nombre del Liceo Boston, en el Certificado de constitución y gerencia de la Cámara de Comercio aparece “Liceo Boston Ltda.”, por lo cual se trata del mismo plantel educativo, toda vez que el Representante Legal notificado de la Resolución No. 0538 es Mariela G. de Bravo, quien aparece en el citado certificado. Es decir, que se trata de la misma persona. Además dicha persona, al notificarse de los otros dos actos administrativos, no alegó sobre la denominación del plantel. 2º. No prosperan los cargos 2º y 3º ya que el Colegio Liceo Boston, con ocasión de la visita de la supervisoras de educación tuvo conocimiento de la queja formulada en su contra por un padre de familia, por lo tanto los cargos que se le formularon fueron concretos, es decir, los relacionados con la transgresión de las normas sobre costos educativos. En consecuencia, al citar el primer acto acusado el numeral 4 del Artículo 17 del Decreto 3486 de 1981, se estaba refiriendo a la facultad de imponer sanciones por violación de las normas sobre costos educativos, normas a que aluden los Artículos 31 a 37 del precitado Decreto. De las infracciones acusadas la Resolución acusada distinguió la relacionada con el bono y los libros.

Con fundamento en las pruebas aportadas y el análisis jurídico precedente se concluye que los actos administrativos fueron motivados en sus aspectos de derecho. 3º. No prospera el cuarto cargo consistente en la falta de análisis en los actos que resolvieron los recursos ya que al revisar las pruebas documentales aportadas por la parte demandante no se encuentra la relacionada con el escrito que contiene los recursos de reposición y apelación y tampoco se allegó con los antecedentes administrativos. Por lo tanto, conforme al Artículo 177 del C. de P.C., le correspondía al Liceo Boston probar los hechos en que fundamentó el cargo propuesto. 4º. No prospera el quinto cargo, ya que la ratificación realizada por la Asamblea de Padres de Familia el 17 de febrero de 1989 se hizo con posterioridad a la ocurrencia de los hechos denunciados, incluso después de verificada la visita oficial y aun luego de expedida la Resolución No. 0538. 5º. En cuanto al sexto cargo la Sala considera que las sanciones impuestas por la Administración lo fueron con fundamento que regula la materia, por lo cual no prospera dicho cargo.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los motivos de discrepancia con la sentencia apelada pueden sintetizarse así

(fls.7 a 11 Cdno. No. - 2): 1º. El establecimiento educativo denominado Liceo Boston como tal no es una persona natural ni jurídica y por lo tanto no tiene capacidad para ser sujeto de derechos y obligaciones. 2º. Si bien se cita el numeral 4 del Artículo 17 del Decreto 3486 de 1981, tal disposición hace referencia a las facultades de la Junta Seccional Reguladora de

Matrículas y Pensiones pero no a las presuntas prohibiciones a los particulares y sus correspondientes sanciones. En ninguna parte de la citada Resolución se hace mención de las normas legales supuestamente violadas por el particular, lo cual hace nugatorio el derecho de defensa consagrado en el Artículo 26 de la antigua Constitución Política. Los hechos que dieron motivo a la expedición de dicho acto administrativo no están respaldados por una norma legal, lo cual hace imposible determinar si hubo o no violación y también se lesiona el derecho de defensa. No es de aceptación que una norma remita tácitamente a otras normas, ya que la remisión debe ser expresa. No se puede asegurar que el Ministerio de Educación Nacional sea la única entidad facultada para regular los costos educativos ya que en determinadas circunstancias la Asociación de Padres de Familia también puede autorizar el cobro de algunos de ellos. En el presente caso se ha demostrado que el Colegio Boston no ha cobrado suma alguna diferente de los costos educativos básicos, lo cual prueba que fue la Asociación de Padres de Familia la que cobró los bonos. 3º. Los supuestos de hecho que fundamentan el cargo de falta de análisis en los actos administrativos que resolvieron los recursos se encuentran en las Resoluciones No. 0538 de 13 de febrero de 1989 y 08 de 12 de junio del mismo año, las cuales son prueba suficiente. Además deben tenerse en cuenta los argumentos de la demanda. 4º. La convalidación de un acto por el órgano competente le da plena validez y vigencia al acto aprobado y no puede ser desconocida por ninguna autoridad a menos que esté expresamente prohibida en la ley, circunstancia que no

contemplan los Artículos 32 y 35 del Decreto 3486 de 1981.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Segundo Delegado de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo considera que el fallo apelado debe revocarse para accederse en su lugar a las pretensiones de la demanda ya que el bono por $65.000.oo fue impuesto por la Asociación de Padres de Familia, conforme al Artículo 37 del Decreto 3486 de 1981.

La cuota para la Asociación también fue impuesta por la Asociación y los libros exigidos tienen su sustento jurídico en el Artículo 32 ibídem. En consecuencia, el Liceo Boston no incurrió en ninguna violación, por tanto la multa no tiene sustento jurídico ni mucho menos lo tiene la devolución de los dineros recibidos como contraprestación de la entrega de unos libros recibidos para beneficio de los respectivos niños. La devolución del dinero conllevaría a un enriquecimiento sin causa de los padres con detrimento del plantel educativo.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Resolución No. 0538 de 13 de febrero de 1989, que se expidió con fundamento en el numeral 4 del Artículo 17 del Decreto 3486 de 9 de diciembre de 1981, ordenó al establecimiento educativo Liceo Boston devolver unas sumas de dinero cobradas a los alumnos matriculados en dicho año lectivo de 1989 y le impuso una multa de $1’032.599.oo, equivalente al 10% de las sumas de dinero cobradas a los alumnos matriculados en dicho año lectivo, a órdenes del Icetex.

Para adoptar las decisiones antes enunciadas consideró la Junta Seccional Reguladora de Matrículas y Pensiones de Bogotá D. E., que el Liceo Boston había cobrado para el citado año un Bono por valor de $65.000.oo, $5.490.oo por concepto de cuota de Asociación de Padres de Familia y $46.975.oo, $76.875.oo y $87.640.oo, por concepto de 22 libros para los grados de Kinder, Transición y Primero de Primaria, respectivamente y que los descargos hechos por Rector del establecimiento educativo no habían desvirtuado las pruebas de la infracción cometida (fl.27 Cdno. Ppal.). El referido numeral 4 del Artículo 17 del Decreto 3486 de 1981 prevé como función de las Juntas Seccionales Reguladoras de Matrículas y Pensiones la de “imponer las sanciones correspondientes por violación de las normas vigente sobre costos educativos mediante resolución motivada que llevará las firmas del Presidente y del Secretario de la misma” (las negrillas son de la Sala). El mencionada Decreto en su Capítulo V regula lo relativo a los costos educativos y dentro de los mismos señala los textos escolares y otros costos. El Artículo 32 ibídem, prescribe: “Teniendo en cuenta los objetivos curriculares fijados por el Ministerio de Educación Nacional y en orden a procurar el logro de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos, los Rectores de los establecimientos educativos no oficiales seleccionarán los textos escolares para los alumnos, teniendo en cuenta los criterios anteriores y la capacidad económica de los padres de familia.

Parágrafo: Para la selección de los textos escolares el Rector podrá atender la sugerencia del personal docente, pero la responsabilidad por cualquier desviación de los objetivos curriculares recaerá sobre él”.

El Artículo 35 ibídem estatuye: “Cuando además de los servicios que el establecimiento educativo financia ofrece a sus alumnos con los recaudos por concepto de matrículas y pensiones se presente la necesidad de otro tipo de servicios educativos, para su financiación, el Rector presentará un proyecto motivado a la Asociación de Padres de Familia con el fin de que ésta analice su justificación y decida libremente aprobarlo o no”. Según obra en el cuaderno correspondiente a los antecedentes administrativos de los actos acusados, en la visita practicada al establecimiento el día 31 de enero de 1989 por parte de Funcionarios de la Secretaría de Educación Distrital, que dio lugar a la expedición de los mismos, la Directora del Liceo Boston se comprometió a hacer entrega de los siguientes documentos: Acta de la Asociación de Padres de Familia donde se aprobó el Bono de admisión; acta de la Asociación de Padres de Familia donde se expuso y aprobó el Programa de textos y de Metodología; sustentación del programa y manejo de los libros; y acta de la Asamblea General de Padres de Familia donde se autorizaron los cobros de Asociación (fl. 13 ibídem). En virtud de lo anterior, a los folios 16 a 19 ibídem obra copia del Acta de la reunión de la Asociación de Padres de Familia del Liceo Boston celebrada el 21 de octubre de 1987, en la cual se lee lo siguiente:

“El señor Presidente informó a la Junta sobre las solicitudes recibidas para que la Asociación ayude a algunos alumnos que están pasando por grandes problemas económicos, ya que el colegio no puede dar más becas que las que tiene, y de las solicitudes que ha tenido para ayudar a financiar el anuario del Colegio. Como realmente la Asociación no cuenta con ningún dinero que le permita dar este tipo de auxilios y le dé la posibilidad de colaborar con las obras del Colegio, obras que en realidad son para el beneficio de nuestros hijos, se propone crear un Bono por la suma de $50.000, que se pagará por una sola vez y en la fecha de la matrícula de cada alumno nuevo que desee ingresar al Liceo Boston, dinero que se destinará para este tipo de obras o para ayudar a pagar los profesores o técnicos deportivos que requiera el Liceo, así como para premiar si es del caso, con becas o auxilios a algunos alumnos que por su buen nivel académico y desempeño lo merezcan ...” (folio 18). La Junta de la Asociación de Padres de Familia aprobó la proposición de crear el bono, según consta a folio 19 ibídem. A folios 21 a 35 ibídem obra un estudio relativo al “Método de creación del pensamiento visual”, donde se destaca la importancia de la lectura y la necesidad de hacer aumentar la comprensión de la misma en el niño sobre la recomendación de los textos escolares adecuados, el cual, según la Directora del establecimiento dio lugar a la adquisición adicional de material didáctico que facilitaría el desarrollo psicomotor de los niños (fl. 49). En la copia del acta visible a folios 42 a 47 de la reunión de la Asociación de

Padres de Familia del Liceo Boston celebrada el 23 de noviembre de 1988, consta que la mencionada Asociación aprobó entre otros asuntos, un aumento del 22% en la cuota de asociación para el año lectivo de 1989; un aumento del 30% en el bono de admisión de los alumnos nuevos para mejorar las instalaciones físicas del Colegio, adquirir material de preescolar y otorgar las bonificaciones a los docentes; y entregar a la Tesorería de la Asociación las cuotas de la Asociación recibidas por los alumnos de 1º a 11 grado para auxilios de estudiantes. Lo precedente pone en evidencia que, como lo afirma el apoderado de la parte actora, los hechos que dieron motivo a la expedición de la Resolución No. 0538 de 13 de febrero de 1989 no tienen respaldo legal y por lo mismo no pueden servir de sustento para las sanciones impuestas, pues, conforme al Artículo 35 antes transcrito, la Asociación de Padres de Familia está facultada para aprobar el recaudo de cuotas diferentes de matrículas y pensiones y en el caso sub examine está acreditado por los valores cobrados por los conceptos de los bonos y de la cuota de Asociación de Padres de Familia fueron aprobados por ésta, desde antes de la expedición de dicha Resolución. Por ello el 17 de febrero de 1989, según obra a folios 51 a 53 ibidem, la citada Asociación decide ratificar en forma expresa que el pago de la cuotas mensuales por concepto de Asociación, ha sido aprobado por la Asamblea desde 1974 y el bono ha sido establecido por iniciativa y con la aquiescencia de los padres de familia.

De otra parte, en lo que respecta a los textos escolares, en parte alguna de los actos administrativos acusados se advierte que su selección hubiere desconocido los objetivos curriculares fijados por el Ministerio de Educación Nacional o no hubiera procurado el logro de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos, que es lo que pretende proteger el Artículo 32 antes transcrito. Por el contrario, como se reseño anteriormente, según consta en los antecedentes administrativos, los textos escogidos fueron el resultado de un estudio relativo al “Método de creación del pensamiento visual” donde se destacó la importancia de la lectura y la necesidad de hacer aumentar la comprensión de la misma en los niños, todo lo cual facilitaría el desarrollo psicomotor de los mismos, aspectos estos que resultan acordes con el supuesto fáctico del precepto legal mencionado. Las consideraciones anotadas conducen a la Sala a revocar la sentencia apelada, para acceder en su lugar, a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: 1º. DECRETASE la nulidad de las Resoluciones No. 0538 de 13 de febrero de 1989, “por la cual se sanciona a un establecimiento educativo”, y 1022 de 27 de abril del mismo año, “por la cual se confirma una Resolución y se concede un recurso de Apelación”, expedidas por la Junta Seccional Reguladora de

Matrículas y Pensiones de Bogotá D.E., y 08 de 12 de junio de 1989, “por la cual se resuelve un recurso de apelación”, expedida por la Junta Seccional Reguladora de Matrículas y Pensiones. 2º. Como consecuencia de la declaratoria anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la actora no está obligada a devolver o a reintegrar a los alumnos la cantidad de $10’326.000.oo, por conceptos varios, ni a pagar la multa de $1’039.599.oo con destino al Icetex. Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado, y cúmplase Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del día nueve (9) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996). Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, salva voto, Manuel S. Urueta Ayola.

SALVAMENTO DEL VOTO

Referencia: Expediente No. - 3583. Actor: Sociedad Liceo Boston Ltda.

Ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz. El salvamento de voto del suscrito Consejero de Estado se fundamenta en las siguientes razones:

1. En relación con las sumas cobradas por el colegio sancionado por concepto de libros, la sentencia fundamenta su decisión de revocar la apelada y, en consecuencia, decretar la nulidad de las resoluciones que impusieron las

sanciones, en el Artículo 32 del Decreto 3486 de 1981.

2. De acuerdo con esta última norma “los rectores de los establecimientos educativos no oficiales seleccionarán los textos escolares para los alumnos”, teniendo en cuenta los criterios indicados en la misma disposición y las sugerencias del personal docente (subraya el Despacho).

3. El suscrito Consejero considera que de ninguna manera la facultad de “seleccionar” los textos puede servir de sustento a la decisión de cobrar sumas de dinero por concepto de los textos o libros relacionados, pues se trata de dos conductas esencialmente diferentes. En efecto, la facultad de “seleccionar” los textos no puede ser otra que la determinar cuáles son los requeridos para cada uno de los grados, mientras que la exigencia o cobro de dinero por concepto de ellos va mucho más allá, pues implica imponer la obligación de comprarle los citados libros al mismo colegio, situación esta última que fue uno de los fundamentos de las sanciones y que no puede entenderse incluida en el citado Artículo 32 del Decreto 3486 de 1981, sin perjuicio de que pueda existir otra norma que permita el determinado cobro, sin que a ella haya hecho referencia la ponencia aprobada por mayoría.

Con todo respeto, Libardo Rodríguez Rodríguez Santafé de Bogotá D.C., diecisiete (17) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996).