CE-SEC1-EXP1996-N3645

DEMANDA – Requisitos / INDIVIDUALIZACION DEL ACTO – Acto complejo / DEROGATORIA DE NORMA – Efectos / ACTO ADMINISTRATIVO – Consecuencias de anulación El hecho de que las tarifas fijadas en las normas acusadas hubieran sido objeto de adopción posterior por el Decreto 1813 de 1994, expedido por el Gobierno Nacional, en manera alguna significa que hubiera debido demandarse también dicho decreto para que la demanda no se considere inepta, pues no se trata de un acto complejo ya que de las normas que regulan la fijación de tarifas por parte de la Junta de Tarifas del sector salud no se infiere que los actos de ésta en tal materia requieran de la aprobación del Gobierno Nacional, lo que puede ocurrir es que ante la eventual declaratoria de nulidad de la resolución acusada decaería el mencionado Decreto, al desaparecer de la vida jurídica el acto que le sirvió de fundamento, pero esta circunstancia no afecta la demanda presentada ni la convierte en inepta. La derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino que apenas acaba con su vigencia, y no impide la proyección en el tiempo y en el espacio de los efectos que haya generado, y es razón de estos efectos que debe hacer un pronunciamiento por parte del juez sobre la legalidad o ilegalidad del acto derogado. SERVICIO PUBLICO DE SALUD - Seguro obligatorio para accidentes de transito. Fijación de tarifas / REGIMEN DE TRANSICIÓN – Facultad de la junta de tarifas para el sector salud / SEGURO OBLIGATORIO – Accidente

de tránsito. Fijación de tarifas La facultad del Gobierno Nacional en materia de la fijación de tarifas está condicionada al régimen y los criterios que le recomiende al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Si para el 19 de abril de 1994, fecha en que se expidió la resolución acusada, el Gobierno Nacional no estaba en condiciones de fijar las tarifas para el seguro obligatorio en accidentes de tránsito, ya que no se había integrado totalmente El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, organismo éste que sólo se integró en la forma prevista en el artículo 171 de la Ley 100 a través del Decreto 1101 de 30 de mayo de 1994, y cuyos criterios y recomendaciones son la base para la tarea que deben desarrollar el Gobierno Nacional en la materia que nos ocupa; y si conforme al artículo 234 de la citada Ley 100 había plazo de un año, contado a partir de la puesta en vigencia de la misma, esto es, hasta el 23 de diciembre de 1994, para que las entidades y elementos que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud entrarán en pleno vigor, forzoso es concluir que durante este período de transición la Junta de Tarifas para el Sector Salud podía hacer las regulaciones a que se contrae el acto administrativo acusado, mientras el Gobierno Nacional estuviera en plena capacidad de asumir sus funciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de mil novecientos noventa y

seis (1996).

Radicación número: 3645

Actor: LUIS GUILLERMO NIETO ROA El ciudadano Luis Guillermo Nieto Roa, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagra en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 19 a 66 de la Resolución Número 2389 de 19 de abril de 1994 “Por la cual se determina la nomenclatura y clasificación de los procedimientos médicoquirúrgicos y hospitalarios y se fijan las tarifas para el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito ”, expedida por la Junta de Tarifas para el Sector Salud.

I. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 3 a 8): 1º. El acto administrativo acusado violó los artículos 115 incisos 2º y 3º de la Constitución Política y 244 numeral 4 de la Ley 100 de 1993, ya que conforme a esta última disposición corresponde al Gobierno Nacional y no a la Junta de Tarifas para el Sector Salud la fijación de las tarifas a que deben sujetarse los establecimientos hospitalarios y clínicos de los subsectores oficial y privado de que trata el artículo 5º de la Ley 10ª de 1990, en la prestación de la atención médica quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria a las víctimas de los accidentes de tránsito; y de acuerdo con el precepto constitucional citado se entiende por Gobierno Nacional el Presidente y el Ministro correspondiente, en este caso, el de

Salud Pública. 2º. Se violó también el artículo 172 numeral 10 de la Ley 100 de 1993, porque conforme a esta disposición el Gobierno Nacional, que es el competente para fijar las tarifas, al hacerlo debe adoptar el regímen y los criterios que le recomiende el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, lo cual no se cumplió en este caso. Se violó así mismo el artículo 167 ibidem, porque el acto acusado no fue expedido por el Gobierno Nacional ni atendió los criterios del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. 3º. Se transgredió el artículo 244 numeral 4 de la Ley 100 de 1993, porque esta norma se refiere a que las tarifas sean fijadas en salarios mínimos legales y aquél las fijó en pesos corrientes.

II. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

LA CONTESTACION DE LA DEMANDA

1. La Nación —Ministerio de Salud Pública—, a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente (folios 61 a 76).

Pretender que el Sistema General de Seguridad Social en Salud comenzara a funcionar o lograra su plenitud simplemente a partir de la expedición de la Ley 100 de 1993, que apenas sí constituye su marco legal, es una utopía. Dicha Ley entró en vigencia el 23 de diciembre de 1993 y en su artículo 234

otorgó un plazo de un año para su transición. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el artículo 248 ibidem confirió un plazo de seis (6) meses al Presidente de la República para regular con fuerza de Ley diversos aspectos que resultaban de vital importancia para efectos de asegurar los elementos mínimos que permitieran la entrada en funcionamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud. De ahí pues que la integración del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud sólo se logró con ocasión de la expedición del Decreto 1101 de 30 de mayo de 1994, sin cuyo pronunciamiento previo el Gobierno Nacional no puede adoptar las tarifas correspondientes a la prestación de servicios médicos y hospitalarios en los casos de riesgos catastróficos, accidentes de tránsito y atención inicial de urgencias, según los términos de los artículos 172 numeral 10 y 244 numeral 4 de la citada ley. Debe concluirse entonces que la exigibilidad de las normas de la Ley 100 únicamente puede efectuarse, con todo rigor, a partir del vencimiento del primer año de vigencia de dicha ley, esto es, a partir del 23 de diciembre de 1994. Si bien es cierto que la Junta de Tarifas fijó inicialmente las tarifas, fue el propio Gobierno Nacional quien las adoptó para que fuesen aplicables en la prestación de servicios médicos y hospitalarios en las casos de riesgos catastróficos, accidentes de tránsito y atención inicial de Urgencias, según consta en el artículo 9º del Decreto 1813 de 1994, expedido por el Gobierno Nacional. Por expreso mandato del inciso 2º del artículo 9º del Decreto 1813 de 1994 la

aplicación de las tarifas se decidió en forma transitoria, lo cual significa que una vez se concluyan los estudios y análisis técnicos de las informaciones correspondientes, las tarifas se fijarán en salarios mínimos y con arreglo a los criterios que para el efecto determine el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Cabe agregar, que las normas demandadas ya fueron modificadas y, en consecuencia, no mantienen la vigencia original por lo cual de nada serviría hacer un pronunciamiento sobre la validez o ilegalidad.

2. La parte demandada propuso la excepción de inepta demanda, la cual hizo consistir, en síntesis, así: 1º. En la demanda se señalan como normas demandadas los artículos 19 a 66 y se incluye además “cualquier otro artículo de la misma resolución, diferente a los nombrados (19 a 66) por el cual se señalen o modifiquen tarifas para servicios prestados por las instituciones de salud a pacientes víctimas de accidente de tránsito.

Con esta pretensión general y vaga se está incumpliendo la exigencia contenida en el inciso 1º del artículo 138 del C.C.A., de individualizar el acto acusado con toda precisión. 2º. La demanda es inepta por cuanto ella sólo se dirigió contra algunas normas de la Resolución No. 2389 de 1994, pero no se integró adecuadamente la proposición jurídica con las disposiciones del artículo 9º del Decreto 1813 de 1994. Además, la proposición jurídica también es incompleta por cuanto las tarifas contenidas en la resolución número 2389 ya fueron modificadas inicialmente por el Decreto 473 de 1994 y, posteriormente, por el Decreto 238 de 1996, normas

estas que no fueron objeto de demanda. 3º. También es inepta la demanda porque en el numeral 5.4 del petitum se solicita la inaplicabilidad del Decreto 473 de 1995 y de la declaratoria de nulidad no resulta este pronunciamiento.

III. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Novena Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en cuanto a la excepción de inepta demanda propuesta por el apoderado de la parte demandada, estima que debe desecharse porque el hecho de no indicar expresamente un artículo como demandado sólo conlleva a que no se haga pronunciamiento alguno respecto del mismo y el hecho de no demandar el Decreto 1813 de 1994 no hace inepta la demanda sino, que en el evento de que prosperan las pretensiones, produciría el decaimiento de los actos dictados con fundamento en la Resolución acusada.

En cuanto al fondo del asunto se muestra partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, del texto de los artículos 2º y 3º del Decreto Ley 1759 de 1990, 3º, 4º y 16 del Decreto 1032 de 1991 y del Decreto 663 de 1993 se infiere el querer expreso y reiterado del legislador de facultar a la Junta de Tarifas para el Sector Salud, Para fijar las tarifas para el reconocimiento y pago por parte de las compañías de seguros a las instituciones, por los servicios prestados por las entidades del sector salud en desarrollo del seguro obligatorio por daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito; y de una

interpretación literal del artículo 244 de la Ley 100 de 1993 es lógico concluir que esta ley cambio la competencia que tenía la Junta de Tarifas para el Sector Salud pero de esa interpretación no puede coligirse la nulidad del,acto acusado por falta de competencia porque éste fue expedido durante el régimen de transición y a partir del 3 de agosto de 1994 (Decreto 1813) el Gobierno Nacional asumió la competencia para fijar las tarifas.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Debe la Sala, en primer término, pronunciarse sobre la excepción propuesta por la entidad demandada.

Sobre el particular, se advierte lo siguiente: Si bien es cierto que en la demanda se impetra también la nulidad de “cualquier otro artículo de la misma Resolución. diferente a los nombrados (19 a 66) ”, con lo cual no habría una correcta individualización de las pretensiones, no lo es menos que esta circunstancia no la convierte en inepta, pues es un hecho evidente que en cuanto al los artículos 19 a 66 se refiere el actor así hizo una individualización precisa y es respecto de tales normas que debe circunscribirse la sentencia. El hecho de que las tarifas fijadas en las normas acusadas hubieran sido objeto de adopción posterior por el Decreto 1813 de 1994, expedido por el Gobierno Nacional, en manera alguna significa que hubiera debido demandarse también dicho Decreto para que la demanda no se considere inepta, pues no se trata de un acto complejo ya que de las normas que regulan la fijación de tarifas por parte de la Junta de Tarifas del Sector Salud no se infiere que los actos de

ésta en tal materia requieran de la aprobación del Gobierno Nacional. Lo que puede ocurrir es que ante la eventual declaratoria de nulidad de la Resolución acusada decaería el mencionado Decreto, al desaparecer de la vida jurídica el acto que le sirvió de fundamento, pero está circunstancia no afecta la demanda presentada ni la convierte en inepta. Tampoco se presenta ineptitud de la demanda por el hecho de que las normas cuestionadas hubieran sido objeto de modificación a través de otros actos administrativos, ya que, como lo ha precisado esta Corporación en diversos pronunciamientos, al reiterar la providencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de enero de 1991 (expediente número S 157, actor: Robert Bruce Raisbeck, Consejero ponente, Doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla), no puede confundirse la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma. la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino que apenas acaba con su vigencia, y no impide la proyección en el tiempo y en el espacio de los efectos que haya generado, y es en razón de estos efectos que debe haber un pronunciamiento por parte del juez sobre la legalidad o ilegalidad del acto derogado. Finalmente, el hecho de formular una pretensión improcedente, como es la relativa a la inaplicabilidad del Decreto 473 de 1995, no convierte la demanda en inepta, pues el juzgador debe limitarse al análisis y estudio de las pretensiones que sean procedentes y denegar, en consecuencia, las que no lo son. El punto central de la controversia gira en torno de establecer si la Junta de

Tarifas para el Sector Salud podía o no expedir el acto administrativo acusado. En orden a lo anterior, la Sala precisa lo siguiente: Es cierto que con la expedición de la Ley 100 de 1993 la competencia que por virtud de los artículos 3º del Decreto Ley 1759 de 1990, 4º inciso 2º del Decretoley 1032 de 1991 y 195 numeral 1 del Decretoley 663 de 1993, tenía la Junta de Tarifas para el Sector Salud de fijar las tarifas para el reconocimiento y pago por parte de las compañías de seguros a las entidades del sector salud por los servicios en desarrollo del seguro obligatorio por daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, fue radicada en cabeza del Gobierno Nacional. Así se infiere inequívocamente del texto de los artículos 167, 172 numeral 10 y 244 numeral 4 de dicha ley. Sin embargo, del contenido de estas disposiciones se deduce que la facultad del Gobierno Nacional en materia de la fijación de tarifas está condicionada al régimen y los criterios que le recomiende el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. La integración de este organismo, como lo advierte el apoderado de la demanda, sólo se logró a través de la expedición del Decreto 1101 de 30 de mayo de 1994. Prevé el artículo 234 de la referida Ley 100: “Régimen de transición. El Sistema General de Seguridad Social en Salud con todas las entidades y elementos que lo conforman tendrá un plazo máximo de un año, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, para iniciar su funcionamiento, salvo los casos especiales previstos en la presente ley...”.

De lo precedente se concluye que si para el 19 de abril de 1994, fecha en que se expidió la Resolución acusada, el Gobierno Nacional no estaba en condiciones de fijar las tarifas para el seguro obligatorio en accidentes de tránsito, ya que no se había integrado totalmente el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, organismo éste que sólo se integró en la forma prevista en el artículo 171 de la Ley 100 a través del Decreto 1101 de 30 de mayo de 1994, y cuyos criterios y recomendaciones son la base para la tarea que debe desarrollar el Gobierno Nacional en la materia que nos ocupa; y si conforme al artículo 234 de la citada Ley 100 había un plazo de un año, contado a partir de la puesta en vigencia de la misma, esto es, hasta el 23 de diciembre de 1994, para que las entidades y elementos que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud entraran en pleno vigor, forzoso es concluir que durante este período de transición de la Junta de Tarifas para el Sector Salud podía hacer las regulaciones a que se contrae el acto administrativo acusado, mientras el Gobierno Nacional estuviera en plena capacidad de asumir sus funciones. En consecuencia, no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: DECLARASE no aprobada la excepción de inepta demanda, propuesta por la entidad demandada. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos del proceso,

por no haber sido utilizada. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 5 de septiembre de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.