CE-SEC1-EXP1996-N3670

LEY DE SEGURIDAD SOCIAL - Codificación / NORMA INEXEQUIBLEVigencia / POTESTAD REGLAMENTARIA - Efecto / DECRETO

REGLAMENTARIO - Vigencia / DECAIMIENTO DEL ACTO - Inexistencia / PERDIDA DE LA FUERZA EJECUTORIA – Inexistencia En la medida en que una norma legal reglamentada conserva su vigencia, también conservan sus normas reglamentarias, mientras éstas últimas tampoco sean derogadas, declaradas nulas o suspendidas. En consecuencia, si el contenido de los artículos 162 a 165, 166 parágrafo 2º, 167 a 169, 206 y 207 de la Ley 100 de 1993 ha permanecido vigente desde la publicación de la Ley hasta después de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto ley 1298 de 1994, las normas reglamentarias de los mismos expedidas en cualquiera de sus etapa de vigencia, aunque aquéllos tuvieran otra numeración o identidad, también conservan su vigencia mientras no sean derogados, anulados o suspendidos. De tal manera que el Decreto 1938 de 1994, que se expidió en su momento para reglamentar los artículos 47 a 56 del Decreto ley 1298 de 1994, a pesar de la declaratoria de inexequibilidad de este último, conserva su vigencia como reglamentario de las citadas normas de la Ley 100 de 1993 que son las correspondientes a las que hacían parte de la codificación declarada inexequible. Por consiguiente, ahora la Sala en estricto sentido no era siquiera necesaria la expedición de un decreto aclarativo, pero sí se decidió expedirlo, ello por sí mismo

no puede implicar un desbordamiento de la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República, salvo que existieran aspectos de contenido que implicaran violación del marco de las normas legales reglamentadas, situación ésta última que no ha sido alegada en el presente proceso. Por las mismas razones anteriores, la expedición del decreto demandado no implica la violación del numeral 2 del artículo 66 del C.C.A., pues la declaratoria de inexequibilidad del Decreto ley 1298 de 1994 no implicó el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria del Decreto 1938 de 1994 y, por lo mismo no puede afirmarse, como lo plantea el demandante, que el decreto demandado, 1635 de 1995, al pretender aclarar el anterior lo haya revivido.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santafé de Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 3670

Actor: Luis Carlos Sáchica Aponte.

Procede la Sala a resolver la demanda instaurada por el ciudadano Luis Carlos Sáchica Aponte, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el Decreto No. 1635 de 25 de septiembre de 1995, “por el cual se aclara el Decreto 1938 del 5 de agosto de 1994”, expedido por el señor Presidente de la República con la firma del Ministro de Salud.

I. ANTECEDENTES

a. El acto demandado. Para mejor comprensión de la controversia se procede a transcribir el texto del decreto demandado, el cual es del siguiente tenor: “DECRETO NUMERO 1635 DE 1995 (septiembre 25) “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de la facultad conferida por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, artículos 162, 163, 164 y 165 parágrafo 2o. del 166, 167, 168, 169, 206 y 207 de la Ley 100 de 1993, y “CONSIDERANDO “Que en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 5º del artículo 248 de la Ley 100 de 1993, el Gobierno Nacional expidió el Decreto ley 1298 de 1994 denominado ‘Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud’ con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico, las normas vigentes en materia de salud. “Que en desarrollo de las facultades otorgadas por la Constitución Política se reglamentaron algunos artículos de las normas que fueron incorporadas en el citado Estatuto; “Que mediante sentencia número C255 /95 del 7 de junio de 1995 proferida por la Honorable Corte Constitucional, se declaró inexequible el Decreto ley 1298 de 1994 no afectó la validez y la vigencia de cada una de las normas que en él fueron integradas y como lo afirma la Honorable Corte Constitucional: “ ‘Es necesario aclarar que la declaración de inexequibilidad del Decreto 1298 no implica tal declaración en relación con cada una de las normas

que en él fueron integradas. Estas normas, en sí mismas consideradas conservan su validez y su vigencia, si no han sido ya declaradas inexequibles, o derogadas por una norma diferente al Decreto 1298. Lo que desaparece en virtud de la presente declaración de inexequibilidad es el estatuto o código que se pretendió dictar por medio del Decreto 1298 de 1994‘ ”.

DECRETA: “Artículo 1º. Aclárase la facultad del Decreto 1938 del 5 de agosto de 1994, por el cual se reglamenta el Plan de Beneficios en el Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con las recomendaciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, contenidas en el Acuerdo número 008 de 1994, en el sentido de que este acto administrativo reglamenta los artículos 162, 163, 164 y 175 parágrafo 2º del 166, 168, 169, 206 y 207 de la Ley 100 de 1993. “Artículo 2º. Cuando se cita el Decreto 1298 de 1994 en el contenido del decreto que se aclara por medio del presente acto administrativo, debe entenderse que la norma aplicable, es la norma de origen contenida en la Ley 100 de 1993. “Artículo 3º. El presente Decreto rige a partir de su publicación. “Publíquese y cúmplase”.

A su vez, mediante el Decreto 1938 de 1994, objeto de la aclaración, se reglamenta el Plan de Beneficios en el Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud, como reglamentación de los artículos 47 a 56 del Decreto Ley 1298 de

1994. b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. El actor considera que el acto administrativo acusado es violatorio de los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política y 66 numeral 2 del C.C.A., por las siguientes razones: Primer Cargo. El Gobierno Nacional, al expedir el decreto demandado violó la misma norma constitucional en que pretendía fundarse en virtud de que: El Decreto 1938 de 1994, era un reglamento del Decreto ley 1298 de 1994 (artículos 47 a 56), que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C255 del 7 de junio de 1995, en la cual se precisó que la “... declaración de inexequibilidad del Decreto 1298 no implica tal declaración en relación con cada una de las normas que en él fueron integradas. Estas normas, en sí mismas consideradas, conservan su validez y su vigencia si no han sido ya declaradas inexequibles o derogadas por una norma diferente del Decreto 1298. Lo que desaparece en virtud de la presente declaración de inexequibilidad es el estatuto o código que se pretendió dictar por medio del Decreto 1298 de 1994”. Por lo tanto, las leyes incorporadas en el estatuto, entre ellas la Ley 100 de 1993, siguen vigentes e, inclusive, las disposiciones legales que hubieren sido eliminadas en la codificación recuperaron su validez. Sin embargo, la situación de los decretos reglamentarios del Decreto ley 1298 es diferente, pues su vigencia dependía de ese decreto, ya que si la ley es derogada o declarada inexequible, por ese solo hecho también se produce la

derogatoria de sus reglamentos. De la misma manera, si hay normas legales que fueron eliminadas al realizar la codificación, ellas y sus decretos reglamentarios recobran su aplicabilidad. Es decir, que la codificación y descodificación de una norma necesariamente la afecta y, por tanto, las reglamentaciones dadas para el momento de su codificación no son valederas para su etapa de descodificación. De tal manera que aunque el decreto acusado “aparentemente busca sólo aclarar cuál es la nueva numeración de las normas reglamentadas por el Decreto 1938 de 1995, la verdades que revive un decreto que formalmente perdió vigencia, efecto que no se puede derivar de la potestad reglamentaria que sólo podría ser alcanzado por la vía judicial, a consecuencia de un proceso”. Segundo cargo. De acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, se produce el decaimiento de un acto administrativo cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento desaparecen. Por lo tanto, el Decreto 1938 de 1994, aclarado por el decreto demandado, había perdido su fuerza ejecutoria en que se fundaba, pues aquel decreto era reglamentario del Código expedido por el Gobierno Nacional y no de las disposiciones compiladas consideradas en forma independiente. De tal manera que al pretender hacerle recuperar su ejecutoriedad con la expedición de un decreto aclaratorio, se viola el numeral 2 del artículo 66 del C.C.A. c. Las razones de la defensa. En la contestación de la demanda y en su alegato de conclusión, el apoderado de la Nación —Ministerio de Salud— se opone a la prosperidad de las

pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 34 a 38 y 71 a 75 del Cdno. No. 1):

1. De la sentencia de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del Decreto 1298 de 1994, se desprende claramente: a) Que no fueron declaradas inexequibles las normas contenidas en el Decreto 1298 de 194, que para el caso en estudio son los artículos 47 a 56 del mencionado decreto. b) Que esas normas conservan su validez. c) Que las mismas normas “conservan” su vigencia, de tal manera que los artículos compilados y a la postre descompilados siguen vigentes, sin solución de continuidad.

Por lo tanto, el actor se equivoca en el supuesto que sirve de base a la demanda, cual es la pérdida de vigencia de las normas y consecuentemente la del reglamento.

2. El hecho de que las normas se compilen no la validez y vigencia de los reglamentos, pues aceptar esa interpretación conduciría a que aquellas disposiciones objeto de interpretación o incluso modificación, dejarían per se sin efectos sus reglamentos.

3. En relación con el decaimientos, el actor confunde los efectos que la Corte Constitucional dio a su sentencia, que no declaró la inexequibilidad de las normas que componían el Decreto 1938 y que mantienen su vigencia y validez sino la del acto que las sistematizaba. Lo anterior implica un excesivo formalismo al pretender diferenciar el Decreto ley 1298 a la Ley 100 de 1993, olvidando que lo sustancial sobre la formal, según lo ordena el artículo 228 de las Constitución.

4. No deja de extraño que el actor afirme que el Gobierno puede reproducir el Decreto 1938 de 1994, citando las normas respectivas de la Ley 100 de 1993, pues coloca en evidencia el formalismo de su argumentación y el desgaste innecesario de la jurisdicción y de la administración.

d. La actuación surtida. A la demanda se le dió el trámite previsto en el Código Contencioso Administrativo para el proceso ordinario, dentro del cual deben destacarse: Mediante auto del ocho de marzo de 1996 se admitió la demanda y se ordenó darle el trámite de rigor (fls. 13 a 15 Cdno. No. 1). Por auto del 28 de justo de 1993 se abrió a pruebas el proceso y se destacaron las suficientes por las partes (fls. 51 56 ibidem). Mediante providencia del 5 de agosto de 1996 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir su concepto, derecho del cual hicieron uso todas las partes.

II. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado concluye que las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar, por las siguientes razones (fls. 79 a 83 ibidem).

1. El Decreto 1938 de 1994, aclarado por el demandado, fue expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria contemplada en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política y los artículos 47 a 56 del Decretoley 1298 de 1994.

2. Los artículos 47 a 56 del Decreto ley 1298 de 1994 corresponden en su

integridad al contenido de los artículos 162 a 164, 175, parágrafo 2º. Del 166, 167 a 169, 206 y 207 de la Ley 100 de 1993, normas éstas que, en sí mismo consideradas conservan su validez y vigencia puesto que no fueron declaradas inexequibles ni han sido derogadas por norma posterior.

3. Lo único que hizo el decreto demandado fue señalar a cuál norma de la Ley 100 de 1993 correspondía cada una de las disposiciones citadas en el Decreto 1938 de 1994, que iban a ser objeto de reglamentación y que fueron codificadas con otra numeración en el Decreto 1298 de 1994, para evitar confusiones.

4. No puede afirmarse que el Gobierno excedió su potestad reglamentaria cuando por disposición expresa del artículo 156 de la Ley 100 de 1993, corresponde al Gobierno dirigir, orientar, regular, y vigilar el servicio público esencial de salud que constituye el Sistema General de Seguridad Social, que se trató simplemente de hacer una aclaración para evitar confusiones.

5. Tampoco es admisible el cargo sobre la pérdida de fuerza ejecutoria, pues si bien es cierto el Decreto 1298 del 1994 fue declarado inexequible como codificación, no lo fueron las disposiciones individualmente consideradas, la cuales conservan su plena vigencia.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA De acuerdo con los cargos planteados en la demanda, el aspecto central de la presente controversia se concreta y reduce a establecer si los decretos reglamentarios del Decreto ley 1298 de 1994 “por el cual se expide el Estatuto

Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, perdieron vigencia como resultado de la inexequibilidad del citado estatuto, declarada por la Corte Constitucional mediante la sentencia C255 del 7 de junio de 1995 y, si por lo mismo, un decreto reglamentario como el demandado (Decreto 1635 de 995), que pretende aclarar otro decreto reglamentario del mencionado estatuto legal (Decreto 1938 de 1994), es o no contrario a los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política y 66 numeral 2 del C.C.A., en cuanto estaría pretendiendo revivir un decreto reglamentario que había perdido su vigencia. Para resolver el asunto planteado, la Sala considera necesario precisar los siguientes aspectos:

1. Mediante la sentencia C255 del 7 de junio de 1995, proferida por la Corte Constitucional, se declaró la inexequibilidad del Decreto ley 1298 de 1994, con el fundamento de que con la expedición de la norma legal que concedió facultades al Gobierno para expedir ese estatuto y con la expedición del estatuto mismo, se violó la prohibición contenida en el inciso tercer del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, según el cual las facultades extraordinarias “no se podrán conferir para expedir códigos”.

2. No obstante, como bien lo reconoce el mismo demandante, de manera expresa la Corte Constitucional, en la consideración Cuarta de la parte motiva de la citada sentencia y bajo el título de “Supervivencia de las normas individualmente consideradas”, afirmó que “es necesario aclarar que la declaración en relación con cada una de las normas que en él fueron integradas.

Estas normas, en sí mismas consideradas, conservan su validez y su vigencia, si no han sido ya declaradas inexequibles, o derogadas por una norma diferente al Decreto 1298. Lo que desaparece en virtud de la presente declaración de inexequibilidad es el estatuto o código que se pretendió dictar por medio del Decreto 1298 de 1994”.

3. Lo anterior implica, simple y llanamente, que las normas legales que habían sido integradas al Decreto 1298 y que no hayan sido declaradas inexequibles o que no hayan sido derogadas por otra norma legal o constitucional, han estado vigentes desde su nacimiento durante tres etapas: la primera, como normas originales haciendo parte de la ley o Decreto ley dentro de los cuales fueron expedidas; la segunda, como normas del Decreto ley 1298 de 1994, a partir de la publicación de este estatuto; y la tercera, a partir de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 1298 de 1994, nuevamente como normas de la ley o Decreto ley dentro de las cuales fueron expedidas. Entre estas normas se encuentran los artículos 162, 163, 164, 165, Parágrafo 2º del 166, 167, 168, 169, 206 y 207 de la Ley 100 de 1993, que correspondieron, en su momento, a los artículos 47 a 56 del Decreto ley 1298 de 1994.

4. En las mencionadas circunstancias, para la Sala es claro que si el contenido de las normas reglamentadas no varía, a pesar de que en determinados momentos hagan parte formalmente de estatutos diferentes, sin solución de continuidad y, por lo mismo, sin que en ningún momento pueda

afirmarse que han perdido su vigencia, los decretos reglamentarios expedidos en cualquier momento de esa vigencia conservan la suya propia, a pesar del cambio de ubicación y numeración formal de las citadas disposiciones reglamentadas. Es decir, que para la Sala es claro que en la medida en que una norma legal reglamentada conserva su vigencia, también la conservan sus normas reglamentarias, mientras estas últimas tampoco sean derogadas, declaradas nulas o suspendidas.

5. En consecuencia, si el contenido de los artículos 162 a 165, 166 parágrafo 2º, 167 a 169, 206 y 207 de la Ley 100 de 1993 ha permanecido vigente desde la publicación de la ley hasta después de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto ley 1298 de 1994, las normas reglamentarias de los mismos expedidas en cualquiera de sus etapas de vigencia, aunque aquéllos tuvieran otra numeración e identidad, también conservan su vigencia mientras no sean derogados, anulados o suspendidos.

6. De tal manera que el decreto 1938 de 1994, que se expidió en su momento para reglamentar los artículos 47 a 56 del Decreto ley 1298 de 1994, a pesar de la declaratoria de inexequibilidad de este último, conserva su vigencia como reglamentario de las citadas normas de la Ley 100 de 1993 que son las correspondientes a las que hacían parte de la codificación declarada inexequible.

Por consiguiente, para la Sala en estricto sentido no era siquiera necesaria la expedición de un decreto aclaratorio, pero sí se decidió expedirlo, ello por sí

mismo no puede implicar un desbordamiento de la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República, salvo que existieran aspectos de contenido que implicaran violación del marco de las normas legales reglamentadas, situación esta última que no ha sido alegada en el presente proceso.

7. Por las mismas razones anteriores, la expedición del decreto demandado no implica la violación del numeral 2 del artículo 66 del C.C.A., pues la declaratoria de inexequibilidad del Decreto ley 1298 de 1994 no implicó el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoriada del Decreto 1938 de 1994 y, por lo mismo no puede afirmarse, como lo plantea el demandante, que el decreto demandado, 1635 de 1995, al pretender aclarar el anterior lo haya revivido.

Por lo tanto, los cargos no prosperan. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. DENIEGANSE las súplicas de la demanda promovida por el ciudadano y abogadoLuis Carlos Sáchica Aponte. Segundo. Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente. Tercero. En firme esta sentencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estrado y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada

por la Sala en su sesión de fecha veinticuatro (24) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996). Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.

NOTA DE RELATORIA: Se refiere a la sentencia C255 del 7 de junio de 1995 de la Corte Constitucional sobre la declaratoria de inexequibilidad de la codificación hecha por el Decreto ley 1298 de 1994, la Corte sobre la vigencia de las normas integradas dijo: “Es necesario aclarar que la declaración de inexequibildiad del Decreto 1298 no implica tal declaración en relación con cada una de las normas que en él fueron integradas. Estas normas, en sí mismas consideradas conservan su validez y su vigencia, si no han sido ya declaradas inexequibles, o derogadas por una norma diferente al Decreto 1928. Lo que desaparece en virtud de la presente declaración de inexequibilidad es el estatuto o código que se pretendió dictar por medio del Decreto 1298 de 1994”.