CE-SEC1-EXP1996-N3703

FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS – Término para cobrarla / SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS – Función de vigilancia / SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS – Cobro inoportuno de facturas. Regulación El artículo 1º de la Resolución acusada establece unas definiciones que contempla le Ley 142 de 1994, además que de acuerdo con el artículo 79 del inciso final ibídem, que prevé salvo de que se trate de las funciones a las cuales se refieren los numerales 79.3, 79.4 y 79.13, que no es el caso de que trata el acto acusado, el superintendente y sus delegados no pueden producir actos de carácter general para crear obligaciones a quienes están sujetos a su vigilancia. Por las consideraciones precedentes es de caso decretar la nulidad del artículo 1º acusado y, por ende, de los artículo 3 y 4 ibídem, que imponen obligaciones a cargo de la entidades vigiladas, como consecuencia de la regulación contenida en aquél. El artículo 150 de la Ley 42 de 1994 estatuye “de los cobros inoportunos. Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, desviaciones, significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos donde se compruebe dolo del suscriptor usuario. En razón al literal b) del artículo 2º asiste razón al actor, y por ello habrá de accederse a decretar su nulidad, ya que la modalidad de cobro inoportuno a que él se contrae no encaja dentro de la prevista

en el artículo 150 de la referida Ley 142 antes transcrito, pues en este se hace referencia a un término dentro de la cual se deben entregar las facturas, en tanto que aquél guarda relación con un término para “facturar o elaborar las facturas, desconociendo así claramente el mandato legal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 3703

Actor: HECTOR EMILIO PACHECO El ciudadano Hector Emilio Pacheco, obrando en su propio y nombre y ejerciendo la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 1180 de 21 de noviembre de 1995, “por la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios precisa alas entidades vigiladas los criterios provenientes de la Ley 142 de 1994 y el Decreto 1842 de 1991, que se utilizan para determinar la oportunidad en la entrega y recibo de las facturas”, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

I. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo los siguientes cargos de violación (folios 19 a 21): 1º. La Ley 142 de 1994 estableció el régimen de los servicios públicos domiciliarios y su capítulo IV creó la Superintendencia de Servicios Públicos

Domiciliarios como un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico. En los artículos 79 y 80 de dicha ley 6º del Decreto 548 de 1995 se estipularon las funciones de dicha entidad. La Superintendencia, por medio de la Resolución acusada, entró a definir por acto creador de situación jurídica general, aspectos que no están contemplados en la ley, como, establecer un régimen de transición y un régimen definitivo en la facturación, que le estaba vedados de acuerdo con las funciones claramente definidas en ella (inciso final del artículo 79 de la citada ley). El artículo 12 del Decreto 1842 de 1991, que sirvió como fundamento para la expedición de la Resolución acusada, no está vigente, ya que una ley posterior (la 142 de 1994, en su artículo 186), definió expresamente que ella reglamenta de manera general las actividades relacionadas con los servicios públicos domiciliarios, por lo cual, conforme al mandato del artículo 3º de la Ley 153 de 1887, aquél se considera insubsistente. En este caso por la expedición de dicha ley, no sólo deberá tenerse como insubsistente el Decreto 1842 de 1991 sino que, debe inaplicarse por decaimiento del mismo, conforme a los normado en el artículo 66 numeral 2º del C.C.A. Como sustento de la violación ostensible de la Ley 142 de 1994 se tiene que ésta creó en el artículo 73 numeral 21 las Comisiones de Regulación, con funciones claras y específicamente delegadas del Presidente de la República, por

lo cual con mayor razón se demuestra la extralimitación e incompetencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al haber dictado el acto administrativo acusado. 2º. Se violó el artículo 189 numeral 11 de la Carta Política porque es el Presidente de la República el llamado a reglamentar la ley y por tanto la Superintendencia no podía ir más allá de las facultades que en forma expresa le delegó el Ejecutivo, para efectos del control, inspección y vigilancia de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios (artículo 75 de la Ley 142 de 1994). 3º. Se violó el artículo 211 ibídem porque la ley únicamente puede señalar las funciones que delegue el Presidente de la República y en tal virtud se expidió la Ley 142 de 1994 en cuyo contenido se le confieren facultades determinadas a la Superintendencia de Servicios Domiciliarios, las cuales si se amplían o desvían hacen que sus actos estén viciados de ilegalidad, como en el presente caso.

II. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite de procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se le surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

Mediante proveído de 2 de mayo de 1996 se decretó la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1º, 2º, literal b), 3º y 4º de la Resolución acusada y se denegó la medida precautoria en relación con los efectos del artículo 2º, literales a) y c), ibídem, (folios 39 y 40).

LA CONTESTACION DE LA DEMANDA La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través de apoderada, contestó la demanda y para oponerse a las pretensiones del actor razonó, principalmente, de la siguiente manera (folios 108 a 120): La Resolución acusada no hizo cosa distinta de plasmar la posición de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, esbozada en la providencia de 23 de junio de 1994, sobre lo que debe considerarse por facturación oportuna para el caso de los servicios públicos domiciliarios. La Resolución para nada desborda las competencias a ellas asignadas. El Decretoley 2150 de 1995 recogió la tesis expuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y fijó con alcance de la ley la forma como esta entidad estaba ejerciendo el control que le corresponda. Una interpretación exegética del artículo 150 de la ley de Servicios Públicos Domiciliarios implica partir del supuesto de que la entidad prestadora de servicio efectivamente facturó los cinco meses anteriores, por lo menos el correspondiente cargo fijo, con un cargo por consumo igual a cero. Esta norma consagra lo que podía denominarse el “Beneficio de Revisión” en favor de la entidad prestadora. El artículo 148 ibídem establece una serie de condiciones que como mínimo debe contener el contrato de condiciones uniformes, por lo cual el incumplimiento de los términos de dicho contrato en relación can la entrega de las facturas no haría cosa distinta a hacer prosperara la acción resolutoria. En conclusión, las cláusulas que acuerden las partes en relación con las facturas y su entrega dentro del marco del contrato de servicios públicos deben

estar orientados a retomar los parámetros establecidos en la ley de servicios Públicos Domiciliarios, en el Decreto 1842 de 1991 y en la interpretación del Consejo de Estado. Deben analizarse conjuntamente las normas antes citadas con los artículos 9º y 13 ibídem. El parágrafo del artículo 79 ibídem permite inferir que el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios pueden expedir actos de carácter general siempre y cuando éstos no tengan como finalidad la creación de obligaciones para las entidades vigiladas. La Resolución acusada no creó obligación alguna para las entidades vigiladas, en la medida en que las obligaciones fueron creadas por la Ley 142 y por el Decreto 1842 de 1991. El artículo 2º acusado se limitó a reiterar la consecuencia desfavorable por virtud de una facturación inoportuna, en los términos expuestos por el Consejo de Estado. El artículo 3º otorga un plazo de transición para efectos de que las entidades vigiladas ajusten los sistemas de facturación a lo previsto por el Consejo de Estado. El artículo 4º acusado constituye una simple remisión de compilación referente al tema de la entrega de facturas. Si dicha norma no hubiese sido incluida de todas maneras subsistiría la obligación de las entidades vigiladas de cumplir con la disposición del artículo 148 de la ley de Servicios Públicos Domiciliarios. De los artículos 2º, 9o, numeral 4, 79, numeral 1, 80 numeral 4, 152 y 158 de la Ley 142 de 1994 se puede observar que la Superintendencia tiene amplias facultades para expedir en forma general dentro de su función de control,

inspección y vigilancia, actos administrativos encaminados al beneficio de los usuarios.

III. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidaria de que se acceda a las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, del contenido de los artículos 73 numerales 3 y 21, y 148 de la Ley 142 de 1994 se deduce que el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios ejerció funciones que son competencia de las Comisiones de Regulación. Ni la Ley 142 de 1994 ni el artículo 15 del Decreto 548 de 1995 confieren al Superintendente la facultad para adoptar los regímenes aludidos en el artículo 3º acusado; y además existe un mandato claro y expreso en el contenido en el artículo 8º inciso 1º del Decreto 548 de 1995 acerca de la separación de las funciones de inspección y vigilancia de la Superintendencia y las regulaciones ejercidas por las Comisiones.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Resolución acusada es del siguiente tenor: “Artículo 1º. Oportunidad para expedir facturas de servicios públicos. Las entidades vigiladas deberán facturar en forma oportuna los servicios objeto de suministro, entendiendo por facturación oportuna aquélla" a) Que versa sobre el servicio prestado en el período inmediatamente anterior, ya sea éste mensual, bimestral, u otro; salvo en los casos en los que medie mora del suscriptor o usuario, lo que legitima la facturación de la deuda acumulada en los períodos subsiguientes, y aquélla;

b) Que además, es entregada y recibida por parte de los suscriptores o usuarios, por lo menos cinco (5) días hábiles de la antelación a la fecha de pago, señalada en el correspondiente recibo o cuenta de cobro. El incumplimiento de las entidades vigiladas de los términos enunciados en los dos literales anteriores, traerá como consecuencia:

1. La imposición de la correspondiente sanción por parte de la Superintendencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, en aquellos casos en que se configure una facturación inoportuna.

No obstante lo anterior, la entidad vigilada podrá cobrar a suscriptores o usuarios los servicios prestados durante los cinco (5) meses subsiguientes, contados a partir del vencimiento del mes, bimestre u otro, en el cual se debió facturar.

2. El suscriptor o usuario no está en la obligación de cancelar el servicio suministrado, por haberse configurado una facturación extemporánea, cuando la entidad vigilada omita facturar los valores no cobrados dentro de los cinco (5) meses señalados en el numeral anterior, sin perjuicio de las sanciones que haya lugar de conformidad de lo establecido en el numeral presente.

Lo establecido en el presente artículo, debe entenderse sin perjuicio de lo contemplado en el artículo 3º de la presente Resolución. “Artículo 2º. Exoneración en el pago de los servicios precitados. Los suscriptores o usuarios de los servicios públicos domiciliarios, de que trata la Ley 142 de 1994, no estarán obligados a cancelar el valor de los mismos, única y exclusivamente en los siguientes eventos: a) Cuando medie falta de medición del consumo, por acción u omisión

imputables a la entidad vigilada, en los términos establecidos en el inciso 4º del artículo 146 de la Ley 142 de 1994; b) Cuando pasados cinco (5) meses, señalados en el artículo anterior de esta Resolución, la entidad vigilada no haya facturado los servicios efectivamente prestados. c) Cuando, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, pasados cinco (5) meses de haber entregado las facturas, las entidades vigiladas no hayan cobrado bienes o servicios que no facturaron por error, omisión o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores, con excepción de los casos donde compruebe dolo del suscriptor o usuario. “Artículo 3º. Señalamiento del Régimen de transición y del régimen definitivo. Lo establecido en el artículo 1º de la presente Resolución, debe entenderse como un régimen de transición, de forma tal que a partir del 1º de diciembre de 1996, la facturación que no corresponda al período inmediatamente anterior y la factura que no sea entregada por lo menos cinco (5) días hábiles de antelación a la fecha de pago, señalada en el correspondiente recibo o cuenta de cobro; traerá como consecuencia la total exoneración del valor del servicio suministrado en favor del suscriptor o usuario. Artículo 4º. Acuerdo en el marco de los contratos de servicios públicos. Para los efectos del artículo 148 de la Ley 142 de 1994, las entidades vigiladas deberán tener en cuenta los parámetros señalados a lo largo de la presente Resolución”. El Capítulo VI de la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de

los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, regula lo relacionado con las facturas y dentro de dicho capítulo se destacan los artículos 147 y 148, los cuales se prescriben: “Artículo 147, Naturaleza y requisitos de las facturas. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos. En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás, con excepción del servicio público domiciliario del aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título de valor de pago de las facturas a su cargo. Parag. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista la prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado. Artículo 148. Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán lo que determine las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó

a la ley y al contrato al elaborarlas, como se determinaron y valoraron sus consumos, como se comparan estos precios con los de períodos anteriores, y el plazo de modo que debe hacerse el pago. En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no presentados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de las de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaría definida por cada servicio público domiciliario”. Conforme como lo advirtió la Sala al resolver sobre la solicitud de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, y ahora lo reitera, las disposiciones transcritas ponen en evidencia que, entratándose del contenido de las facturas que se cobran a los usuarios o suscriptores de los servicios públicos, la Ley 142 se refirió a los respectivos contratos la regulación de dicho contenido. De tal manera que el artículo 1 o. de la Resolución acusada establece unas definiciones que no contempla la Ley 142 de 1994 además de que de acuerdo con el artículo 79 inciso final ibídem, que prevé que salvo que se trate de las funciones a las cuales se refieren los numerales 79.3, 79.4 y 79.13, que no es el caso de que trata el acto acusado, el Superintendente y sus delegados no pueden

producir actos de carácter general para crear obligaciones a quienes estén sujetos a su vigilancia. Por su parte, conforme al artículo 73 numeral 21 ibídem, corresponde a las Comisiones de Regulación “Señalar, de acuerdo con la ley, criterios generales sobre abuso de posición dominante en los contratos de servicios públicos, y sobre la protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a facturación, comercialización y demás asuntos de la empresa con el usuario”. Por las consideraciones precedentes del caso decretar la nulidad del artículo 1º acusado y, por ende, de los artículos 3º y 4º ibídem, que imponen obligaciones a cargo de las entidades vigiladas, como consecuencia de la regulación contenida en aquél. En lo que respecta al artículo 2º, literales a) y c), de la resolución acusada estima la Sala que no es dable acceder a las pretensiones de la demanda ya que confrontado el contenido de dichas disposiciones con el artículo 146 y 150 de la citada Ley 142, se advierte que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no hace más reiterar lo estatuido en los antes citados mandatos legales. En efecto, el inciso 4º del artículo 146 prescribe que “la falta de medición del consumo, por acción u omisión de la empresa, le hará perder el derecho a recibir el precio...”. El artículo 150 de la Ley 142 de 1994 estatuye “De los cobros inoportunos. Al cabo de cinco (5) meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos

en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario”. En cuanto al literal b) del artículo 2º asiste razón al actor, y por ello habrá de accederse a decretar su nulidad, ya que la modalidad de cobro inoportuno a que él se contrae no encaja dentro de la prevista en el artículo 150 de la referida Ley 142 antes transcrito, pues en éste se hace referencia a un término dentro del cual se deben entregar las facturas, en tanto que aquél guarda relación con un término para “facturar” o elaborar las facturas, desconociendo así claramente el mandato legal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad ley, FALLA: 1º. DECLARASE la nulidad de los artículos 1º, 2º, literal b), 3º y 4º de la Resolución número 1180 de 21 de noviembre de 1995, expedida por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios. 2º. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda respecto del artículo 2o literales a) y c) ibídem. DEVUELVASE al actor la suma de dinero depositada para gastos del proceso, por no haber sido utilizada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja en constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de septiembre de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente, Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.