CE-SEC1-EXP1996-N3748

ZONAS HOMOGENEAS GEOECONOMICAS – Los actos que aprueban su estudio es acto de trámite / CATASTRO - Inscripción / ACTO DE TRAMITE – Resolución que aprueba el estudio de zonas homogéneas geoeconómicas / DEMANDA – Ineptitud cuando se demanda acto de trámite / SENTENCIA INHIBITORIO – Procedencia por ineptitud de la demanda / ACTOS DE TRAMITE - No son enjuiciables ante la jurisdicción Esta Corporación en reiterados pronunciamientos, precisó que las resoluciones que aprueban el estudio de zonas homogéneas geoeconómicas, el valor de los tipos de edificaciones y ordenan la liquidación de los avalúos, la elaboración de las listas de propietarios o poseedores a inscripción en el Catastro de todos los predios urbanos y rurales, que son las materias a las cuales se contraen los actos acusados, son actos de trámite y habida cuenta de dicho carácter no son susceptibles de enjuiciamiento ante esta jurisdicción. La Sala se abstendrá de hacer un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda, dado que los actos acusados no son demandables, y por ello esta Corporación carece de jurisdicción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1996-N3748

Actor: MUNICIPIO DE MELGAR

Demandado: INSTITUTO GEOGRAFIC AGUSTIN CODAZZI Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD El Municipio de Melgar, a través de apoderada y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones Nos. 73 -000 -131 -95 de 15 de diciembre de 1995 “Por la cual se aprueban las zonas homogéneas geoeconómias del municipio de Melgar zonas rural y urbana” y 73000 -150 -95 de 21 de diciembre de 1995 “Por medio de la cual se ordena la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Melgar zonas urbana y rural”, expedidas por el Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi —

Seccional Tolima—.

I. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º. Expedición irregular, porque en virtud del principio de publicidad contenido en el inciso 7º del artículo 3º del C.C.A., en concordancia con los artículos 28 y 43 ibidem, es deber de las autoridades comunicar la actuación administrativa iniciada de oficio cuando se desprenda que hay particulares que puedan resultar afectados en forma directa.

En el presente caso la Administración omitió la publicación en el Diario Oficial o en un periódico de amplia circulación nacional de la Resolución No. 73 -000131 -95. 2º. Se violó el artículo 8º de la Ley 14 de 1983 porque la elaboración de los

listados que corresponden a cerca de 15.000 predios no pudo concluir en cuanto a su ejecución en el año de 1995, sino en 1996, razón por la cual su vigencia no se puede iniciar a partir del 1º de enero de 1996 sino de 1997. 3º. Falsa motivación, por cuanto el estudio que determinó las zonas homogéneas geoeconómicas no consulta la realidad predial del municipio de Melgar y los valores unitarios para terrenos y construcciones no corresponden a la verdad inmobiliaria de dicho municipio.

III. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

La contestación de la demanda. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a través de apoderado, contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: 1º. La Resolución No. 73 -000 -131 -95 de 21 de diciembre de 1995 es un acto preparatorio o accesorio, que hace parte de un procedimiento administrativo encaminado a poner en vigencia los nuevos avalúos catastrales que resulten de la actualización. 2º. Las Resoluciones que aprueban los estudios de zonas homogéneas geoeconómicas tampoco son actos administrativos que afectan de manera directa e inmediata a terceros porque constituyen actos preparatorios o accesorios que por sí solos no producen los efectos jurídicos que se les quiere atribuir. 3º. Si bien es cierto que la actualización catastral de Melgar se efectuó de

conformidad con los artículos 3º a 5º de la Ley 14 de 1983, tmbién lo es el hecho de que en dicha actualización participó activamente la Alcaldía de Melgar y el Alcalde suscribió el convenio de prestación de servicios No. 041 de 3 de abril de 1995. 4º. Otra razón por la cual se afirma que la publicación de la Resolución por la cual se aprueba el estudio de las zonas homogéneas geoeconómicas no es obligatoria es que la propia Ley 14 de 1983 estableció el procedimiento gubernativo catastral. O sea, que en los procesos de formación y actualización catastral no es aplicable el procedimiento administrativo de la vía gubernativa. 5º. El proceso de actualización catastral del municipio de Melgar no concluyó con la elaboración y entrega de los respectivos listados de propietarios o poseedores, sino con la Resolución 73 -000 -150 -95, que ordenó la inscripción en el Catastro de los predios del citado municipio y determinó que los avalúos entraran en vigencia a partir del 1º de enero de 1996, conforme a lo ordenado por el artículo 91 de la Resolución No. 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. El acto de elaboración y entrega de los listados es una labor puramente mecánica que facilita a los contribuyentes el pago del impuesto predial unificado y su entrega con posterioridad al 1º de enero del año siguiente no afecta la validez del proceso de la actualización catastral ni impide que los nuevos avalúos entren en vigencia. 6º. En el proceso de actualización catastral del municipio de Melgar se hizo el

estudio y análisis de los documentos de que trata el artículo 81 de la Resolución 2555 de 1988, modificado por el artículo 1º de la Resolución 2555 de 1988, modificado por el artículo 1º de la Resolución No. 133 de 26 de enero de 1994, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y toda la actuación administrativa estuvo ajustada a derecho, por lo cual no existre razón para falsear la verdad de los hechos.

III. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, el proceso de actualización catastral culmina con la Resolución motivada que ordena la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Melgar, lo cual significa que la Resolución No. 73 -000 -131 -95 constituye un acto preparatorio que no requiere de publicación; el proceso de actualización no es susceptible de controversia alguna por los particulares, pues para esos efectos está previsto el proceso de conservación catastral y, en consecuencia, la Administración no expidió las Resoluciones acusadas en forma irregular ni con desviación de poder.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Advierte la Sala que del contenido de las disposiciones que gobiernan la actividad catastral se deduce que los actos administrativos acusados no tienen el carácter de definitivos, sino que se trata de actos de trámite, que no ponen fin a una actuación administrativa, ni impiden su continuación.

En efecto, esta Corporación en reiterados pronunciamientos, entre ellos, en sentencias de 7 de febrero de 1991 (Expediente No. 1120, Actora: María Teresa García de García, Consejero ponente, doctor Libardo Rodrí -guez Rodríguez) y de 28 de febrero delmismo año (Expediente No. 355, Actor: Arturo Giraldo Botero, Consejero ponente, doctor Miguel González Rodríguez), precisó que las Resoluciones que aprueban el estudio de zonas homogéneas geoeconómicas, el valor de los tipos de edificaciones y ordenan la liquidación de los avalúos, la elaboración de las listas de propietarios o poseedores y la inscripción en el Catastro de todos los predios urbanos y rurales, que son las materias a las cuales se contraen los actos acusados, son actos de trámite y habida cuenta de dicho carácter no son susceptibles de enjuiciamiento ante esta jurisdicción. Dijo la Sala en la primera sentencia citada, y ahora lo reitera: “ ... Las normas catastrales establecieron un procedimiento administrativo especial para el ejercicio de la función catastral. En efecto, dadas las características muy especiales y técnicas de la actividad catastral, se han dictado una serie de normas que regulan al detalle el ejercicio de esta función pública, entre las cuales se han incluido normas especiales sobre los mecanismos de controversia que deben ser utilizados por los afectados. Así, en primer lugar, el artículo 3º de la Ley 14 de 1983 diferencia las labores o etapas de «formación», «actualización» y «conservación» de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y

económica de los inmuebles. A su vez, el artículo 5º de la citada ley ordena que «las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros o actualizarlos en el curso de periodos de cinco años en todos los municipios del país, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones fisicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario». Por su parte, el artículo 9º de la misma Ley establece que “el propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio. Dicha revisión se hará dentro del proceso de conservación catastral y contra la decisión procederán por la vía gubernativa los recursos de reposición y apelación” (Destacado de la Sala). En desarrollo de las normas legales anteriores, el Decreto 3496 de 1983, por el cual se reglamenta la Ley 14 del mismo año, detalla y precisa los procedimientos de actuación administrativa y de vía gubernativa en la actividad catastral. Es así como los artículos 11, 12 y 13 definen las etapas de “formación“, “conservación” y “actualización” catastral, en los siguientes términos: “Artículo 11. Formación Catastral. La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en los aspectos físico, jurídico, fiscal y econó - mico de cada predio.

La información obtenida se anotará en la ficha predial y en los documentos gráficos, listados y formatos de control estadístico que diseñen las autoridades catastrales. El proceso de formación termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y establecen que el proceso de conservación se inicia al día siguiente, a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983”. “Artículo 12. Conservación Catastral. La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. La conservación se inicia al día siguiente en el cual se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz”. “Artículo 13. Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercdo inmobiliario. La actualización de la formación catastral se debe realizar dentro de un

periodo máximo de cinco (5) años, a partir de la fecha en la cual se termina la formación de un catastro, de conformidad con lo establecido en el artículo 5º de la Ley 14 de 1983 y el artículo 11 del presente decreto. La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y establecen que el proceso de conservación se inicia el día siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983” (Destacados de la Sala). Por su parte, los artículos 29 a 40 del mismo decreto, regulan detalladamente lo referente a la “revisión” de los avalúos y a la vía gubernativa aplicable en ese caso. En ese sentido, el artículo 29 prevé que “las autoridades catastrales informarán por los medios de comunicación, sobre la fecha de inscripción catastral y de vigencia fiscal de los avalúos obtenidos por formación o por actualización de la formación”. A su vez, el artículo 30 insiste en que “el propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio” y repite que “dicha revisión se dará dentro del proceso de conservación catastral”. Agrega, además, que “el propietario o poseedor podrá presentar la correspondiente solicitud de revisión del

avalúo de su predio o mejora a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución mediante la cual se inscribe el predio o la mejora en el catastro acompañándola de las pruebas que la justifiquen” (Destaca la Sala). A continuación los arts. 31 a 40 regulan lo referente a la notificación de los cambios ocurridos durante la conservación catastral, las instancias que tiene el procedimiento gubernativo en el catastro, los recursos de reposición y apelación contra la resolución que desata la solicitud de revisión, la no obligatoriedad del recurso de reposición, el carácter directo o subsidiario del recurso de apelación, el agotamiento de la vía gubernativa, los plazos para resolver sobre las solicitudes de revisión y los recursos y los sitios donde debe presentarse la solicitud de revisión”. “... Como consecuencia de lo anterior, la actuación catastral en esos términos está sometida al principio consagrado en el inciso segundo del artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, segun el cual “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”. “... Lo anterior quiere decir, igualmente, que en virtud del régimen especial mencionado, justificado por la naturaleza propia y la complejidad de la función pública catastral, la ley ha querido ordenar el ejercicio de esta función a través de etapas que si bien terminan cada una de ellas con un acto administrativo formal, como es una resolución, no todos ellos son actos sometidos a los recursos y las acciones. Es el caso concretamente de las resoluciones con que terminan las etapas de

«formación» y «actualización», las cuales abren las puertas para que el interesado pueda iniciar el procedimiento gubernativo de revisión del avalúo, que sí dará lugar a un acto definitivo sujeto a los recursos y las acciones...”. Por las consideraciones precedentes la Sala se abstendrá de hacer un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda, dado que los actos acusados no son demandables, y por ello esta Corporación carece de jurisdicción. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: INHIBESE de proferir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda, con base en lo expresado en la parte motiva de esta providencia. Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leida, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de noviembre de 1996. Ernesto Rafael Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Miguel S. Urueta Ayola.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial de la sentencia de 7 de febrero de 1991, Exp. 1120, Actor: María Teresa García de García, Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez y de la sentencia de 28 de febrero de 1991, Exp. 355, Actor: Antonio Giraldo Botero, Consejero Ponente: Dr. Miguel

González Rodríguez.