CE-SEC1-EXP1996-N3751

REVOCATORIA DIRECTA - acto general y particular. Diferencias / ACTO PARTICULAR - Consentimiento para revocatoria directa. Excepción / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Revocatoria de acto particular La revocación de un acto administrativo, esto es, el retiro definitivo por la administración de un acto suyo anterior mediante otro de signo contrario, puede ocurrir como el resultado de la utilización de recursos en la vía gubernativa o como medida unilateral de la administración, atributo de la autoridad. En este último evento, conocido como revocación directa (título V C.C.A.) debe distinguirse la revocación de los actos creadores de situaciones generales de la de los actos creadores de situaciones jurídicas de carácter particular y concreto. La primera, respecto de los actos generales o actos regla, siempre es posible por razones de legitimidad o de mérito y conveniencia, en la medida que desaparezcan o cambien los presupuestos del acto jurídico original, o haya mutación superviniente de las exigencias del interés público que debe satisfacerse mediante la actividad administrativa. No sucede igual cuando el acto ha engendrado situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, por cuanto éstas, por naturaleza, son inmodificables e irrevocables unilateralmente por la administración. La exigencia del consentimiento expreso y escrito del titular de la situación jurídica de carácter concreto o de hecho de igual naturaleza, como condición para revocación del acto que los crea, sólo tiene una excepción, y es cuando se trate de actos administrativos resultantes del silencio administrativo positivo. El hecho de ser un acto administrativo “manifestante opuesto a la ley”,

según la glosa que hace el recurrente, no confiere la legitimidad a la administración para revocar un acto creador de una situación jurídica de carácter particular y concreto, con el consentimiento expreso del titular, salvo que ese acto sea resultante de la aplicación del silencio administrativo positivo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santafé de Bogotá D.C., dos (2) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número : 3751

Actor: TRANSPORTES BARBOSA LTDA.

Se decide por la Sala en relación con el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Barbosa (Santander) contra la providencia del 26 de septiembre de 1995, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander decretó la suspensión provisional de la Resolución No. 00025 de 30 de enero de 1995, expedida por el Alcalde de dicho municipio.

ANTECEDENTES

1. Por Resolución No. 000895 de 20 de diciembre de 1994 el Alcalde Municipal de Barbosa concedió licencia de funcionamiento a la empresa “Transportes Barbosa Ltda.”, para la prestación de servicio colectivo de pasajeros en el sector urbano, suburbano y veredal del municipio.

La resolución en mención en su motivación destaca el otorgamiento del concepto previo para la constitución de dicha sociedad como operadora de transporte público colectivo de pasajeros mixto; la ausencia de oposición por otras empresas de transporte público colectivo y la realización del estudio técnico

No. 01 de 19 de diciembre de 1994, como fundamento para la viabilidad de la expedición de la licencia.

2. Días después, la nueva administración municipal a solicitud de la “Cooperativa de Transportadores Ricaurte Ltda.”, dispuso la revocación de la mencionada Resolución No. 000895 de 1994, bajo la consideración de que con la expedición de la licencia de funcionamiento a la empresa “Transporte Barbosa Ltda.”, se creaba en favor de ésta un “previlegio injustificado”, en desmedro de otras importantes empresas barbosinas; que hubo interés personal y ligereza del Alcalde saliente al expedirla; que hubo violación de los requisitos legales para expedirla; que hubo violación de los requisitos legales para otorgarla; y que la publicación que se hizo de los actos administrativos que dieron origen a su otorgamiento “fue tímida” para que los terceros no se enteraran.

Tal revocación se dispuso mediante la Resolución No. 00025 de 30 de enero de 1995, en la cual, además, se ordenó la cancelación de las autorizaciones de rutas y horarios otorgados a la “Empresa Transportes Barbosa Ltda.”; se declaró que “ha dejado de existir el derecho de carácter particular que se creó con el acto administrativo que se revoca”; y se precisó que contra ella “no procede recurso alguno”.

3. Contra esta resolución el Subgerente de la Empresa Transportes Barbosa Ltda. como representante legal de la misma, interpuso recurso de reposición, el cual no fue resuelto. Se observa al respecto que el Alcalde Municipal de Barbosa,

en comunicaciones dirigidas a la referida empresa, le hizo saber que la revocación estaba en firme porque contra la resolución que la dispuso no cabía recurso alguno.

4. La resolución de la revocatoria fue atacada por la vía jurisdiccional en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Fue así como el Tribunal Administrativo de Santander dictó, al admitir la demanda, el auto recurrido.

LA PROVIDENCIA RECURRIDA Para decretar la suspensión provisional de la Resolución No. 00025 de 30 de enero de 1995, el Tribunal Administrativo de Santander discurrió de la siguiente manera:

1. Al tenor de lo previsto en el Artículo 73 del C.C.A., cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En el caso bajo examen la violación de la norma anterior es clara y ostensible por comparación directa con la misma, toda vez que la Resolución No. 00025 de 30 de enero de 1995 fue expedida por el Alcalde Municipal de Barrosa sin el consentimiento expreso y escrito de la persona jurídica “Transportes Barbosa Ltda.”, a la cual mediante la resolución No. 00895 de 20 de diciembre de 1994 se le había creado una situación jurídica de carácter particular y concreto.

2. Se encuentra sumariamente demostrado el perjuicio que la ejecución del acto causa a la sociedad actora; y satisfechos los requisitos que hacen precedente la suspensión provisional impetrada. La medida se limita a la

resolución acusada, por cuanto de conformidad con el Artículo sexto de la misma, contra dicho acto no procedía recurso alguno”. FUNDAMENTO DEL RECURSO A juicio del recurrente no se advierte de la simple comparación con la norma que se dice infringida, que la Resolución No. 00025 del 30 de enero de 1995 sea ostensiblemente violatoria de la misma. El Tribunal, arguye, tendría razón si el Artículo 73 del C.C.A. se limitara a disponer que los actos administrativos creadores de una situación jurídica particular y concreta no podrán ser revocadas sin el conocimiento expreso y escrito del titular. Pero resulta que no es así, ya que el mencionado Artículo señala a continuación las excepciones a la anterior regla, al disponer que “...pero habrá lugar a la revocación de esos actos cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el Artículo 69, o si fuese evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”. En el caso presente, se da una de esas causales que hace posible la revocación, pues el acto revocado “es manifestante opuesto a la ley”, esto es, al Decreto 1787 de 1990 por omisión de los requisitos que éste establece para la expedición de la licencia de funcionamiento. Aceptar la suspensión tal como lo expresa el Tribunal “sería cercenar de un tajo el Artículo 73 y atentar contra la integridad del mismo al excluir las excepciones propuestas a la regla que impide la revocación”, lo cual no se ajusta a derecho. En un escrito posterior, el recurrente expresa que la suspensión provisional

de un acto se justifica por la necesidad de impedir que se mantenga en el tiempo un acto injusto e ilegal. Pero en este caso sucede lo contrario porque la suspensión concedida lo que hace es privilegiar en el tiempo la vigencia de la Resolución No. 000895 de 20 de diciembre de 1994 que es clara y ostensiblemente violatoria del Decreto 1787 de 1990 y atenta contra los derechos adquiridos de otras empresas legalmente constituidas. Agrega finalmente que para que opere la suspensión se requiere que se haya causado daño y en este caso no lo ha habido. CONSIDERACIONES DE LA SALA El núcleo de la controversia estriba, como es fácil advertirlo, en el alcance de la norma que regula la revocación de los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas de carácter particular y concreto. Ello amerita algunas consideraciones con la revocación de los actos administrativos.

1. La revocación de un acto administrativo, esto es, el retiro definitivo por la Administración de un acto suyo anterior mediante otro de signo contrario, puede ocurrir como resultado de la utilización de los recursos en vía gubernativa o como medida unilateral de la administración, atributo de la autoridad.

En este último evento, conocido como revocación directa (Título V, C.C.A.) debe distinguirse la revocación de los actos creadores de situaciones generales de la de los actos creadores de situaciones jurídicas de carácter particular y concreto. La primera, respecto de los actos generales o actos regla, siempre es posible por razones de legitimidad o de mérito o conveniencia en la medida que

desaparezcan o cambien los presupuestos del acto jurídico original, o haya mutación superviniente de las exigencias del interés público que debe satisfacerse mediante la actividad administrativa. No sucede igual cuando el acto ha engendrado situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, por cuanto éstas, por naturaleza, son inmodificables e irrevocables unilateralmente por la Administración. En el evento de que un acto administrativo que presente vicios de ilegalidad haya generado una situación jurídica de esa naturaleza, en virtud de la separación de poderes, elemento esencial de un estado de derecho, no corresponde a la Administración la facultad de declarar el vicio y anular, por la vía de la revocación dicho acto. La atribución de anular los actos administrativos por ser contrarios a normas superiores, por vicios en su formación, por falsa motivación, etc., es propia única exclusivamente de la jurisdicción. Lo jurídico, entonces, es que la administración acuda ante la jurisdicción contencioso administrativa a demandar su propio acto y no pretender corregir un acto que considera ilegal, cometiendo otra ilegalidad. Lo expresado encuentra respaldo en el C.C.A., que diferencia claramente la revocación de los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas generales, los cuales podrán ser revocados unilateralmente, como un atributo de la Administración, en cualquier tiempo, por las causales señaladas en la ley (art. 69), las que se desenvuelven entre la legalidad y la conveniencia y oportunidad; de la de los actos creadores de situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, que sólo podrán ser revocadas con el consentimiento expreso y escrito

del titular de la misma (art. 73). El examen del expediente, como lo estableció el a quo, demuestra que sin citación de la empresa Transportes Barbosa Ltda., y sin consentimiento expreso, mediante la Resolución No. 00025 de 30 de enero de 1995 se revocó la Resolución No. 000895 de 20 de diciembre de 1994, a la par que declaró que “ha dejado de existir el derecho de carácter particular que se creó en el acto administrativo que se revoca”, todo con manifiesta violación del Artículo 73 del C.C.A.

2. La exigencia del consentimiento expreso y escrito del titular de la situación jurídica de carácter concreto o de un hecho de igual naturaleza, como condición para la revocación del acto que los crea sólo tiene una excepción, y es cuando se trate de actos administrativos resultantes del silencio administrativo positivo.

El acto administrativo proveniente del silencio positivo puede ser el producto de la existencia de alguna de las causales previstas en el Artículo 69 del C.C.A., o de la utilización de medios ilegales para su obtención. El hecho de ser un acto administrativo “manifestante opuesto a la ley”, según la glosa que hace el recurrente, no confiere legitimidad a la administración para revocar un acto creador de una situación jurídica de carácter particular y concreto, sin el consentimiento expreso del titular, salvo que ese acto sea la resultante de la aplicación del silencio administrativo positivo. El inciso 2º del Artículo 73 del C.C.A. dispone: “Pero habrá lugar a la revocación de esos actos (creadores de situaciones jurídicas concretas), cuando resulten de la aplicación del

silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el Artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”. El recurrente pretende tomar aisladamente la expresión final de esta disposición (“o si fuera evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”) desligándola del origen del acto, es decir del silencio administrativo, para sustentar su impugnación. Esta errada interpretación de la norma empero, ya fue dilucidada por esta Sección cuando fijó el alcance de dicho inciso diciendo: “Este inciso ha dado origen a diferentes interpretaciones de la doctrina: Una primera posición considera que el precepto consagra dos excepciones a la intangibilidad de los actos de carácter particular y concreto y son los siguientes: a) La primera es que pueden revocarse los actos administrativos que resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo si se dan las causales previstas en el Artículo 69 del C.C.A.; b) La segunda es que pueden igualmente revocarse cuando fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. La segunda posición doctrinal estima que el inciso sólo consagra una excepción y es la que pueden ser revocados los actos administrativos cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo o cuando fuere evidente que esta misma clase de actos —los del silencio administrativo positivo— ocurrieron por medios ilegales. Frente a las dos posiciones doctrinales, la Sala considera que la primera es susceptible de reparos, dado que de aceptarse haría nugatorio el principio de la intangibilidad de los actos que reconocen derechos o situaciones jurídicas de carácter particular y concreto que pregona el

inciso primero, pues serían objeto de revocación así los actos expresos cuando fuere evidente su expedición por medios ilegales. En cambio la segunda posición doctrinal sí merece la acogida de la Sala, ya que se ajusta con fidelidad tanto a la letra como al espíritu del inciso 2º del Artículo 73 del C.C.A.”. Como conclusión del amplio análisis que sigue para demostrar la razón de su acogida a esta última posición, la Sala expresó: “El análisis anterior permite a la Sala llegar a la conclusión que los únicos actos de carácter particular o concreto que son susceptibles de revocación, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, son los que resultan de la aplicación del silencio administrativo positivo, conforme a la previsión contenida en el inciso 2º del Artículo 73 del C.C.A.” (Sentencia de 18 de julio de 1991, Ponente Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, expediente No. 1185). El argumento se refuerza con el Artículo 74 del C.C.A., cuando dispone: “En el acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el Artículo 42, y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias correspondientes”, disposición que no se extiende a los actos administrativos expresos.

3. Cabe agregar a lo anterior que para proceder a la revocación de los actos administrativos de carácter particular y concreto, es imprescindible adelantar una actuación administrativa, cuya existencia y objeto deben ser comunicados a

quienes con ella puedan resultar afectados en forma directa. A dicha actuación se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto por el C.C.A., en materia de citación a terceros (art. 14), de pruebas (art. 34), de oportunidad para los interesados para expresar sus opiniones como base de la decisión (art. 35), nada de lo cual evidentemente, se cumplió para la expedición de la Resolución No. 00025 de 30 de enero de 1995, adoptada sin la audiencia de la empresa afectada con la revocación. Corolario de lo expuesto es el que la providencia materia de alzada deberá ser confirmada, como en efecto se dispondrá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: CONFIRMAR la providencia apelada. Cópiese, notifíquese, y en firme, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día dos (2) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996). Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración de la Providencia de julio 18 de 1991,

Expediente 1185 Consejero Ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz.