CE-SEC1-EXP1996-N3772

SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL – Funciones. Inscripción de establecimiento farmacéutico / ESTABLECIMIENTO FARMACÉUTICO – Inscripción La controversia se circunscribe a analizar el cargo de incompetencia que le endilga el actor a la Resolución número 001720 de 1º de octubre de 1993, por la cual se le negó la inscripción a un establecimiento farmacéutico de su propiedad, expedida por la Secretaría - Jefe del Servicio Seccional de Salud del Tolima. La entidad denominada Secretaría de Salud es la competente para, entre otras funciones, desarrollar la prevista en el artículo 6º numeral 16 del referido Decreto, a través de su titular, el secretario de salud sólo que para efectos de una distribución interna del trabajo la ejerce a través de la Dirección —Administrativa —, que es una dependencia de aquélla, lo cual tiene a su cargo, entre otras funciones, la de preparar proyectos de Decreto, Resoluciones y demás actos de carácter administrativo que deban ser aprobados o presentados por la entidad y autorizar con su firma los actos de la Secretaría, como ocurrió en el caso sub exámine, pues según se observa en el texto de la Resolución 001720 de 1º de octubre de 1993 acusada, esta aparece suscrita por la Secretaría - Jefe del Servicio Seccional de Salud del Tolima y por la “Jefe de la División Administrativa”, dependencia que no existe con esa denominación en la estructura de la referida Secretaría, pero que por razón de la materia que se contrae el acto debe entenderse que se trata de la Dirección Técnica Administrativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz

Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 3772

Actor: GILBERTO GUZMÁN GARCÍA Recurso de apelación contra la sentencia de 7 de marzo de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del actor contra la sentencia de 7 de marzo de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES

I. 1. El señor Gilberto Guzmán García, a través de apoderado, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., tendiente a que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones: a): Es nula la Resolución número 001720 de 1º de octubre de 1993 “«Por la cual se niega una inscripción a un establecimiento farmacéutico», expedida por la Secretaría - Jefe del Servicio Seccional de Salud del Tolima. b): Es nula la Resolución número 002508 de 24 de diciembre de 1993 “«Por la cual se niega un recurso», expedida por la Secretaría - Jefe del Servicio Seccional de Salud del Tolima. c): Es nula la Resolución número 059 de 17 de febrero de 1994 “por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”, expedida por

el Gobernador del Tolima. d) Se declare que operó el silencio administrativo negativo en relación con el recurso de apelación interpuesto ante el Ministerio de Salud contra la primera Resolución citada y consecuencialmente la nulidad de dicho acto presunto. e) Como consecuencia de las declaraciones anteriores se disponga el restablecimiento del derecho mediante la orden de expedición de la licencia sanitaria de funcionamiento y la condena al Departamento del Tolima— Secretaría de Salud— al pago de los daños materiales y morales ocasionados al actor, estos últimos hasta el equivalente de un mil (1000) gramos de oro fino.

I. 2. En apoyo de sus pretensiones el apoderado del actor adujo, en esencia, el siguiente cargo de violación (folios 63 a 66): Las funciones del titular de la Secretaría de Salud están señaladas en el artículo 8º del Decreto Extraordinario 825 de 1991 y en ninguno de sus 21 numerales se halla la relacionada con la expedición de licencias, la inspección y vigilancia, las autorizaciones, registros, inscripciones y aprobaciones sanitarias, contempladas en la Ley 9a. de 1979 y sus normas reglamentarias y complementarias. En cambio, esta facultad sí está expresamente atribuida a la Dirección Técnico - Administrativa, conforme a lo normado en el artículo 13 numeral 14 del mismo Decreto.

Significa lo anterior que la Secretaría de Salud carece de competencia funcional para negar la licencia de funcionamiento solicitada por el actor para el establecimiento comercial denominado “Drogas Sandra” de Villarica (Tolima), que antes funcionaba con otra denominación.

II. LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las súplicas de la demanda consideró el a quo, en esencia, lo siguiente (folios 130 a 133): El vicio de incompetencia no afecta el contenido del acto administrativo acusado por cuanto en el fondo con aquél se invade la órbita de competencia funcional de otro órgano de la Administración y se concreta en que el autor de la decisión no tenía facultad legal para dictarlo, porque las atribuciones de cada uno de los órganos de la Administración están previamente limitadas en la Constitución y en la ley.

Conforme al numeral 16 del artículo 6º del Decreto 825 de 1991 La Secretaría de Salud cumple, entre otras funciones genéricas, la de expedir o cancelar licencias, autorizaciones, registros, inscripciones y aprobaciones sanitarias, de acuerdo con las leyes 9a. de 1979, 10a. de 1990 y sus normas complementarias o las que las modifiquen o sustituyan. El numeral 14 del artículo 13 ibídem prescribe que dentro de las funciones de la Dirección Técnico Administrativa se encuentra, entre otras, la de ejercer las funciones en lo relacionado con la expedición de licencias, de inspección y vigilancia, además de las autorizaciones, registros, inscripciones y aprobaciones sanitarias contempladas en la Ley 9ª de 1979 y sus normas reglamentarias y complementarias. Del contenido de estos preceptos se concluye que tanto la Secretaria del Jefe del Servicio Seccional de Salud y la Jefe de la División Administrativa no invadieron órbitas funcionales adscritas a otros funcionarios, porque el Decreto

825 de 1991 asignó a estos funcionarios la competencia reglada para expedir o cancelar licencias, lo cual conlleva también la de negarlas. La circunstancia de crear el acto conjuntamente por la coincidencia de competencias no constituye un vicio que afecte la validez del mismo porque la petición del actor estaba dirigida a obtener que la Administración Departamental le resolviera la solicitud de inscripción que le permitiera su funcionamiento, la cual le fue negada por motivos fundados que no son objeto de inconformidad. Y si los órganos de la Administración tenían la potestad normativa para expedir o cancelar licencias relacionadas con el funcionamiento de establecimientos dedicados a las actividades vinculadas con el sector salud, no se observa invasión de competencias funcionales ajenas, sino, por el contrario, el objeto de los actos acusados coincide con el ejercicio de las funciones atribuidas por las disposiciones del orden departamental, las cuales están amparadas por la presunción de legalidad.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado del actor aduce como motivos de discrepancia con la providencia apelada, principalmente, los siguientes (folios 6 a 8 cuaderno del recurso): La síntesis de los hechos que aparece en la sentencia del Tribunal es demasiado incompleta y por lo mismo se quebrantó el artículo 170 del C.C.A.

Lo mismo ocurrió con el listado de disposiciones violadas y el respectivo concepto de la violación, del cual únicamente se tomaron los textos consignados en los numerales 4. 2. 4. y 4. 2.5. El Tribunal ignoró por completo el episodio de una apelación concedida para ante el Ministerio de Salud, que resultó siendo decidida por el Gobernador del

Departamento, instancia absolutamente conveniente con los desafueros de la Secretaría de Salud.

IV. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se confirme el fallo apelado, porque, a su juicio, de conformidad con el texto de los artículos 564 y 567 a 570 de la Ley 9ª de 1979 y 6º, numeral 16 y 13, numeral 14, del Decreto 825 de 1991, se infiere que la Secretaría Seccional de Salud tenía la facultad de expedir las licencias de funcionamiento, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley; y a pesar de que la autoridad administrativa por error señaló en el acto administrativo que el recurso de apelación debía surtirse ante el Ministerio de Salud Pública, no puede aceptarse que no se haya agotado la segunda instancia y, en consecuencia, que se haya desconocido el debido proceso, puesto que quien resolvió el recurso fue el Gobernador del Departamento del Tolima, quien es el competente por ser el superior jerárquico de

la Secretaría Seccional de Salud.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que la preceptiva del artículo 170 del C.C.A. no puede interpretarse en el sentido de que el juzgador deba transcribir textualmente los hechos y el concepto de la violación, sino que la finalidad de dicha disposición no es otra que la de que la sentencia contenga un pronunciamiento sobre lo que constituye el objeto de la controversia y por esto resulta viable que en ella se haga

un resumen o síntesis de los hechos revelantes que sirven de fundamento a la demanda y del concepto de la violación, como ocurrió en este caso, razón por la cual la Sala observa que la sentencia apelada está debidamente motivada y, por lo mismo, en armonía con lo dispuesto en el citado precepto. La controversia se circunscribe a analizar el cargo de incompetencia que le endilga el actor a la Resolución número 001720 de 1º de octubre de 1993, por la cual se le negó la inscripción a un establecimiento farmacéutico de su propiedad, expedida por la Secretaría - Jefe del Servicio Seccional de Salud del Tolima. Para tal efecto, se tiene en cuenta lo siguiente: El Decreto 825 de 31 de julio de 1991 “ por el cual se determina la estructura y organización de la Secretaría de Salud, las funciones de sus diferentes dependencias y se dictan otras disposiciones ”, expedido por el Gobernador del Departamento del Tolima, prevé en el artículo 6º numeral 16: “Funciones: Además de las contempladas en la Ordenanza No. 001 de 1990, la Secretaría de Salud cumplirá las siguientes funciones:

16. Expedir o cancelar licencias, autorizaciones, registros, inscripciones y aprobaciones sanitarias de acuerdo con las leyes 09 de 1979, 10 de 1990 y sus normas complementarias reglamentarias o las que las modifiquen o sustituyan. Además tomará las medidas de seguridad e impondrá las sanciones que sean de su competencia”.

El artículo 8º ibídem es del siguiente tenor: “Funciones del Secretario. La Dirección de la Secretaría corresponde al

Secretario de Salud, quien tendrá las siguientes funciones, además de las que le señalen otras disposiciones legales: “7. Ejercer bajo su propia responsabilidad las funciones que el Gobernador le delegue y las atribuciones que la ley, Ordenanza o Decreto le confieran”. El artículo 13 estatuye: “Funciones de la Dirección TécnicoAdministrativa. La Dirección TécnicoAdministrativa tiene las siguientes funciones:

14. Ejercer las funciones en lo relacionado con la expedición de licencias, de inspección y vigilancia, además autorizaciones, registros, inscripciones y aprobaciones sanitarias, contempladas en la Ley 09 de 1979 y sus normas reglamentarias y complementarias.

20. Preparar Proyectos de Decreto, resoluciones y demás actos de carácter administrativo que deban ser aprobados o presentados por otras instancias competentes y autorizar con su firma los actos de la Secretaría que se refieran al área de su competencia”.

Del texto las normas transcritas infiere la Sala que la entidad denominada “Secretaría de Salud” es la competente para, entre otras funciones, desarrollar la prevista en el artículo 6º numeral 16 del referido Decreto, a través de su titular, el Secretario de Salud, sólo que para efectos de una distribución interna del trabajo la ejerce a través de la Dirección Técnico Administrativa -, que es una dependencia de aquella, la cual tiene a su cargo, entre otras funciones, la de preparar Proyectos de Decreto, Resoluciones y demás actos de carácter administrativo que deban ser aprobados o presentados por la entidad y autorizar con su firma los actos de la Secretaría, como ocurrió en el caso sub examine,

pues según se observa el texto de la Resolución número 001720 de 1º de octubre de 1993 acusada, ésta aparece suscrita por la Secretaría - Jefe del Servicio Seccional de Salud del Tolima y por la “Jefe de la División Administrativa”, dependencia que no existe con esa denominación en la estructura de la referida Secretaría, pero que por razón de la materia a que se contrae el acto debe entenderse que se trata de la Dirección Técnico Administrativa. De otra parte, cabe tener en cuenta que el superior jerárquico de la citada entidad es el Gobernador del Departamento. Luego, el recurso de apelación interpuesto contra los actos administrativos expedidos por aquélla deben ser resueltos por éste. Las razones precedentes conducen a la Sala a confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día cinco (5) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996). Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.