CE-SEC1-EXP1996-N3837

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN MATERIA AMBIENTAL - Finalidad.

Requisitos de procedencia / ESPACIO PUBLICO - Restitución / ACCIÓN POPULAR - Finalidad. Regulación. Protección del medio ambiente / VENDEDORES AMBULANTES - Invasión del espacio público En primer término cabe precisar que la acción de cumplimiento en asuntos ambientales tiende a lograr el efectivo cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan relación directa con la protección y defensa del medio ambiente” y que para su adelantamiento es requisito esencial la existencia de un título ejecutivo. Ahora bien, luego del estudio de los fundamentos del auto apelado y de los motivos de inconformidad que plantean los recurrentes, la Sala considera que asistió razón al tribunal de origen en abstenerse de librar mandamiento ejecutivo en contra del Alcalde del Municipio de Ibagué y del Gerente de las Empresas Públicas Municipales, no sólo por cuanto de la simple lectura de las pretensiones de la demanda es indiscutible que la finalidad perseguida por los actores no es otra que la defensa del espacio público y de los elementos constitutivos del mismo, de que tratan los Artículos 5º, 6º y 7º de la Ley 9ª de 1989, para cuyo efecto el Artículo 8º ibídem determina en forma expresa la procedencia de la acción popular consagrada en el Artículo 1005 del Código Civil, sino, además, por cuanto ninguna de las disposiciones y actos administrativos invocados cuyo cumplimiento se reclama, guarda relación directa con la protección y defensa del medio ambiente, y, menos aún, impone a los demandados obligaciones de dar. de hacer o no hacer, claras, expresas y

exigibles en dicha materia. Respecto de dichos actos administrativos cabe precisar que ellos no tienen por objeto la protección y defensa del medio ambiente sino la recuperación de los espacios públicos internos y aledaños a las diferentes plazas de mercado que funcionan en la ciudad de Ibagué mediante el desalojo de cualquier ocupación que impida el libre acceso a los mismos, como se ordena en la Resolución No. G - 477 de 4 de mayo de 1992 expedida por el Gerente de las Empresas Municipales, lo cual implica la improcedencia de la acción ejercida. De ahí que si bien habría lugar a pensar que dicha orden de desalojo pudiere hecerse efectiva mediante la acción de cumplimiento, ésta no sería de las referentes al medio ambiente reguladas en la Ley 99 de 1993, como es la ejercida en el presente proceso, de tal manera que su procedencia está condicionada al desarrollo legal de la acción de cumplimiento en general o en especial respecto del espacio público, lo cual no ha tenido ocurrencia hasta la fecha.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSA ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santa fe de Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número 3837

Actor: SINDICATO DE VENDEDORES AMBULANTES Y ESTACIONARIOS

DEL TOLIMA —SECCIONAL IBAGUÉ— SINDIVENTOL Y OTROS Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE IBAGUÉ Procede la Sección Primera a decidir el recurso de apelación interpuesto por

la parte actora contra el auto de 15 de marzo de 1996, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio del cual se resolvió “NEGAR la orden de ejecución pedida por el demandante” en contra del Alcalde del Municipio de Ibagué y del Gerente de las Empresas Públicas Municipales.

I. ANTECEDENTES

a. La demanda. El Sindicato de Vendedores Ambulantes y estacionarios del Tolima Seccional Ibagué, por intermedio de apoderado, y este último en su propio nombre, en ejercicio de la acción de cumplimiento en asuntos ambientales consagrada en el Artículo 77 de la Ley 99 de 1993, presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima, con las siguientes finalidades: “1. Que se ordene a los demandados desalojar de vendedores de mercado y comestibles y en general de vendedores de toda clase de productos las calles, andenes y retroceso de las edificaciones de los alrededores de la Plaza de la 21 de Ibagué, a 200 metros a la redonda de la misma, liberando de manera inmediata y permanente el espacio público.

2. Que se ordene a los demandados desalojar de vendedores de mercado, comestibles y en general de vendedores de toda clase de productos, los pasillos las escaleras, las plataformas y el parqueadero de la Plaza de la 21 de Ibagué, liberando de manera inmediata y permanente el espacio público. 3 . Que después del operativo de desalojo se mantenga una vigilancia permanente para que no se vuelva a producir la ocupación, so pena de incurrir en las sanciones legales.

4. Que se ordene a los demandados disponer de lo necesario para

mantener un aseo permanente de la Plaza de la 21 y su área de influencia.

5. Que en general se ordene el efectivo cumplimiento del contenido obligacional de las normas invocadas, y de los actos administrativos invocados, especialmente el Decreto 00436 de 1991 y la Resolución G477 de 1992.

6. Que se ordene a los demandados cumplir todas las recomendaciones de la División de Saneamiento Ambiental del Hospital Federico Lleras Acosta relativas a la Plaza de la 21 reiteradas en el Acta 01 - 21 del 21 de julio de 1995.

7. Que se ordene al Departamento de Policía del Tolima prestar toda la colaboración necesaria a las autoridades municipales para mantener liberado el espacio público objeto de protección en esta demanda.

8. Que se condene en costas a las entidades y a las autoridades demandadas tal como ordena el Artículo 80 de la Ley 99 de 1991”.

Como fundamentos de hecho de lo peticionado, los demandantes adujeron, en resumen, lo siguiente (folios 71 a 78 del Cdno. Ppal.): 1º. La Plaza de Mercado de la 21 está ubicada en un lugar céntrico de Ibagué y los espacios públicos que integran las calles, andenes y retrocesos de las edificaciones aledañas están siendo ocupados regularmente durante el día por vendedores ambulantes del mercado. También se encuentran ocupados por dichas personas los pasillos, escaleras, plataformas y parqueaderos de la plaza, situación que se presenta desde hace más de 10 años, sin que las autoridades municipales hayan asumido una actividad diligente y responsable con el fin de recuperar para la comunidad dichos espacios públicos.

2º. La ocupación permanente de los mencionados espacios públicos no sólo ha privado a la comunidad del derecho a disfrutar y a transitar libremente por ellos, sino que ha generado un grave problema de salud pública por el tratamiento inadecuado de los alimentos de todo tipo que allí se expenden, y por la imposibilidad de hacer una correcta disposición de las basuras y animales. Todo ello se ha debido a “...falta de autoridad, como una forma de competencia comercial, porque el mercado terminó haciéndose afuera en perjuicio de quienes siguen en el interior, en la marginalidad, sin pagar las sumas reglamentarias para el mantenimiento de la plaza y sin someterse a los controles sanitarios porque afuera es prácticamente imposible hacerlos”, lo cual constituye un atentado contra el medio ambiente urbano y la salud pública. 3º. Finalmente narran los actores una serie de hechos y circunstancias que, en su criterio, son demostrativos del desgreño de la Administración Municipal de Ibagué para recuperar los mencionados espacios públicos, en detrimento de la comunidad y en perjuicio del medio ambiente urbano. De otra parte, los demandantes consideran que las normas nacionales cuyo cumplimiento se ha omitido, son las siguientes: Ley 9ª de 1989 (Ley de Reforma Urbana): — Artículo 5º: Sobre bienes y elementos constitutivos del espacio público. — Artículo 6º: Sobre el destino de los bienes de uso público. — Artículo 7º: Sobre la responsabilidad de los municipios de administrar, desarrollar, mantener y apoyar financieramente, entre otros, el espacio público. Ley 9ª de 1979 (Código Sanitario Nacional):

— Artículos 243, 261, 264, 289 y 576: En ellos se establecen las normas a que deben sujetarse los alimentos, su almacenamiento, empaque y expendio, y se enumeran las medidas de seguridad que pueden aplicarse para proteger la salud pública. — Artículo 594: En el cual se señala que la salud es un bien de interés público. — Artículo 596: En el cual se consagra el derecho de todo habitante a vivir en un ambiente sano. Decreto 2104 de 1983: — Artículo 77: Sobre la responsabilidad de las entidades de aseo en las labores de barrido y limpieza de vías y áreas públicas. Los demandantes también consideran que la Administración Municipal de Ibagué ha omitido el cumplimiento de varias actas de conciliación suscritas dentro de un proceso de concertación con las organizaciones de vendedores de la Plaza de Mercado de la 21 para despejar el espacio público ocupado, e igualmente el Decreto Municipal No. 00436 de junio 26 de 1991, mediante el cual se facultó al Gerente de las Empresas Públicas Municipales para reorganizar las zonas de influencia de las plazas de mercado y ejercer el control de los espacios públicos adyacentes a ellas. Agregan que también la Resolución No. 0 - 477 de 4 de mayo de 1992, expedida por el Gerente de dichas Empresas Públicas, ordenó la restitución del espacio público de las zonas periféricas de las plazas de mercado de la ciudad de Ibagué.

II. EL AUTO RECURRIDO Para adoptar la decisión apelada, el tribunal origen razonó de la siguiente manera (folios 89 a 92 Cdno. Ppal.): “Esta Corporación advierte que los documentos en que se fundamenta

la pretensión del actor no reúnen los requisitos formales, porque los títulos que contienen las obligaciones a cargo de la Administración, como lo es el Decreto Número 00436 del 25 de junio de 1991, expedido por el Alcalde Municipal de Ibagué, y por medio del cual se dictan normas que reglamentan el servicio de Plazas de Mercado, y que dispuso que a partir de esta fecha, la Secretaría de Gobierno y su Oficina de Control y Vigilancia no podrán expedir ninguna clase de permisos para ventas ambulantes o estacionarias dentro de la zona de influencia de las Plazas de Mercado de la ciudad, y la Resolución número 6 - 477 de mayo 4 de 1992, proferida por el señor Gerente de las Empresas Públicas Municipales de Ibagué, y ‘Por medio de la cual se ordena la restitución del espacio público en las zonas periféricas de las Plazas de Mercado de la ciudad de Ibagué’, documentos que se aprecian a los folios 11 y 14 del cuaderno original, no tienen ‘...relación directa con la protección y defensa del Medio Ambiente...’, como lo exige el Artículo 77 de la Ley 99 de 1993, si se tiene en cuenta que el primero de los actos administrativos adopta medidas de Policía, con el fin de controlar la actividad que desarrollan las ventas ambulante o estacionarias dentro de la zona de influencia de las plazas de mercado, y en la resolución mencionada se ordena el desalojo de cualquier ocupación que impida el libre acceso a ella, apoyado en los artículos 5º, 6º y 7º de la Ley 9ª de 1989, preceptos legales que regulan y definen el espacio público, cuyos elementos

constitutivos pueden ser defendidos mediante la acción popular consagrada en el Artículo 1005 del Código Civil cuando se pretende ‘...la remoción, suspensión o prevención de las conductas que comprometieren el interés público la seguridad de los usuarios...’ como lo dispone el Artículo 8º de la misma Ley 9ª. Los actos administrativos cuyo incumplimiento advierte el Actor por parte de las autoridades municipales, no tienen relación directa con la protección y defensa del Medio Ambiente, porque están dirigidos a recuperar un espacio público cuya ocupación impide la libre circulación, y que por la naturaleza de los productos que se expenden, generan olores desagradable sin que se afecte directamente el medio ambiente ni su defensa sea el fin inmediato y basta con analizar la concreción de la orden ejecutiva contenida en las pretensiones de la demanda para concluir que no existe nexo de casualidad con el manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, y al advertirse que los títulos que contienen las obligaciones a cargo de la Administración no se encuentran dentro de la órbita de los que constituyen el objeto de la acción de cumplimiento consagrada en los artículos 77 y ss. de la Ley 99 de 1993, y al no prestar los documentos mérito ejecutivo para la Acción de Cumplimiento en Asuntos Ambientales no se librará mandamiento ordenando que el demando cumpla la obligación como pide”.

III. LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO Ellos son los siguientes (folios 93 a 94 Cdno. Ppal.): 1º. El argumento del tribunal relativo a que el asunto que se controvierte no guarda relación directa con la protección y defensa del medio ambiente sino con

la recuperación del espacio público, crea “...obstáculos para el ejercicio y desarrollo de los instrumentos legales que tienen por objeto la protección de los derechos e intereses colectivos... (...) y parece partir del supuesto equivocado de que no existe un medio ambiente urbano dentro del cual el espacio público juega un importante papel”. El tribunal no se percató de la existencia de un medio ambiente artificial, fuertemente intervenido o creado por el hombre, del que no sólo se han ocupado las ciencias sociales sino también la ley...(...)...y dentro de este género del medio ambiente artificial están las ciudades y pueblos que constituyen un ‘medio ambiente urbano’...”, del que tratan distintas normas de la Ley 99 de 1993, y, en general, los artículos 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 9ª de 1989. 2º. También se equivoca el tribunal “...cuando pretende restringir mi acción en defensa de los intereses colectivos a la acción popular del Artículo 1005 del Código Civil. Para empezar, no sería el primer bien jurídico que tenga posibilidades de defensa directa o indirecta por medio de varias acciones. Si utilizara la acción popular tendría que demandar a todos y cada uno de los vendedores ambulantes que ocupan el espacio público de los alrededores de la Plaza de la 21. No escogí esta acción, teóricamente viable, por obvias dificultades prácticas”. El sujeto pasivo de la acción de cumplimiento es el funcionario renuente a cumplir con las leyes y los actos administrativos invocados en la demanda, y no solamente tiene por objeto defender los derechos e intereses colectivos de un medio ambiente urbano viciado, sino el Estado de

Derecho y la plena vigencia del orden jurídico.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer término cabe precisar que la acción de cumplimiento en asuntos ambientales tiende a lograr el efectivo cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan relación directa con la protección y defensa del medio ambiente” (Artículo 77 Ley 99 de 1993), y que para su adelantamiento es requisito esencial la existencia de un título ejecutivo, entendido éste como el documento o documentos que constituyan plena prueba contra el demandado de la existencia a su cargo de una obligación de dar, hacer o no hacer, clara expresa y exigible, y que, por lo mismo se trata de que la obligación a cargo del demandado sea perfectamente determinada y ofrezca certeza acerca del derecho que se pretende reclamar, de tal forma que el juzgador debe encontrar ese hecho suficientemente demostrado para el éxito de las pretensiones, las cuales deben guardar necesaria relación directa con la protección y defensa del medio ambiente.

Ahora bien, luego del estudio de los fundamentos del auto apelado y de los motivos de inconformidad que plantean los recurrentes, la Sala considera que asistió razón al tribunal de origen en abstenerse de librar mandamiento ejecutivo en contra del Alcalde del Municipio de Ibagué y del Gerente de las Empresas Públicas Municipales, no sólo por cuanto de la simple lectura de las pretensiones de la demanda es indiscutible que la finalidad perseguida por los actores no es otra que la defensa del espacio público y de los elementos constitutivos del mismo, de que tratan los Artículos 5º, 6º y 7º de la Ley 9ª de 1989, para cuyo

efecto el Artículo 8º ibídem determina en forma expresa la procedencia de la acción popular consagrada en el Artículo 1005 del Código Civil, sino, además, por cuanto ninguna de las disposiciones y actos administrativos invocados cuyo cumplimiento se reclama, guarda relación directa con la protección y defensa del medio ambiente, y, menos aún, impone a los demandados obligaciones de dar. de hacer o no hacer, claras, expresas y exigibles en dicha materia. Respecto de dichos actos administrativos cabe precisar que ellos no tienen por objeto la protección y defensa del medio ambiente sino la recuperación de los espacios públicos internos y aledaños a las diferentes plazas de mercado que funcionan en la ciudad de Ibagué mediante el desalojo de cualquier ocupación que impida el libre acceso a los mismos, como se ordena en la Resolución No. G - 477 de 4 de mayo de 1992 expedida por el Gerente de las Empresas Municipales, lo cual implica la improcedencia de la acción ejercida. De ahí que si bien habría lugar a pensar que dicha orden de desalojo pudiere hecerse efectiva mediante la acción de cumplimiento, ésta no sería de las referentes al medio ambiente reguladas en la Ley 99 de 1993, como es la ejercida en el presente proceso, de tal manera que su procedencia está condicionada al desarrollo legal de la acción de cumplimiento en general o en especial respecto del espacio público, lo cual no ha tenido ocurrencia hasta la fecha. Sin perjuicio de lo anterior, que conducirá a adoptar la decisión de confirmar el auto apelado, la Sala considera que si aún en gracia de discusión se aceptase

que mediante la demanda incoada se pretendió tutelar el “medio ambiente artificial”, de que hablan los recurrentes para referirse, tal vez, al Artículo 8º de la Ley 9ª de 1989, la acción a ejercer podría ser también la popular consagrada en dicha norma, como se infiere con toda claridad de los términos del Artículo 75 de la Ley 99 de 1993, al disponer en su inciso primero que “las acciones populares de que tratan el Artículo 8º de la Ley 9a. de 1989 y el Artículo 118 del Decreto 2303 de 1989 deberán ser notificadas al Ministerio del Medio Ambiente. Este o su apoderado emitirán concepto sobre cualquier proyecto de transacción sometido por las partes procesales para su aprobación al juez competente, en audiencia pública que se celebrará previamente a esta decisión”. Por lo demás, cabe señalar que el Artículo 88 de la Carta Política de 1991 defirió a la ley la regulación de “...las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza que se definen en ella...”. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE: 1º. CONFIRMASE la providencia de 15 de marzo de 1996 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. 2º. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al tribunal de origen,

previas las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha de veinte (20) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996). Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, ausente con permiso; Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.