CE-SEC1-EXP1996-N3904

REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA – Concepto.

Regulación legal / OBLIGACIONES PENSIONALES – Garantes: Estado e ISS / ISS - Garantía estatal para responder por las obligaciones frente a afiliados de régimen de prima media con prestación definida / ESTADOObligación de responder por obligaciones a cargo del ISS / AFILIADOS AL ISS - Derechos de los afiliados a régimen de prima media con prestación definida Del texto de los artículos 1 y 2 del Dcto. 1071 /95 se infiere que el Estado se compromete a responder por las obligaciones a cargo del Instituto de Seguros Sociales a favor de los afiliados al régimen de Prima Media con Prestación Definida, cuando dicho Instituto no disponga de medios suficientes para ello, es decir, cuando la sumatoria de las reservas registradas en los estados financieros de pensiones no permitan atender en condiciones normales el pago de una cualquiera de dichas obligaciones. El régimen solidario de Prima Media con Prestación Definida está referido a que sus afiliados obtengan una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas; y a que el Estado garantice el pago de los beneficios a que se hacen acreedores sus afiliados. De conformidad con el artículo 138 de la Ley 100 /93 el Estado garantiza que va a responder por las obligaciones que tiene el Instituto de Seguros Sociales para con sus afiliados al Régimen de Prima Media con indemnizaciones previamente definidas. Confrontando el texto del artículo 137 de la Ley 100 /93 con el del artículo 138 ibidem, infiere la Sala, que este último se

refiere al pago de pensiones e indemnizaciones “previamente definidas”, esto es, que no se han causado aún, pero cuando se causen ya se sabe cuál es su monto, en tanto que aquél prevé la situación de pensiones ya reconocidas, esto es, que ya se han causado. En parte alguna de los artículos acusados se observa que la garantía estatal de asumir el pago de las obligaciones del Instituto de Seguros Sociales por concepto de Prima Media con Prestación Definida implique “tomar de las reservas o de sus rendimientos parte de lo que es inflación”, como lo sostiene el actor. Las normas reglamentarias acusadas no hacen más que reiterar la garantía que ofrece el Estado en el artículo 138 de la citada Ley 100 /93, de responder por las obligaciones del Instituto de Seguros Sociales para con sus afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en el evento de que los ingresos y reservas de dicha entidad se agotaren, razón por la cual habrán de denegarse las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: ERNESTRO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número : 3904

Actor: Iván Restrepo Lince El ciudadano Iván Restrepo Lince, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los

artículos 1º y 2º del Decreto No. 1071 de 23 de junio de 1995 “Por el cual se reglamenta el artículo 138 de la Ley 100 de 1993”, expedido por el Gobierno Nacional.

I. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º. Los actos administrativos acusados confunden los deberes del Estado y “tratan de llevar” el artículo 138 de la Ley 100 de 1993 al 137ibidem.

Si el artículo 138 habla de “responder por las obligaciones” y no simplemente de “asumir el pago de pensiones” era voluntad del legislador atender otras obligaciones como las de ajustar las reservas, porque así lo ordena expresamente el artículo 48 de la Constitución Política. Lo que definitivamente no puede hacerse y es lo que contraría las voluntades del constituyente y del legislador, es tomar de las reservas o de sus rendimientos parte de lo que es inflación (como lo viene haciendo fraudulentamente el Instituto de Seguros Sociales desde hace 10 años), porque ello le roba el poder adquisitivo a los recursos y lleva finalmente a su agotamiento. Si se interpreta el artículo 138 como lo hace el Gobierno, quedaría sin materia la distinción que hace el legislador frente al artículo 137 y sería entonces inconstitucional este artículo de la cita Ley 100.

II. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

LA CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación —Ministerio de Hacienda y Crédito Público—, a través de apoderado, contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: 1º. Los artículos 1º y 2º del Decreto acusado no hacen más que desarrollar los mandatos del artículo 138 de la Ley 100 de 1993. En efecto, mientras que este artículo establece que el Estado responde por las obligaciones del Instituto de Seguros Sociales para con sus afiliados al régimen de prima media con prestación definida, cuando se presenten las circunstancias descritas por el mismo, los artículos acusados establecen las condiciones a las cuales debe sujetarse la garantía estatal para atender dicho pago. Los artículos 137 y 138 de la citada Ley 100 regulan supuestos distintos. El artículo 137 se refiere a pensiones ya reconocidas, mientras que el artículo 138 hace relación a los afiliados del régimen de prima media con prestación definida que aún no han surgido, pero que llegarán a existir cuando se cumplan los requisitos previstos al efecto por la ley. Las reservas no constituyen una obligación frente al afiliado. Como lo afirma la doctrina, las reservas matemáticas son del asegurador y no del asegurado. En este caso el supuesto del cual parte el actor en el sentido de que el Estado debe responder por la obligación del Instituto de Seguros Sociales de constituir las reservas matemáticas es erróneo. La obligación que garantiza el Estado es aquélla que tiene el citado Instituto frente a sus afiliados, la cual se concreta en pagar la respectiva pensión, que puede o no coincidir con las reservas, y la

obligación se generaría única y exclusivamente cuando en efecto la pensión exceda el valor de la reserva. De otro lado, es pertinente recordare que la obligación que surge a cargo del Estado no es directa sino subsidiaria, es decir, ella sólo opera cuando los ingresos y reservas del Instituto de Seguros Sociales se agoten. Así las cosas, lo que establece la ley es la obligación para la Nación de entregar los recursos necesarios para pagar pensiones, cuando no puedan ser atendidas por le I.S.S. con sus reservas y con sus demás ingresos. No se vulnera el artículo 48 de la Constitución Política porque el reajuste pensional al cual se refiere esta norma opera en favor del pensionado, independientemente de que sea el Instituto o el Estado mismo, el que pague la obligación pensional. En otras palabras, el artículo 138 de la Ley 100 de 1993 no se refiere al reajuste pensional. Este es objeto del artículo 14 ibidem, el cual no es reglamentado por los artículos acusados.

III. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las súplicas de la demanda porque, a su juicio, el actor interpreta mal el alcance del artículo 48 de la Constitución Política, que si bien defiere a la ley que defina los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante, no es el artículo 138 de la Ley 100 de 1993 el que reglamenta esta disposición, pues para esos efectos la citada Ley prevé en el parágrafo del artículo 54 lo relacionado con las reservas.

De otra parte, el actor interpreta erróneamente los artículos 137 y 138 de la referida Ley puesto que mientras el artículo 137 prevé que la Nación asuma el pago de pensiones reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales y otras entidades, el artículo 138 establece la garantía del pago de las obligaciones aún no causadas, pero que llegrán a causarse.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Disponen los artículos 1º y 2º del Decreto No. 1071 de 23 de junio de 1995, acusados: “Artículo 1o. - La garantía estatal a que se refiere el artículo 138 de la Ley 100 de 1993, para atender el pago de las obligaciones a cargo del Instituto de Seguros Sociales y a favor de los afiliados al régien de Prima Media con Prestación Definida, se hará exigible únicamente en el evento en que dicho Instituto no disponga de fondos suficientes en ninguna de las cuentas correspondientes a algunos de los regímenes de seguro que administra. La ausencia de fondos cualquiera que sea su origen, deberá evidenciarse en Caja y demás recursos representativos de las reservas constituidas con los aportes de los afiliados activos al mencionado Régimen de Pensiones, con independencia del origen de los respectivos ingresos o del Fondo correspondiente, de conformidad con las disposiciones que rigen la materia”. “Artículo 2º. Para efectos de lo dispuesto en el artículo anterior, se entenderá que la Nación asume tales obligaciones, cuando la sumatoria de las reservas registradas en los estados financieros de pensiones para vejez, invalidez y sobrevivencia no permitan atender en condiciones normales el pago de una cualquiera de dichas obligaciones pensionales,

todo ello sin perjuicio de manejar por parte de la entidad, contabilidades separadas de conformidad con las instrucciones que sobre el particular imparta la Superintendencia Bancaria, en desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia”. Del texto de las disposiciones transcritas se infiere que el Estado se compromete a responder por las obligaciones a cargo del Instituto de Seguros Sociales a favor de los afiliados al régimen de Prima Media con Prestación Definida, cuando dicho Instituto no disponga de medios suficientes para ello, es decir, cuando la sumatoria de las reservas registradas en los estados financieros de pensiones no permitan atender en condiciones normales el pago de una cualquiera de dichas obligaciones. Conforme lo advirtió la Sala al resolver sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los artículos acusados, para precisar el alcance de los mismos es menester consultar el contenido de los artículos 12, 14, 31 y 32 de la referida Ley 100, los cuales permiten dilucidar qué significa el régimen de “Prima Media con Prestación Definida”, en qué consiste el reajuste de pensiones, y, lo que es más importante, si la regulación contenida en aquéllos, o sea, los preceptos acusados, implica la violación de las normas invocadas como quebrantadas en la demanda. Prevé el artículo 12 de la referida Ley 100: “Regímenes del Sistema General de Pensiones. El Sistema General de Pensiones está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes pero que coexisten, a saber: a. Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida; b. Régimen de Ahorro Individual con solidaridad”.

Prescribe, por su parte, el artículo 14 ibidem: “Reajuste de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el 1º de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno”. El artículo 31 ibidem, , es del siguiente tenor: “Concepto. El Régimen de Prima Media con Prestación Definida es aquél mediante el cual los afiliados o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas, de acuerdo con lo previsto en el presente Título. Serán aplicables a este régimen las disposiciones vigentes para los seguros de invalidez, vejez y muerte a cargo del ISS, con las adiciones, modificaciones y excepciones contenidas en esta ley”. El artículo 32 ibidem, consagra: “Características. El Régimen de Prima Media con Prestación Definida tendrá las siguientes características: a. Es un régimen solidario de prestación definida; b. Los aportes de los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones

de quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia, los respectivos gastos de administración y la constitución de reservas de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley c. El Estado garantiza el apgo de los beneficios a que se hacen acreedores los afiliados”. Del contenido de las anteriores disposiciones colige la Sala que el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida está refrido a que sus afiliados obtengan una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas; a que los aportes de sus afiliados, como sus rendimientos, constituyan un fondo común de naturaleza pública para garantizar el pago de prestaciones a quienes tengan la calidad de pensionados; y a que el Estado garantice el pago de los beneficios aunqe se hacen acreedores sus afilaidos. El artículo 138 ibidem prescribe: “Garantía estatal en el régimen de Prima Media con Prestación Definida. El Estado responderá por las obligaciones del ISS para con sus afiliados al régimen de Prima Media con Prestación Definida, cuando los ingresos y las reservas de dicha entidad se agotasen, siempre que se hubiesen cobrado las cotizaciones en los términos de esta ley”. Del texto de esta disposición deduce la Sala que el Estado garantiza que va a responder por las obligaciones que tiene el Instituto de Seguros Sociales para con sus afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, esto es, por las obligaciones referidas al pago de pensiones de vejez, invalidez o de sobrevivientes y de indemnizaciones previamente definidas. Lo anterior pone en evidencia que “responder por las obligaciones”, término

éste utilizado por el artículo 138 de la Ley 100 de 1993, es sinónimo de “atender o asumir el pago de las obligaciones”, expresión ésta utilizada en los artículos acusados, referida, como ya se dijo, al pago de indemnizaciones y pensiones previamente definidas, y deja sin sustento la censura que se plantea en la demanda frente al artículo 48 de la Carta Política. Tampoco resulta la afirmación del actor consistente en que los actos acusados tratan de llevar el artículo 138 al artículo 137, por lo siguiente: “Faltantes a cargo de la Nación. - La Nación asumirá el pago de pensiones reconocidas por el ISS, la Caja Nacional de Previsión y otras cajas o fondos del sector público sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, incluido este último, en cuanto se agotasen las reservas constituidas para el efecto y sólo por el monto de dicho faltante”. Confrontando el texto de esta disposición con el del artículo 138 ibidem, infiere la Sala, sin lugar a hesitación alguna, que éste último se refiere al pago de pensiones e indemnizaciones “previamente definidas”, esto es, que no se han causado aún, pero que cuando se causen ya se sabe cuál es su monto, en tanto que aquél prevé la situación de pensiones ya reconocidas, esto es, que ya se han causado. Cabe resaltar, además, que en parte alguna de los artículos acusados se observa que la garantía estatal de asumir el pago de las obligaciones del Instituto de Seguros Sociales por concepto de Prima Media con Prestación Definida implique “tomar de las reservas o de sus rendimientos parte de lo que es

inflación”, como lo sostiene el actor. En conclusión, para la Sala las normas reglamentarias acusadas no hacen más que reiterar la garantía que ofrece el Estado en el artículo 138 de la citada Ley 100 de 1993, de responder por las obligaciones del Instituto de Seguros Sociales para con sus afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en el evento de que los ingresos y reservas de dicha entidad se agotaren, razón por la cual habrán de denegarse las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 5 de diciembre de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.