CE-SEC1-EXP1996-N3948

GOBIERNO NACIONAL – Potestad reglamentaria / DECRETO REGLAMENTARIO – Finalidad / TELEFONÍA BÁSICA PÚBLICA CONMUTADA – Disposiciones reglamentarias no se apartan de las contenidas en la Ley 142 de 1994 [L]a definición legal del susodicho servicio nacional no es absoluta, ni totalmente acabada, en forma tal que no admita explicitación o desarrollo conceptual alguno. Su enunciación en el artículo 14 numerales 26 y 27 de la ley en comento, de una parte es muy genera!, y por ende, dada en un alto grado abstracción; y de otra, se encuentra comprendida en un concepto más amplio, del cual es apenas una parte, como es el del servicio público de marras, nacional e internacional. En estas condiciones de generalidad y de gran comprensión conceptual, es evidente que cabe hacer lo que la demandada y el Ministerio Público denominan en sus argumentos, desagregación del concepto, y es lo llevado a cabo por el decreto subjudice. Es decir, que en el presente caso se encuentra actuando el ingrediente de la necesidad del reglamento para la cumplida ejecución o aplicación de la ley. En segundo lugar, la desagregación y por tanto explicitación de los contenidos conceptuales ínsitos en la norma, de por sí conducen a la ampliación de la literalidad, en orden a darle precisión a cada concepto. Forzosamente comporta el uso de vocablos no contenidos en el texto reglamentado, pero cuyos conceptos se encuentra comprendidos o Implícitos en dicho texto. El desbordamiento se daría si se llegare a incluir en el reglamento, vocablos cuyos conceptos no puedan darse

como contenidos en el texto legal objeto de la reglamentación, más no se daría por el hecho de que se dejen de Incluir. En este último evento, podría sí darse un desconocimiento del espíritu de la disposición, en tanto esta no Inclusión signifique restringir injustificadamente el alcance del concepto reglamentado. En la definición atacada no hay elemento alguno que no esté comprendido en el artículo 14, numerales 26 y 27, leído en su contexto, esto es, en concordancia con los demás artículos o disposiciones pertinentes. Tal definición, en efecto, involucra el concepto de redes TBPC locales, el cual está contemplado en la ley. Dichas redes presuponen unos usuarios, que se entiende son los miembros de la comunidad local, y constituyen el medio para suministrar a la comunidad el servicio público de que se trate. La noción de localidad, que hace parte del artículo 14.27 de la ley citada entraña el de comunidad, puesto que son éstas las que se comunican y cuentan para el derecho público. La localidad no es el mero territorio o ámbito físico, es un todo, en el que la esencia o su razón de ser es la comunidad. De suerte que al decir las disposiciones reglamentarias acusadas que el servicio en cuestión (el de TBPC de Larga Distancia Nacional) es el que proporciona en sí mismo capacidad completa de comunicación telefónica entre usuarios de distintas redes de TBPC locales y/o locales extendidas del país, no se apartan de la definición que del mismo servicio trae el numeral 27 del artículo 14 de la ley 142 de 1994, no desbordan el marco del objeto reglamentado, ni contrarían el espíritu

del artículo que lo contiene, o sea el precitado.

FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 14 NUMERAL 26 / LEY 142

DE 1994 – ARTÍCULO 14 NUMERAL 27

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1641 DE 1994 (1 de Agosto) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 1 NUMERAL 4 (No anulado) / RESOLUCIÓN 023 DE 1995 (11 de mayo) COMISIÓN DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES – ARTÍCULO 1 NUMERAL 6 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., diez (10) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1996-N3948

Actor: HECTOR EMILIO PACHECO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL – COMISIÓN DE REGULACIÓN DE

TELECOMUNICACIONES Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO Se procede a dictar sentencia en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO

1. La demanda

a. La petición El actor pide que se declare la nulidad del numeral 4 del artículo 1o del decreto N° 1641 de 1o de agosto de 1.994, por medio del cual se reglamenta parcialmente la ley 142 de 1.994; y el numeral 6 del artículo 1o de la resolución número 023 de 11 de mayo de 1.995, expedida por la Comisión de Regulación de

Telecomunicaciones, que a la letra dicen: Decreto 1641 de 1994 "Artículo 1° Definiciones. Para efectos de que la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones pueda ejercer las funciones que le han sido delegadas mediante el Decreto 1524 de 1994 adóptase las siguientes definiciones: “……… "4. Servicio de Telefonía Pública Conmutada de Larga Distancia Nacional: es el servicio de TBPC que proporciona en sí mismo capacidad completa de comunicación telefónica entre usuarios de distintas redes de TBPC local y/o local extendida del país". Resolución Número 023 de 1995 "Artículo 1° Definiciones. Para los efectos de la presente Resolución se adoptan las siguientes definiciones: "1.6. Servicio de Telefonía Básica Pública Conmutada de Larga Distancia Nacional: Es el servicio de TBPC que proporciona en sí mismo capacidad completa de comunicación telefónica entre usuarios de distintas redes de TBPC local y/o local extendida del país".

2. Normas invocadas como violadas y el concepto de la violación.

El accionante estima que las disposiciones transcritas violan: a.- Los artículos 150, numeral 23, 189, numerales 10 y 11; 365, 367 y 368 de la Constitución Nacional. b.- Los artículos 1o y 14° numerales 26 y 27 de la ley 142 de 1994 y normas concordantes, por las razones que se pasan a resumir: Primero. Los artículos demandados violan el artículo 150 numeral 23 de la Carta, ya que con ellos el Gobierno ejerció funciones del Congreso al crear un nuevo servicio de telefonía, no previsto en la ley 142 de 1.994, el denominado

servicio de Telefonía Pública Conmutada de Larga Distancia Nacional. Segundo. De igual forma el artículo 189 numerales 10 y 11, ejusdem, ya que por la razón anterior contravino los límites de la potestad reglamentaria, por cuanto excedió la ley 142 de 1.994 al no atender a su debida ejecución sino que la modificó. Tercero. Desconocen el artículos 365 de la Constitución, por establecer unas condiciones no previstas en la ley, tal como extender el concepto de telefonía de larga distancia, que se presta entre localidades del territorio nacional, a uno nuevo que involucra la prestación del servicio entre usuarios de distintas redes de TBPC loca! y/o local extendida del país, ya que es completamente diferente que el servicio de larga distancia se preste entre localidades, a que se preste entre usuarios de distintas redes de TBPC local. Cuarto. Predica que lesionan los artículos 367 y 368 de la Carta, sin dar razón o concepto de ello. Afirma que el artículo 367 citado dispone que es de competencia del legislador la fijación de competencias y responsabilidades relativas a la prestación de ¡os servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad, financiación y el régimen tarifario, y que se prestaran directamente por los municipios. Quinto. El decreto 1641 de 1994 viola el artículo 1o de la ley 142 de 1994, ya que este último artículo considera como servicio público domiciliario al servicio de telefonía fija pública básica conmutada, el cual en concordancia con el articulo 14 numeral 26 es definido como la transmisión conmutada de voz a través

de la red telefónica conmutada con acceso generalizado al público, en un mismo municipio. Sexto. El numeral 26 del artículo 14 de la ley 142 de 1994 define la telefonía pública básica conmutada, como un servicio básico de telecomunicaciones, uno de cuyos objetos es la transmisión conmutada de voz a través de la red telefónica conmutada con acceso generalizado al público, en un mismo municipio. No existe en la ley el servicio de telefonía pública conmutada de larga distancia con acceso generalizado al público entre usuarios de redes locales y/o locales extendidas, por lo cual la reglamentación que estableció ei decreto 1641 de 1994, artículo 1o, numeral 4, viola ostensiblemente el artículo 14, numeral 26, de la ley 142 de 1994. El numeral 27 del citado artículo 14 define la telefonía de larga distancia nacional e Internacional, como el servicio público de telefonía básica conmutada que se presta entre localidades del territorio nacional o entre éstas en conexión con el exterior. Como se observa, la comunicación entre localidades es un servicio de larga distancia, y no tiene que ser necesariamente entre usuarios de redes locales y/o local extendida más cuando ésta última no se encuentra definida en la ley 142 de 1994. El decreto ley 1990 en su artículo 35 definió, como lo hace la ley 142 de 1994, la telefonía nacional como aquélla que se presta entre localidades del territorio nacional, y las localidades siempre se entendieron como municipios, siendo de competencia de la Nación el otorgar las concesiones para larga distancia o sea la comunicación entre municipios, en cambio, correspondía al municipio la competencia en cuanto a otorgar la concesión para las

telecomunicaciones locales, esto es, entre usuarios del mismo municipio.

4. Contestación de la demanda Admitida como fue la demanda, se notificó en debida forma al Ministerio de Comunicaciones, en representación de la Nación, en cuya contestación invocó los alcances de la potestad reglamentaria, como fundamento de la defensa de la legalidad y constitucionalidad de los artículos impugnados.

Ante el primer cargo expuso que el decreto 1641 de 1.994, como es natural introdujo un texto nuevo, con el fin de aclarar lo dispuesto en la ley 142 de 1.994, sin contrariar su espíritu. Al segundo y al tercero, contestó que el artículo 4 del decreto citado no modifica las prescripciones del artículo 14-27 de la mencionada ley. Se limita a hacer explícito, lo que está Implícito en la definición plasmada en ella, obedeciendo la concordancia de las normas que regulan el servicio de telefonía, según las cuales resulta lógico pensar que en la definición adoptada por la ley va implícito el uso de distintas redes de telefonía básica pública conmutada, para lograr la comunicación telefónica de larga distancia. Frente al cuarto, argumenta que el servicio de larga distancia en genera! no es domiciliario, al contrario del local que sí lo es, aunque ello no lo sustrae de la ley 142 de 12.994, pero significa que el Estado no se ha desprendido de su titularidad, que viene desde 1.912, por lo cual es de su resorte otorgarlo en concesión, acorde con la reglamentación de !a Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. Así las cosas, los artículos 367 y 368 de la Constitución no

se aplican a servicios que no tengan carácter de domiciliario. Con respecto a los ataques quinto y sexto, explica que lo consignado en los artículos objeto de los mismos simplemente son un desarrollo de lo dispuesto en los artículos 1o y 14, numerales 26 y 27 de la ley 142 de 1.994. Conclusión de todo lo expuesto fue su solicitud de que se desestimen las pretensiones de la demanda. 5.-) Alegatos para fallo Como no hubo pruebas que practicar, se dispuso correr traslado a las partes y a la Procuradora Delegada ante la Corporación, e! que sólo descorrieron la demandada y la última. c.1) En esta oportunidad, el Ministerio de Comunicaciones retomó los argumentos defensivos expuesto en la contestación de la demanda. c.2) La Procuradora Primera Delegada ante la Sala hizo detallado análisis de la normatividad pertinente, tanto del orden supremo como legal y reglamentario, así como de los conceptos técnicos contenidos en ellos, para concluir que pese a que las normas cuestionadas desagregan conceptos contenidos en la ley 142 de 1.994, la definición del servicio de telefonía pública conmutada de larga distancia nacional se amolda a las definiciones básicas dadas por la ley, desarrollando lo que estaba implícito en ella, por tanto no contraría su espíritu y sí permite su cumplida ejecución, de allí que las pretensiones de! actor no estén llamadas a prosperar.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De las normas atacadas Por ser ilustrativo para lo que ha de considerarse y habida cuenta de su brevedad, se trae el texto del decreto 1641 de 1.994, contentivo de uno de los

artículos enjuiciados, a saber: "DECRETO NUMERO 1641 DE 1994. (agosto 1º) "Por el cual se reglamenta parcialmente la ley 142 de 1994. "El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, DECRETA "Artículo 1°. Definiciones. Para efectos de que la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones pueda ejercer las funciones que le han sido delegadas mediante el Decreto 1.524 de 1994 adóptase las siguientes definiciones: "1. Servicio de Telefonía Básica Pública Conmutada, que en adelante se denominará TBPC, es el servicio básico de telecomunicaciones cuyo objeto es la transmisión conmutada de voz a través de la Red Telefónica Conmutada con acceso generalizado al público. "2. Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada Local: es el servicio de TBPC, uno de cuyos objetos es la transmisión conmutada de voz a través de la red de telefonía conmutada con acceso generalizado al público, en un mismo municipio. "3. Servicio de Telefonía Básica Pública Conmutada Local Extendida: es el servicio de TPBC prestado por un mismo operador a usuarios de un área geográfica continua conformada por municipios adyacentes, siempre y cuando ésta no supere el ámbito de un mismo departamento. "4. Servicio de Telefonía Pública Conmutada de Larga Distancia Nacional: es el servicio de TBPC que proporciona en sí mismo capacidad completa de comunicación telefónica entre usuarios de distintas redes de TBPC local y/o local extendida del país

"Artículo 2° Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarías". 2.- Conceptos básicos Como quiera que el argumento central de la demanda es el de que la expedición de les artículos demandados constituye extralimitación por parte del Gobierno en la reglamentación de la ley 142 de 1.994, de donde se desprenderían los demás vicios que se les endilga, el meollo del asunto radica entonces en despejar la conformidad de los mismos con la norma reglamentada, a partir de precisar el verdadero alcance que tiene la potestad reglamentarla que ha ejercido el Gobierno para la expedición de las normas cuestionadas. Los decretos a que dicha potestad da lugar cumplen con la finalidad que la norma constitucional les impone, esto es, asegurar la cumplida ejecución de las leyes, desarrollando la ley de que se trate, en los aspectos que lo requieran, según su mayor o menor grado de abstracción o generalidad, desarrollo que se da sobre las distintas circunstancias en las que la ley ha de ejecutarse y que ella no puntualiza, precisando determinados conceptos técnicos, fijando requisitos, estableciendo procedimientos, dando competencias, definiendo términos. El tratadista Libardo Rodríguez Rodríguez en su obra "Derecho Administrativo, General y Colombiano", al recoger la larga trayectoria jurisprudencial de esta Corporación sobre el reglamento, indica: "El reglamento, además, completa la ley, fijando y desarrollando los detalles de aplicación de los principios que la ley contiene, pero no puede dictar ninguna disposición

nueva. El reglamento tiene por objeto y por razón de ser, asegurar la aplicación de la ley que él completa." (Pág.284, Octava edición, Editorial Temis, Santafé de Bogotá, 1995). Por su parte, el profesor Sayagués Lasso dice: "Pero sería erróneo menospreciar la importancia del reglamento de ejecución de ley, porque aún estando subordinado estrictamente a ésta, tiene un campo de acción relativamente amplio y en cierta medida puede desarrollar el texto legal, especialmente cuando la ley sólo consagra las normas fundamentales. Así, admítese que por vía reglamentaria pueden establecerse formalidades o requisitos no previstos en la ley pero necesarios para asegurar su cumplimiento, o definir palabras usadas por el legislador y cuyo alcance conviene precisar a fin de evitar dudas." (subrayas no son del texto) (Sayagués Lasso, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Montevideo 1963, pág. 130). Así queda claro, entonces, que circunscritos a la materia regulada por la ley, la necesidad de la ejecución de ésta autoriza o faculta para que en los decretos reglamentarios se Incluyan disposiciones no contenidas en aquélla, pero que la complementan o la aclaran, por tanto, siendo de esta índole el decreto enjuiciado, de suyo es el papel que ha de reconocérsele con respecto a la ley 142 de 1994. Al punto se tiene que la lectura de las normas enjuiciadas y de las legales que le resultan pertinentes, y por tanto las que han de tomarse como las

reglamentadas, permite observar que el tópico de que tratan es el de la definición de las modalidades del servicio de telefonía conmutada, siendo el género la denominada Telefonía Básica Pública Conmutada, de donde se derivan varias especies, de las cuales la ley 142 define las siguientes, en su artículo 14: "ART. 14. Definiciones: Para interpretar y aplicar esta ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: “…….. "14.26. Servicio público domiciliario de telefonía pública básica conmutada. Es el servicio básico de telecomunicaciones, uno de cuyos objetos es la transmisión conmutada de voz a través de la red telefónica conmutada con acceso generalizado al público, en un mismo municipio. También se aplicará esta ley a la actividad complementaría de telefonía móvil rural y al servicio de larga distancia nacional e internacional. Exceptúase la telefonía móvil celular, la cual se regirá en todos sus aspectos por la ley 37 de 1993 y sus decretos reglamentarios o las normas que los modifiquen, complementen o sustituyen. "14.27. Servicio público de larga distancia nacional e internacional. Es el servicio público de telefonía básica conmutada que se presta entre localidades del territorio nacional o entre éstas en conexión con el exterior”. Al confrontar la definición que censura el actor, esto es, la contenida en las disposiciones atacadas con la consignada en la ley, la Sala observa que no surge desbordamiento de lo prevista en ésta, antes por el contrario, la relación que surge entre ellas es de razonable conformidad, por lo siguiente: En primer lugar, la definición legal del susodicho servicio nacional no es

absoluta, ni totalmente acabada, en forma tal que no admita explicitación o desarrollo conceptual alguno. Su enunciación en el artículo 14 numerales 26 y 27 de la ley en comento, de una parte es muy genera!, y por ende, dada en un alto grado abstracción; y de otra, se encuentra comprendida en un concepto más amplio, del cual es apenas una parte, como es el del servicio público de marras, nacional e internacional. En estas condiciones de generalidad y de gran comprensión conceptual, es evidente que cabe hacer lo que la demandada y el Ministerio Público denominan en sus argumentos, desagregación del concepto, y es lo llevado a cabo por el decreto subjudice. Es decir, que en el presente caso se encuentra actuando el ingrediente de la necesidad del reglamento para la cumplida ejecución o aplicación de la ley. En segundo lugar, la desagregación y por tanto explicitación de los contenidos conceptuales ínsitos en la norma, de por sí conducen a la ampliación de la literalidad, en orden a darle precisión a cada concepto. Forzosamente comporta el uso de vocablos no contenidos en el texto reglamentado, pero cuyos conceptos se encuentra comprendidos o Implícitos en dicho texto. El desbordamiento se daría si se llegare a incluir en el reglamento, vocablos cuyos conceptos no puedan darse como contenidos en el texto legal objeto de la reglamentación, más no se daría por el hecho de que se dejen de Incluir. En este último evento, podría sí darse un desconocimiento del espíritu de la disposición, en tanto esta no Inclusión signifique restringir injustificadamente el alcance del concepto reglamentado.

En la definición atacada no hay elemento alguno que no esté comprendido en el artículo 14, numerales 26 y 27, leído en su contexto, esto es, en concordancia con los demás artículos o disposiciones pertinentes. Tal definición, en efecto, involucra el concepto de redes TBPC locales, el cual está contemplado en la ley. Dichas redes presuponen unos usuarios, que se entiende son los miembros de la comunidad local, y constituyen el medio para suministrar a la comunidad el servicio público de que se trate. La noción de localidad, que hace parte del artículo 14.27 de la ley citada entraña el de comunidad, puesto que son éstas las que se comunican y cuentan para el derecho público. La localidad no es el mero territorio o ámbito físico, es un todo, en el que la esencia o su razón de ser es la comunidad. De suerte que al decir las disposiciones reglamentarias acusadas que el servicio en cuestión (el de TBPC de Larga Distancia Nacional) es el que proporciona en sí mismo capacidad completa de comunicación telefónica entre usuarios de distintas redes de TBPC locales y/o locales extendidas del país, no se apartan de la definición que del mismo servicio trae el numeral 27 del artículo 14 de la ley 142 de 1994, no desbordan el marco del objeto reglamentado, ni contrarían el espíritu del artículo que lo contiene, o sea el precitado. Hallándose todos los cargos fundados en un mismo concepto de violación, como es el de la extralimitación de funciones, de suyo se caen de su peso, no vislumbrándose entonces la violación de las normas superiores invocadas por el demandante.

Consideración similar ha de hacerse extensiva a la definición contenida en el numeral 1.6 del artículo 1o de la resolución 023 de 1995, que reproduce el numeral 4 del artículo 1o del decreto acusado. Resumiendo, la carencia de validez de los argumentos expuestos en los cargos les quita toda posibilidad de éxito, lo cual conduce a que las súplicas de la demanda no puedan acogerse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero.- DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. Segundo.- DEVUELVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en reunión celebrada el día 10 de octubre de 1996.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Presidente

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA