CE-SEC1-EXP1996-N3949

COMPETENCIA GOBIERNO NACIONAL – Para regular disposiciones concernientes al régimen de aduanas y comercio exterior / RÉGIMEN DE ADUANAS Y COMERCIO EXTERIOR – Requisitos básicos de contenido para hacer modificaciones sobre la materia / DECOMISO DE MERCANCÍA – Procede cuando la empresa transportadora no presenta manifiesto de carga o no se halle la misma relacionada en él Las disposiciones acusadas tienen en común la previsión de consecuencias jurídicas relativas a los documentos de transporte de la mercancía importada y en especial al manifiesto de carga. En el inciso tercero del artículo 4° del decreto 1105 de 1.992, simplemente se prevé que la mercancía se aprehenderá de inmediato para proceder a su decomiso, cuando la transportadora no presente dicho manifiesto o se hallare mercancía no relacionada en él, en tanto que en el inciso tercero del art. 72 del decreto 1909 de 1.992, se estipula que sin perjuicio del decomiso, en tales eventos - entre otros - procederá una multa equivalente al 50% del valor de la mercancía. Como se puede apreciar, ninguna de ellas señala en quien recae la obligación correspondiente a la consecuencia prevista, cuando aquélla se crea o tiene lugar, aunque se encuentran implícitos, pero por efecto de otras disposiciones, no objeto de la demanda, en las cuales se regula la responsabilidad de las obligaciones aduaneras, de modo que si alguna concurrencia se podría llegar a presentar en las responsabilidades del transportador y del propietario de la mercancía importada, ella no sería por efecto

de las normas demandadas sino por aquéllas otras. Por tanto, las consideraciones de la demandada y del Ministerio público tendientes a negar la supuesta solidaridad, son acertadas.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la inclusión del tránsito de mercancías dentro del régimen de aduanas ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 12 de mayo de 1994, Radicación CE-SEC1-EXP1994-N2646, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; y de 10 de julio de 1995, Radicación CE-SEC1-EXP1994-N3165,

C.P. Miguel González Rodríguez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 – NUMERAL 25 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 982

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1105 DE 1992 (1 de julio) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 4 INCISO 3 (No anulado) / DECRETO 1909 DE 1992 (27 de noviembre) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 72 INCISO 3 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: CE-SEC1-EXP1996-N3949

Actor: OSCAR MAURICIO BUITRAGO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO

Se procede a dictar sentencia en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO

1. La demanda

a. La petición El actor pide que se declare la nulidad del artículo 4°, inciso tercero, del decreto N° 1105 de 1° de julio de 1.992, y del artículo 72, inciso tercero, del decreto número 1909 de 27 de noviembre de 1.992, que a la letra dicen: DECRETO 1105 de 1992 "Artículo 4°. Sanciones relativas al Manifiesto de Carga. “…….. "Cuando la empresa transportadora no presente Manifiesto de Carga o se hallare mercancía no relacionada en él, la mercancía se aprehenderá de inmediato para proceder a declarar su decomiso. DECRETO 1909 de 1992. "Artículo 72. Mercancía no declarada o no presentada. “…………. "En estos eventos, así como en los demás que se encuentren previstos en el literal a) del artículo 1o del decreto 1750 de 1991, procederá la multa de que trata el inciso 1° del artículo 3° del citado decreto equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso. Lo anterior, siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante el rescate".

2. Normas invocadas como viciadas y el concepto de la violación.

El accionante estima que las disposiciones transcritas violan: a.- Los artículos 2, 6, 34, 58, 150 numeral 2 y 189 numerales 11 y 25 de

la Constitución Nacional, b.- Los artículos 3° de la ley 6a de 1971, 2° de la ley 7a de 1991 y 108 de la ley 6a de 1.992, c.- El artículo 2° del C.C.A., d.- El artículo 982 del C. de Co., y e.- Los artículos 1494 y siguientes y 1568 y siguientes del C.C., por las razones que se pasan a resumir: Primero. Los artículos demandados violan las disposiciones relacionadas en los literales a y b porque crean una solidaridad entre el transportador y el propietario de la mercancía, que no está autorizada ni prevista en dichas normas. Segundo. Trasladan al propietario de la mercancía las obligaciones que el art. 982 del C. de Comercio le señala al transportador, con lo cual violan esta norma del estatuto comercial. Tercero. Desconocen los artículos 2 de la Constitución y 2 del C.C.A., por permitir el decomiso de los bienes de una persona distinta de la obligada, esto es, él transportador, a presentar en debida forma las mercancías a la autoridad aduanera, cuando éstas ingresan a territorio nacional. Cuarto. Al proferirse un decomiso de bienes de un particular contrariando los principios legales y constitucionales, las disposiciones demandadas están creando una forma de confiscación que sólo es permitida por medio de sentencia judicial y para aquellos bienes producto de enriquecimiento ¡lícito, de donde lesionan los artículos 34 y 58 de la Carta.

4. Contestación de la demanda Admitida como fue la demanda, se notificó en debida forma al Ministerio

de Hacienda y Crédito Público, en representación de la Nación, de quien se obtuvieron los antecedentes administrativos del acto objeto de la presente acción, los que obran en los folios 88 a 103 del expediente. En la contestación de la misma, hizo la defensa de la legalidad y constitucionalidad de los artículos impugnados con fundamento en los alcances de los artículos 189 numeral 25, y 150 numeral 19 literal c) de la Constitución, en concordancia con las leyes marco respectivas, la 6a de 1.971 y la 7a de 1.991, así como en la naturaleza jurídica de la aprehensión y decomiso y la necesidad de los mismos para el control y prevención de las conductas atentatorias al régimen de aduanas. La ley aduanera debe interpretarse de manera sistemática, por lo tanto los cánones demandados deben analizarse conjuntamente con el artículo 4° del decreto 1909 de 1.992, según el cual la mercancía se constituye en prenda de garantía para el cumplimiento de la obligación aduanera, pues es su ingreso al territorio nacional, lo que origina todas las obligaciones de las personas que intervienen en el proceso de importación, independientemente de quien sea el beneficiario, por tanto no hay extralimitación en las facultades examinadas. No se crea la solidaridad que se denuncia, toda vez que a cada sujeto pasivo se le exige un crédito diferente, sin que el de uno se extienda al otro. No violan el Código de Comercio, toda vez que no modifican el contrato de transporte, ya que para nada han variado las obligaciones del transportador, por el contrario, implican una mayor responsabilidad de este último.

5.-) Alegatos para fallo Como no hubo pruebas que practicar, se dispuso correr traslado a las partes y al Procurador Delegado ante la Corporación. c.1) En esta oportunidad, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se reafirmó en su exposición anterior y ahondó en el estudio de las facultades constitucionales consagradas en los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Carta, con apoyo en dos sentencias originadas en esta Sala. Una proferida en el expediente 3165, con ponencia del Consejero doctor Miguel González Rodríguez, de 10 de julio de 1.995, en la que se examinó el punto, y la otra, en el expediente 3464, con ponencia del Consejero doctor Juan Alberto Polo Figueroa, de fecha 15 de agosto de 1.996. c.2.) El actor guardó silencio en esta oportunidad. c.3) La Procuradora Primera delegada ante la Sala hizo suyos los considerandos de ésta plasmados en la sentencia de 10 de julio de 1.995 antes citada, en la que se debatió una cuestión similar a la subjudice por demanda de nulidad contra el decreto 1105 de 1.992, de donde dedujo que las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Conceptos básicos

Para proveer, se precisa:

1. Las facultades que se invocan en los decretos acusados son las previstas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, según se lee en el encabezamiento de cada uno de ellos, que comprenden diversas

materias de índole económico, dentro de la cuales están la de modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, así como la de regular el comercio exterior, que son las invocadas en el acto demandado según emerge de la remisión que en él se hace a las leyes 6a dé 1.971 (ley marco sobre el régimen de aduanas) y 7a de 1.991 (ley marco para el comercio exterior).

2. El alcance de dichas facultades está determinado por el artículo 150 numeral 19 de la Constitución. En lo que hace al régimen de aduanas, le permite al Gobierno modificar sus disposiciones, bajo dos limitaciones específicas: a.) Las contenidas en la ley marco, y b) la de que las modificaciones que adopte el Gobierno deben obedecer a razones de política comercial, condición ésta que no existía en la Constitución de 1.886 (arts. 76-22 y 120-22).

3. De modo que las disposiciones que adopte e! Gobierno en relación con el régimen de aduanas resultan constitucionalmente viables bajo dos supuestos: a. ) La pertenencia al régimen de aduanas de la materia o asunto regulado, y b. ) Un motivo específico que corresponda a política comercial.

Así las cosas, los anteriores son los requisitos básicos que en su contenido deben cumplir las normas que .se expidan sobre la comentada materia.

4. El régimen de aduanas ha de entenderse constituido por el conjunto de normas jurídicas que rigen la actividad aduanera, la cual a su vez es la que tiene como objeto el control por parte del Estado de las mercancías importadas o exportadas, en orden a asegurar que se cumpla con las exigencias, limitaciones,

fines, políticas, etc. establecidas para el efecto, como manifestación de la soberanía de cada Estado sobre su territorio. Lo anterior supone entonces unos hechos que sirven de base para el control, como son los de importar o exportar mercancías, los que a su vez se desglosan en una serie de actividades físicas o prácticas, entre las que se cuentan depositar, transportar, retirar la mercancía, etc.; así mismo generan unas obligaciones, derechos, procedimientos, operaciones y eventualmente sanciones, por razón de las exigencias, requisitos, y demás aspectos de dicho control, y supone en consecuencia unos sujetos que intervienen en tales hechos, ya como ejecutores o ya como controladores, que a su turno pasan a ser sujetos pasivos y sujetos activos de la actividad aduanera, de allí que como se aprecia en la ley 79 de 1.931, en el decreto 2666 de 1.984, conocido como Estatuto o Código de Aduanas, y los decretos subsiguientes que lo han modificado, en especial los números 1909 de 1.992 y 537 de 1.995, sus disposiciones discurren sobre tales aspectos. En el decreto 2666 de 1.984 se incluye el transporte o tránsito de mercancías objeto de comercio exterior, como una de las actividades sujetas a su regulación, y al transportador como uno de los responsables de las obligaciones aduaneras. Por ¡o tanto y dada la importancia que ella tiene en el desarrollo del comercio internacional, no cabe duda de que el transporte de tales mercancías necesariamente hace parte de la materia propia del régimen en mención. Lo que

significa que él integra los asuntos sujetos al régimen aduanero; por consiguiente, quienes ejercen esta actividad se constituyen en indiscutibles sujetos del mismo, que, por lo mismo, quedan sometidos a sus disposiciones, en términos de requisitos, obligaciones, responsabilidades etc., en relación con el procedimiento aduanero. Sobre la inclusión del tránsito de mercancías dentro del régimen de aduanas, esta Sección se pronunció en sentencia de 12 de mayo de 1994, (Consejero Ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, expediente No. 2646, actora María Esperanza Cabrera Calixto), en el siguiente sentido: "Estima la Sala que no asiste razón a la demandante ya que el régimen de aduanas o la materia aduanera es un término genérico que incluye a las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, como bien lo hace notar el apoderado de la demandada. En efecto, el artículo 1o. del Decreto 2666 de 1984, que para estos efectos se encuentra vigente ya que la derogatoria que del mismo hizo el artículo 111 del Decreto 1909 de 1992, como expresamente allí se lee, lo fue exclusivamente en lo que se refiere al régimen de importación', preceptúa: 'Regímenes aduaneros son las normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías'" (destacado fuera del texto). 3.- De los cargos Puntualizado lo anterior, cabe decir respecto de los cargos, lo siguiente: Primero. Sobre la pretendida infracción de los artículos 2, 6, 34, 58,

150 numeral 2 y 189 numerales 11 y 25 de la Constitución Nacional y los artículos 3° de la ley 6a de 1971, 2° de la ley 7a de 1991 y 108 de la ley 6a de 1.992, por los artículos demandados, en razón a que crean una solidaridad entre el transportador y el propietario de la mercancía, que no está autorizada ni prevista en dichas normas, la Sala encuentra bien traída la providencia que invocaron la demandada y la Delegada del Ministerio Público, dictada a propósito del enjuiciamiento del artículo 4° incisos 1, 4 y 5; y artículo 5 del decreto 1105 de julio 1° de 1.992, aquí demandado, consideraciones que la Sala retoma por corresponder a una acusación similar. En la motivación del fallo se dijo: "En virtud del tránsito de mercancías, como operación de carácter aduanero que es, surge una relación de la misma connotación entre los sujetos que intervienen en él y el Estado. "Conforme al artículo 5° de la ley 7a de 1991, que constituye una de las leyes marco de comercio exterior a que alude el artículo 150 numeral 19 literal c) de la Carta Política, que por mandato del artículo 189 numeral 25 ibídem corresponde desarrollar al Gobierno Nacional, es atribución de éste regular el transporte y el tránsito internacional de mercancías y de pasajeros con el fin de promover su competencia, facilitar el comercio exterior e impedir la competencia desleal contra las compañías nacionales de transporte. "De lo anterior infiere la Sala que una cosa son las obligaciones que pueden surgir en la ejecución del contrato de transporte entre el

remitente, el transportador o el destinatario, y otra muy diferente cuando del ámbito meramente privado se trasciende a la esfera del control y vigilancia de las autoridades, en este caso aduaneras, pues en esta materia corresponde al Gobierno Nacional, como ya se dijo, entre otras facultades, reglamentar el transporte o tráfico internacional, y, en consecuencia, puede exigir de uno de los sujetos aduaneros el cumplimiento de determinadas obligaciones, las cuales pueden ir más allá de las que gobiernan las relaciones entre particulares", (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de julio de 1995, expediente 3165, actor José Ignacio Moreno Ospina, Magistrado Ponente, Dr. Miguel González Rodríguez). Las disposiciones acusadas tienen en común la previsión de consecuencias jurídicas relativas a los documentos de transporte de la mercancía importada y en especial al manifiesto de carga. En el inciso tercero del artículo 4° del decreto 1105 de 1.992, simplemente se prevé que la mercancía se aprehenderá de inmediato para proceder a su decomiso, cuando la transportadora no presente dicho manifiesto o se hallare mercancía no relacionada en él, en tanto que en el inciso tercero del art. 72 del decreto 1909 de 1.992, se estipula que sin perjuicio del decomiso, en tales eventos - entre otros - procederá una multa equivalente al 50% del valor de la mercancía. Como se puede apreciar, ninguna de ellas señala en quien recae la obligación correspondiente a la consecuencia prevista, cuando aquélla se crea o

tiene lugar, aunque se encuentran implícitos, pero por efecto de otras disposiciones, no objeto de la demanda, en las cuales se regula la responsabilidad de las obligaciones aduaneras, de modo que si alguna concurrencia se podría llegar a presentar en las responsabilidades del transportador y del propietario de la mercancía importada, ella no sería por efecto de las normas demandadas sino por aquéllas otras. Por tanto, las consideraciones de la demandada y del Ministerio público tendientes a negar la supuesta solidaridad, son acertadas. Al no existir el supuesto en que se fundamenta el cargo, éste no tiene vocación de prosperar. Segundo. En cuanto a la contrariedad del artículo 982 del C. de Comercio, por trasladar al propietario de la mercancía las obligaciones que le señala al transportador, conviene traer el texto de la disposición mercantil, el cual es del siguiente tenor: "Art. 982. El transportador estará obligado, dentro del término, por el modo de transporte y la clase de vehículos previstos en el contrato y, en defecto de estipulación, conforme a los horarios, itinerarios y demás normas contenidas en los reglamentos oficiales, en un término prudencia! y por una vía razonablemente directa: "1. En el transporte de cosas a recibirlas, conducirlas y entregarlas en el estado en que las reciba, las cuales se presumen en buen estado, salvo constancia en contrario y, "2. En el transporte de personas a conducirlas sanas y salvas al lugar de destino". El cotejo de esta preceptiva con las atacadas muestra que el cargo

resulta incoherente, ya que no hay correspondencia entre los contenidos de una y otras. No se ve como las segundas obliguen al propietario de la mercancía a "recibirla, conducirla y entregarla en el estado en que la reciba". Si de obligar a éste se tratara, sería a pagar la multa o a rescatar la mercancía, como se dijo, de manera implícita y en virtud del ordenamiento aduanero en la parte pertinente. Y si de recibir la mercancía, bien es sabido que el propietario está en libertad de recibirla o no, como manifestación de facultad de libre disposición de sus bienes, amén de que la recepción de que habla la norma mercantil es de medio, esto es, con el fin de conducirla y entregarla a su destinatario. El cargo en consecuencia tampoco prospera. Tercero. La acusación de que los artículos sub lite desconocen los artículos 2° de la Constitución y 2° del C.C.A., por permitir el decomiso de los bienes de una persona distinta de la obligada, esto es, el transportador, a presentar en debida forma las mercancías a la autoridad aduanera, cuando éstas ingresan a territorio nacional, adolece de inexactitud, toda vez que no es cierto que aquéllos dispongan que indefectiblemente deba decretarse el decomiso. Lo previsto es la aprehensión inmediata de la mercancía, que es muy distinta al decomiso, con miras a proceder al mismo, pero resulta que éste sólo puede decretarse en virtud de un procedimiento administrativo, en el que se le da oportunidad al propietario de la mercancía de ejercer su defensa, al igual que al

transportador, y en el que se supone se determinará la responsabilidad de cada cual (art. 5 decreto 1105 en cita). Su efecto entonces no va más allá de ordenar el inicio de la actuación administrativa en virtud da la ocurrencia del supuesto fáctico que enuncia. Al igual que en el caso anterior, ella en sí misma y por sí sola no tiene las implicaciones jurídicas que le atribuye el actor, las cuales sólo pueden darse con la concurrencia de otras disposiciones del régimen aduanero. El cargo no tiene vocación de prosperar. Cuarto. Igual situación se presenta con la imputación de que al disponerse el decomiso de bienes de un particular, contrariando los principios legales y constitucionales, se está dando una forma de confiscación que sólo es permitida por medio de sentencia judicial y para aquellos bienes producto de enriquecimiento ilícito, de donde lesionan los artículos 34 y 58 de la Carta. Además de sufrir de la misma falencia antes reseñada, la sindicación se apoya en una hipótesis no demostrada, cual es la de que el decomiso a que se alude en los artículos demandados se profiere contrariando los principios legales y constitucionales, empezando porque con la sola aplicación de tales artículos, aún no hay decomiso decretado. Por consiguiente la acusación se desestima. Resumiendo, la carencia de validez de los argumentos expuestos en los cargos les quita toda posibilidad de éxito, lo cual conduce a que las súplicas de la demanda no puedan acogerse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad

de la ley, F A L L A : Primero.- DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. Segundo.- DEVUELVASE a la parte adora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en reunión celebrada el día 17 de octubre de 1996.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Presidente

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA