CE-SEC1-EXP1996-N4011

ACCION ADMINISTRATIVA - Prescripción / MINISTERIO DE DEFENSA / INVENTARIO DE ALMACEN / PERDIDA DE BIENES El numeral 32 literal a), del decreto 791 de 1979, “Por el cual se aprueba el reglamento de procesos administrativos por pérdidas o daños de los bienes destinados al servicio del ramo de defensa nacional”, establece lo siguiente: “la acción administrativa, por pérdidas o daños de los bienes de propiedad del ramo de defensa, prescribe en dos (2) años, contados a partir de la fecha en que incurrió la novedad o se tuvo conocimiento del hecho en infracciones continuadas. Este término se interrumpe, con el fallo de primera instancia, interrumpida la prescripción, principiará a correr de nuevo desde el día de la interrupción, por un lapso igual”. Por su parte el literal a) del numeral 9 ib. consagra que “para efectos del presente reglamento, entiéndese por acción administrativa la facultad que tiene el Estado a través de los comandantes o autoridades competentes, para adelantar un informativo a fin de conocer y establecer si se ha infringido los reglamentos, bajo qué circunstancias de modo, tiempo y lugar, por quién, quiénes o en qué forma debe sancionarse a los responsables, determinando los perjuicios causados. Así las cosas, la indagación que culminó con las determinaciones acusadas en el sub lite, constituye la acción administrativa que se adelantó en relación con el actor con motivo de la pérdida de elementos que se hallaban en la bodega de seguridad del Almacén de la Fuerza Aérea, por una parte; por otra, que el término de prescripción de aquélla, de dos años, se cuenta a partir del

momento en que se dio la primicia del hecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: MANUEL S. URUETA AYOLA

Santafé de Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número : 4011

Actor: José Rafael Padilla Mayorga Procede la Sala a decidir la consulta de la sentencia de fecha 20 de febrero pasado, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el caso de la referencia, por medio de la cual se declaró la nulidad de los fallos acusados que profirió el Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana y el Comandante General de las Fuerzas Militares y se condenó a la Nación —Ministerio de Defensa

Nacional— Fuerza Aérea Colombiana. Razones de hecho aducidas por el actor La causa petendi en que se sustentaron las súplicas elevadas se sintetiza así: José Rafael Padilla Mayorga, nombrado el 1º de julio de 1975 y quien durante el tiempo en que trabajó para la institución armada fue ascendido al grado de Especialista de Control y Vigilancia, informó al Teniente Coronel Miguel Antonio Guevara Rojas, Director del Almacenes y jefe suyo, el 16 de febrero de 1988, que en la puerta principal del almacén encontró huellas de pies y manos que le indicaban que por ahí había “...entrado personal ajeno a sustraerse el material”, que en esa dependencia se hallaba. Que, posteriormente, el 13 de abril siguiente

remitió un nuevo informe al referido Director de Almacenes en el que detalló los elementos faltantes de conformidad con el inventario minucioso que llevó a cabo el técnico Jefe Carlos Amaya; informe que sirvió de base para que, casi un mes y medio después, se iniciara la investigación correspondiente, vinculando al hoy demandante y al personal que laboraba en el mismo almacén. Que el avalúo de los bienes fue aprobado y se notificó al fiscal, mas no a los inculpados, según lo que muestra el folio en que aparece esta diligencia. Que el 26 de abril de 1988 el actor José Rafael Padilla Mayorga formuló denuncia penal por la sustracción de elementos del almacén, en vista de que el Director de Almacenes no tomaba ninguna medida, no obstante los informes que le pasó; hecho que condujo a que prescribiera la acción administrativa el 16 de febrero de 1990, ya que el fallo que profirió el Comandante de la Fuerza Aérea es de fecha 20 de marzo de este mismo año, el cual no alcanzó a interrumpir dicho fenómeno extintivo, ni tampoco lo dió por establecido, pues sólo tuvo en cuenta el informe del 13 de abril de 1988. Que José Rafael Padilla cuando ocurrieron los hechos a que se refieren los fallos acusados no era el único almacenista, pues había cinco más, quien durante sus periodos de vacaciones o de enfermedad, tuvo que dejarles las llaves; por lo que todos ellos debían responder conjuntamente de los bienes desaparecidos. Que, finalmente, la sanción que se le impuso mediante los actos acusados fue producto de una investigación en la que no se indagó lo que le era favorable.

CONCEPTO DE LA VIOLACION Dice el demandante en apartes de interés en el sub lite: “En el presente caso, los falladores de primera y segunda instancia, al proferir el acto administrativo acusado, se extralimitaron en sus funciones, impusieron un descuento en contra de los principios rectores de la responsabilidad contenida en la norma mencionada, a pesar de que dicha norma se repite en los mismos o similares términos en dos normas diferentes. Omitieron aplicar los principios de exoneración o exclusión de la responsabilidad y sólo tuvieron en mientes sancionar a un empleado a quien los mismos superiores le impidieron cumplir cabalmente con las funciones de manejo y responsabilidad con los bienes encomendados a su Almacén. Puso la administración militar a seis personas como almacenistas de un mismo Almacén y a todos los hizo firmar una póliza de manejo. A esos almacenistas los colocó bajo el mando de un jefe o Director de Almacenes, quien a su vez impartió órdenes e impuso obligaciones diferentes al manejo y cuidado y conservación de los bienes del Almacén, como por ejemplo los puso a manejar el montacarga, a recibir los aviones o aeronaves que llegaban a la Base Aérea Militar, para descargar el avión y recibir los enseres de los oficiales que venían de otro lugar y llegaban a ese puerto y en fin los obligó a prestar diversos servicios, que les impidieron prestar la debida vigilancia y cuidado a los bienes que ingresaban al almacén. “En resumen los mismos superiores, por medio de sus respectivas órdenes, expedidas por diversos medios que en el ámbito militar se

conocen como órdenes del día u órdenes de servicio, impidieron el cumplimiento estricto de las funciones de los almacenistas, entre ellos el actor y sin embargo ese aspecto no lo tuvieron en cuenta para proferir su respectivo fallo. Así mismo los integrantes del cuerpo de inteligencia de la Unidad, encontraron huellas antiguas de que alguna o algunas personas habían ingresado al almacén y sin embargo esta situación no es tenida en cuenta. “En fin el conjunto de fallas tanto investigativas como de resolución como de fundamentos de lo decidido, transgreden directa y flagrantemente el artículo 51 de la Constitución, pues dicho acto administrativo sobrepasa los límites de las normas dictadas para establecer la responsabilidad administrativa de los empleados y por consecuencia al violar las leyes que establecen esa responsabilidad, violan también el sustento de las mismas que no estro (sic) que el artículo 51 de la Constitución”. En efecto, la parte actora afirma que los actos acusados, esto es los fallos de 20 de marzo y de 18 de mayo, ambos de 1990, fueron expedidos cuando ya habían transcurrido más de dos (2) años, contados desde la fecha del Informe o del conocimiento de la ocurrencia de los hechos, pues estos fueron conocidos el 16 de febrero de 1988 y sólo hasta e 20 de marzo se vino a dictar el primer fallo, lo cual resulta contrario al Reglamento F.F.M.M. 4 -1 Público, aprobado por el decreto 791 de 1979.

Invoca las siguientes normas: artículos 2, 10, 16, 17, 20, 23, 26, 28, 30, 34,

51 y 163 de la C.P.; decreto 2247 de 1984; artículos 2, 4, 44, 84, 85, 206, siguientes y concordantes del Código Contencioso Administrativo; Decreto 791 de 1979, aprobatorio del Reglamento FF.MM.4 -1 Público, numerales 5, 6, 7, 21, 27, 28, 30, 34; Estatuto de Control Fiscal para el Ministerio de Defensa Nacional, normas que considera transgredidas. BASES DE LA DEFENSA Sostiene el mandatario judicial de la demandada: 1. “... el señor Padilla Mayorga como almacenista Jefe del Almacén de Aeronáutica, tenía bajo su responsabilidad y cuidado absoluto la totalidad de los bienes allí depositados”.

2. Los fallos de la administración no están viciados de nulidad ni en ellos se toma determinación que se oponga a la ley, pues se originaron con base en un informativo, por faltantes de material en el Almacén, que estaba bajo responsabilidad total y absoluta, como que era la única persona que poseía las llaves de la bodega de seguridad, pues las otras personas que trabajaban en la misma dependencia tenían la calidad de despachadores, bajo las órdenes directas del ahora demandante; se adelantó la investigación por el funcionario competente, se evacuaron las pruebas decretadas, ni tampoco ocurrió prescripción alguna; sobre este particular textualmente dice: “... La investigación se inició en abril de 1990, sin poder hablar entonces de prescripción de la acción, la que a la luz del reglamento FF.MM.4 -1, se cumple sólo transcurridos dos años después de sucedidos los hechos;

para que no queden dudas transcribimos la disposición pertinente: ‘...

Prescripción: a: la Acción administrativa, por pérdida o daño de los bienes de propiedad del ramo de la defensa, prescribe en dos (2) años, contados a partir de la fecha en que ocurrió la novedad o se tuvo conocimiento del hecho en infracciones continuadas. Este término se interrumpe, con el fallo de primera instancia, interrumpida la prescripción, principiará a correr de nuevo desde el día de la interrupción, por un lapso igual...’. “La acción fue oportunamente iniciada por la administración entendiéndose por acción la ‘facultad del Estado para adelantar los

informativos’. Reglamento FF.MM.4 -1 Público”. En cuanto al punto que se refiere a la regularidad del procedimiento administrativo que condujo a la imposición de la sanción, la apoderada judicial de la demandada considera que el reglamento FF.MM.4 -1 Público señala a los oficiales que le siguen en antigüedad al Segundo Comandante, pero que no hayan sido designados como falladores de primera o segunda instancia, como los eventuales depositarios de la autoridad que represente la Fiscalía en estos casos, por lo cual no resulta válida la afirmación de la actora en el sentido de que dicha autoridad puede recaer únicamente en el “Oficial” que siga en turno, y no en los “Oficiales” como dice el Reglamento citado. Concluye, afirmando, que “los fallos acusados son claramente congruentes con las pruebas obrantes; ninguno de ellos determina la existencia de una causal exonerativa de responsabilidad como lo pretende el actor. Por el contrario todos

confluyen a demostrar que la responsabilidad sobre el material aeronáutico faltante ...recaía totalmente en el E2 Padilla Mayorga”. EL FALLO DEL TRIBUNAL La decisión del a quo presenta los siguientes fundamentos:

1. La acción administrativa, por virtud de la cual se profirieron los fallos acusados, uno por el Comandante de la Fuerza Aérea y otro por el Comandante de las Fuerzas Militares, prescribió el 16 de febrero de 1990, si se tiene en cuenta que el informe que remitió José Rafael Padilla Mayorga al Director de Almacenes tuvo lugar el 16 de febrero de 1988 y el término señalado por el decreto 791 de 1979, numeral 34, es de dos años, contados a partir de la fecha en que ocurrió la novedad o se tuvo conocimiento del hecho en infracciones continuadas.

2. Finalmente, refiriéndose el sentenciador al caso fortuito o fuerza mayor, alegado por José Rafael Padilla Mayorga como razón exonerativa de su responsabilidad manifiesta: “Para el caso en análisis, de acuerdo con el acervo probatorio, el lugar de almacenamiento de los elementos estaba dotado en términos normales de la seguridad necesaria, es decir, no existían circunstancias que permitieran establecer que el almacén pudiera ser objeto de un fácil hurto. En consecuencia un hipotético hurto permitiría, en principio, reputar la presencia de una causal exonerativa de responsabilidad. “Ahora bien, para efectos del estudio de la causa extraña no sólo deben analizarse los elementos ‘intrínsecos’, sino que es bien sabido que las disposiciones, la doctrina y la jurisprudencia que se han encargado del

tratamiento de la responsabilidad extracontractual y en concreto sobre la ocurrencia de una causa extraña radican su prosperidad en la comprobación de los acontecimientos, de suerte que es claro para la Sala que el actor mediante la comunicación referida lo advirtió ante sus superiores la sospecha de la ocurrencia de un hurto. “Por otra parte, el actor comprobó haber denunciado ante la autoridad competente el 28 de abril de 1988. “Le asiste la razón al actor cuando afirma que no se investigó lo favorable cuando dicha favorabilidad está suficientemente sustentada en el correspondiente acervo probatorio, más concretamente el haber informado oportunamente a sus superiores sobre la posibilidad de la ocurrencia de un hurto”. “Concluye la Sala que la Fuerza Aérea ejerció su función sancionatoria atendiendo a factores como la comprobación del faltante, mas no se detuvo en la importancia de la comunicación oportuna dada por el actor para efectos de determinar su responsabilidad en los hechos ocurridos”.

SE CONSIDERA:

1. Dado que en el fallo de primer grado el Tribunal a quo considera que se encuentra demostrada la ocurrencia de la prescripción de la acción administrativa que se adelantó para proferir los fallos acusados, dictados por el Comandante de la Fuerza Aérea, en primera instancia, y por el Comandante General de las Fuerzas Militares, en segunda instancia, es preciso, ante todo, hacer el examen tanto de las normas como de los hechos que sirvieron de fundamento para considerar acreditado dicho fenómeno extintivo.

2. El numeral 32, literal a), del Decreto 791 de 1979, “Por el cual se aprueba

el Reglamento de Procesos Administrativos por pérdidas o daños de los bienes destinados al Servicio del Ramo de Defensa Nacional”, establece lo siguiente: “La acción administrativa, por pérdidas o daños de los bienes de propiedad del Ramo de Defensa, prescribe en dos (2) años, contados a partir de la fecha en que incurrió (sic) la novedad o se tuvo conocimiento del hecho en infracciones continuadas. Este término se interrumpe, con el fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, principiará a correr de nuevo desde el día de la interrupción, por un lapso igual”. Por su parte el literal a) del numeral 9 Ib. Consagra que “Para efectos del presente Reglamento, entiéndese por acción administrativa la facultad que tiene el Estado a través de los Comandantes o autoridades competentes, para adelantar un informativo a fin de conocer y establecer si se han infringido los Reglamentos, bajo qué circunstancias de modo, tiempo y lugar, por quién, quiénes o en qué forma debe sancionarse a los responsables, determinando los perjuicios causados”.

3. Así las cosas, la indagación que culminó con las determinaciones acusadas en el sub lite, constituye la acción administrativa que se adelantó en relación con José Rafael Padilla Mayorga con motivo de la pérdida de elementos que se hallaban en la bodega de seguridad del Almacén de la Fuerza Aérea, por una parte, y, por otra, que el término de prescripción de aquélla, de dos años, se cuenta a partir del momento en que se dio la primicia del hecho.

4. De conformidad con el fallo recurrido, como se vio, el referido término se inició el 16 de febrero de 1988, por cuanto en esa fecha el almacenista informó al

Director de Almacenes —su jefe inmediato— sobre la posible comisión de un hurto. Examinados los elementos de juicio que obran en el expediente y teniendo en cuenta la disposición consagrada en el literal a) del numeral 9 del decreto 791 de 1979 que se citó con anterioridad, la Sala llega a la misma conclusión del Tribunal sobre el particular por las siguientes razones: a. El informe de fecha 16 de febrero de 1988 que José Rafael Padilla remitió al Director de Almacenes de la Fuerza Aérea dice así: “Respetuosamente me permito informar al Señor Teniente Coronel Director Almacenes que, siendo las 10 a.m. del día de hoy, observé la puerta principal del Almacén Aeronáutico, encontraba huellas de zapatos y manos en la malla presumiendo que por ahí ha entrado personal ajeno a sustraerse el material. “Lo anterior para los fines que el señor Teniente Coronel estime conveniente, solicitando comedidamente algunas medidas de seguridad y (sic) iniciar un inventario para verificar posibles pérdidas de material”. b. La comunicación anteriormente transcrita, dirigida al Director de Almacenes por la parte actora, en donde le solicita realizar un inventario para verificar posibles pérdidas de material significa que el superior inmediato tuvo conocimiento de la eventual pérdida de algunos bienes del ramo de defensa, por lo que su deber de diligencia le imponía la obligación de ordenar la realización del inventario, solicitado por el almacenista Padilla, con el objeto de verificar las posibles pérdidas de material, anunciadas en su Informe del 16 de febrero. No es aceptable el argumento expuesto por la parte demandada en el sentido

de que solamente el 13 de abril tuvo su superior inmediato el conocimiento de los hechos, pues en dicha fecha sólo se verificó la pérdida de material, que desde el 16 de febrero había solicitado la parte actora. Cuando el “Reglamento de Procesos Administrativos” habla de “conocimiento de hecho”, ello debe entenderse no solamente en su sentido literal sino también como aquel conjunto de circunstancias e indicios indicadores de que una conducta prevista por la ley ha tenido ocurrencia, como sucedió en el caso sub lite, cuando el almacenista informó a su superior de unos hechos indicadores de que habían sido sustraidos elementos del almacén. Una diligencia mediana imponía al Director de Almacén el deber de adelantar la respectiva investigación con el objeto de verificar las posibles pérdidas de material. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia consultada. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. La anterior providencia fue leida, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 28 de noviembre de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.