CE-SEC1-EXP1996-N4020

MUNICIPIO – Modificación de límites / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL – Facultad para modificar o precisar los limites de los municipios / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Procedencia De acuerdo con el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, las asambleas pueden modificar o precisar los límites de los municipios, siempre y cuando se cumplan los requisitos y condiciones que allí se enumeran, entre los cuales están los citados por el demandante como sustento de su solicitud consistentes en que si no existiere una consulta popular el gobernador deberá convocarla (numeral 2) y que la correspondiente a la oficina de planeación departamental realice en la respectiva zona una investigación histórica y técnica con el objeto de verificar y certificar que definitivamente en el territorio en conflicto se presentan aspectos e indefinición de limites problemas de identidad natural, social, cultural o económica se hagan aconsejable el anexamiento y la consiguiente agregación de áreas territoriales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 4020

Actor: MUNICIPIO DE HATONUEVO Procede a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de la Guajira, a través de apoderado, contra el auto de 27 de junio de 1996, proferido por el Tribunal Administrativo de la Guajira, en cuanto

suspendió provisionalmente los efectos de la Ordenanza No. 045 de 7 de diciembre de 1995, mediante la cual la asamblea de ese departamento modificó el artículo 2º de la Ordenanza No. 057 de 1994, que crea el Municipio Hatonuevo.

I. LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL En acápite especial de la demanda, el actor solicitó la suspensión provisional de la Ordenanza No. 045 de 1995, por considerar que existe manifiesta infracción de los artículos 123 inciso 2º y 300 numeral 6 de la Constitución Política y 14 numerales 2 y 4 y su parágrafo de la Ley 136 de 1994, por cuanto mediante el acto cuestionado se modificaron los limites principales de Barrancas y Hatonuevo, agregando al primero y segregando del segundo territorio, sin la realización de una consulta popular y sin el concepto o certificación de la Oficina de Planeación Departamental(fls. 3 a 5 Cdno. Principal).

II. EL AUTO RECURRIDO Mediante el auto recurrido el Tribunal Administrativo de la Guajira, a través de la Sala conformada por conjueces ante el impedimento expresado y aceptado de los dos magistrados titulares, decretó la suspensión provisional de la ordenanza acusada, con fundamento en que, efectivamente, del examen de las pruebas adoptadas y de la sencilla comparativa normativa resulta que no se cumplió con las obligaciones de convocar la consulta popular y de realizar una investigación histórica y técnica de la Oficina de Planeación Departamental para verificar y certificar que el territorio en conflicto se presentan aspectos e indefinición cultural o económica que hacen aconsejable el anexamiento y la consiguiente agregación

de áreas territoriales (fls. 75 a 80 Cdno. Ppal).

III. LOS FUNDAMENTOS DE RECURSO En su escrito de recurso, el apoderado del Departamento de la Guajira sustenta su desacuerdo con la decisión de primera instancia en los siguientes argumentos (fls. 83 a 85 Cdno. Ppal.): 1. “La Sala examinó la normatividad legal y las pruebas que inexorablemente la condujeron a tomar la decisión..., en tanto que omitió estudiar las razones de derecho y los antecedentes o presupuestos de hecho del citado acto administrativo, a causa y fin, como elementos objetivos de la decisión.

2. La Ordenanza No 045 de 1995, además de responder al más hondo sentido de justicia y equidad para un municipio al cual se le segregó la parte más importante de su territorio, persigue hacer compatibles los artículos 2º y 3º de la Ordenanza No. 057 de 1994, que son contradictorios, pues de acuerdo con los linderos del primero de los citados artículos, todo el complejo carbonífero del Cerrejón - Zona Norte, quedaría ubicado en jurisdicción territorial del Municipio de hatonuevo, quedando el Municipio de Barrancas sin derecho a percibir regalías por concepto de la explotación del mineral, como lo prevé el inciso 3º del artículo 360 de la Constitución, “hecho que traería graves consecuencias de orden económico y social para este ente territorial y sus pobladores, contrariando la distribución según lo establecido por el artículo 1º de la Ley 136 de 1994”. Por su parte la Ordenanza No. 057 en su artículo 3º dispone que la zona geográfica

minera para el municipio de Hatonuevo será del 30% de la zona carbonífera de el Cerrejón - Zona Norte, mientras que el 70% restante pertenece al Municipio de Barrancas.

3. La contradicción de las dos normas anteriores la hace consistir el recurrente en que la zona geográfica minera para el Municipio de Barrancas, equivalente al 70%, no queda comprendida dentro de los linderos señalados en el artículo 2º de la Ordenanza No. 057, por lo cual, acudiendo analógicamente al orden de preferencias entre disposiciones contradictorias previstas en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887 y por el artículo 240 del Código de Régimen Político Municipal, sostiene que el artículo 3º de la Ordenanza No. 057 prevalece sobre el artículo 2º de la misma por ser posterior.

4. También se debe acudir al fenómeno de la insubsistencia de una disposición legal por la incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, consagrado en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887.

5. Todo lo anterior lleva a concluir que en la Ordenanza No. 057 de 1994” no se determinaron los límites del nuevo Municipio de Hatonuevo, según las exigencias del artículo 16 de la Ley 136 de 1994, razón por la cual la asamblea Departamental en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales procedió a expedir la Ordenanza No. 045 de 27 de diciembre de 1995, con sujeción al reparto porcentual de la zona geográfica minera entre los Municipios de Barrancas y Hatonuevo a que se refiere el artículo tercero de la Ordenanza No.

057 de 1994 disponiendo, a su vez, que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi efectúe el deslinde y mejoramiento previsto en la ordenanza”.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Ordenanza acusada, No. 045 de 7 de diciembre de 1995 es del siguiente tenor: “ORDENANZA NÚMERO 045 DE 1995 “Por medio de la cual se modifica el artículo segundo de la Ordenanza 057 de 1994 y se dictan otras disposiciones”. “La Asamblea Departamental de la Guajira, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y en especial de las conferidas por el numeral 6 to. del artículo 300 de la Constitución Política y por el numeral 4to. del artículo 8 de la Ley 136 de 1994, “ORDENA “Artículo Primero. El artículo segundo de la Ordenanza No. 057 de 1994, quedará así: «El Municipio de Hatonuevo tendrá los siguientes linderos: partiendo de la intersección del arroyo de la Medianía o el Salado con la carretera Nacional Cuestecitas - Hatonuevo y siguiendo por dicha vía hasta encontrar el puente obre el arroyo Aguas Blancas, se sigue por cause natural de dicho arroyo atravezando (sic) el área minera del Cerrejón Zona Norte hasta llegar a la desembocadura del arroyo Aguas Blancas al Río Ranchería siguiendo aguas arriba del río Ranchería hasta encontrar la desembocadura del arroyo la Curva, se continúa por el cauce de dicho arroyo hasta llegar a las lomas del pital en los límites con el Municipio de Ríohacha; se continúa por todo este límite hasta llegar al puente sobre la

carretera Nacional de Custecitas - Hatonuevo». “Artículo Segundo. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi procederá a hacer efectivo en la práctica del deslinde y amojonamiento previsto en la presente ordenanza. “Artículo Tercero. La presente ordenanza rige a partir del día se su sanción y publicación”. A su vez los artículos 2º y 3º de la Ordenanza No. 57 de 1994, mediante la cual en su artículo 1º se creó el Municipio de Hatonuevo, dicen lo siguiente: “Artículo Segundo. El Municipio de Hatonuevo tendrá, los siguientes linderos: “Partiendo por el punto de coordenadas planas x= 1.709.300; y y= 1.165.750 sobre la frontera con Venezuela sigue hacia el occidente en busca del nacimiento del arroyo Caurina y por este arroyo, que en su parte baja toma el nombre de la Ceiba, aguas abajo atravesando la Laguna de Garrapatero hasta su confluencia con el Río Ranchería se sigue este río aguas arriba hasta donde cae el arroyo la Curva aguas Lomas del Pital punto de coordenada x= 1. 719.000; y=1.133.500 en los límites con el Municipio de Ríohacha. “Los límites de Ríohacha y Maicao continuarán siendo los establecidos en la Ordenanza No. 028 de 1972. El nuevo Municipio estará integrado por los corregimientos de Hatonuevo y el corregimiento de Tabaco. “Artículo Tercero. La Zona Geográfica Minera para el ayuntamiento del Municipio de Hatonuevo será el 30 % de la Zona Carbonífera del Cerrejón

Zona Norte. De igual manera el nuevo Municipio de Hatonuevo recibirá de acuerdo a lo previsto en las leyes, el equivalente al 30% de las regalías provenientes de la explotación minera del Cerrejón Zona Norte, cuyos recursos antes de la presente Ordenanza, eran con destino directo hacia el Municipio de Barrancas; el restante 70% de las regalías provenientes de la explotación minera del Cerrejón Zona Norte será percibido por el Municipio de Barrancas”. Por su parte el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, en sus numerales 2 y 4 y su parágrafo, aducidos como violados en forma directa por el acto demandado son del siguiente tenor: “Artículo 14. Modificación de límites intermunicipales. Cuando dos o más municipios de un mismo departamento mantengan disputa territorial por no existir entre ellos límites definidos o por presentar problemas de identidad, atendidas sus características naturales, sociales, económicas o culturales, las Asambleas Departamentales por medio de ordenanza, podrán modificar o precisar los respectivos límites intermunicipales para lo cual deberán cumplirse los requisitos y condiciones siguientes: “(...) “2) Si no existiere ya una consulta popular el Gobernador del Departamento deberá convocarla para que los ciudadanos residentes en el territorio en conflicto manifiesten su voluntad mayoritaria para la correspondiente anexión. “(...) “4) La correspondiente oficina de Planeación Departamental realizará en la respectiva Zona de conflicto intermunicipal una investigación histórica y técnica con el objeto de verificar y certificar mediante estudio documentado y escrito que definitivamente en el territorio en conflicto, se

presentan aspectos e indefinición de límites o problemas de identidad natural, social, cultural o económica que hagan aconsejable el anexamiento y la consiguiente agregación de áreas territoriales. “Parágrafo. Tanto la consulta popular prevista en el numeral segundo de este artículo, como el estudio a que se refiere el numeral cuarto de este artículo, deberán agregarse a la exposición de motivos del respectivo proyecto de ordenanza”. De la confrontación directa de los textos normativos transcritos, la Sala concluye claramente lo siguiente:

1. No hay duda que la Ordenanza acusada, No. 045 de 15, tiene por objeto modificar los límites del Municipio de Hatonuevo, establecidos inicialmente en el artículo 2º de la Ordenanza No. 057 de 1994.

2. De acuerdo con el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, las asambleas pueden modificar o precisar los límites de los municipio, siempre y cuando se cumplan los requisitos y condiciones que allí se enumeran, entre los cuales están los citados por el demandante como sustento de la solicitud, consistentes en que si no existiere una consulta popular el gobernador deberá convocarla (numeral 2) y que la correspondiente Oficina de planeación departamental realiza en la respectiva zona una investigación histórica y técnica con el objeto de verificar y certificar que definitivamente en el territorio en conflicto se presentan aspectos e indefinición de límites o problemas de identidad natural, social, cultural o económica que hagan aconsejable el anexamiento y la consiguiente agregación de áreas territoriales (numeral 4). El parágrafo de esta misma norma exige que los documentos que contengan el cumplimiento de estos dos requisitos deberán

anexarse a la exposición de motivos del respectivo proyecto de Ordenanza.

3. Dentro de los documentos públicos que se acompañan con la solicitud de suspensión provisional y que pueden servir para la confrontación con las normas violadas, según lo previsto en el numeral 2) del artículo 152 del C.C.A., se encuentran los siguientes: a) El proyecto de Ordenanza No. 044 de 1995, que de acuerdo con el contenido de su texto se convirtió en la Ordenanza No. 045 de 1995, junto con su correspondiente exposición de motivos, en la cual no se hace referencia alguna al cumplimiento de los requisitos citados. Debe hacerse nota de que si bien allí se menciona un concepto del Departamento administrativo de Planeación Departamental, claramente se trata del realizado y presentado como antecedente de la Ordenanza No. 057 de 1994, que creó el Municipio de Hatonuevo y señaló por primera vez sus límites (fls. 12 a 15 Cdno. ppal). b) Certificación de los Delegados del Registrador Nacional en la Guajira, en la cual consta en la Registraduría “no se ha recibido documentación alguna sobre la consulta de que trata el numeral 2 del artículo 14 de la Ley 136 de 1994, para la aprobación de la Ordenanza No. 045 de 1995, la cual desconocemos...”(fl. 17

Cdno. Ppal.). c) Las actas de las sesiones de las Asambleas Nos. 085, 099 y 100 de noviembre 2, diciembre 6 y diciembre 7 de 1995, en las cuales se tramitó y se aprobó el proyecto de ordenanzas mencionado y de cuyo contenido tampoco resulta que se hubieren cumplido los dos requisitos citados (fls. 19 a 46 Cdno,

Ppal.).

4. El apoderado del departamento de la Guajira, en su memorial sustentatorio del recurso de apelación, en ningún momento argumenta que los mencionados requisitos se hubieren cumplido, por el contrario, dedica su alegato a tratar de justificar la expedición de la ordenanza citada en las “razones de derecho y los antecedentes de presupuestos de hecho del citado acto administrativo, su causa y fin, como elementos objetivos de la decisión”, y en el “más hondo sentido de justicia y equidad para un municipio el cual se le segregó la parte más importante de su territorio”, y en la búsqueda de “hacer compatibles dos disposiciones contradictorias de la Ordenanza No. 57 de 1994, como es el caso de sus artículos segundo y tercero”, a fin de hacer prevalecer el artículo Tercero, nada de lo cual exime del cumplimiento de los requisitos expresamente exigidos por la ley para la modificación o precisión de linderos municipales. Más bien podría afirmarse que los argumentos expresados por el apoderado del departamento debieron haber sido utilizados por la oficina o departamento de planeación para sustentar el concepto exigido en la ley para la aprobación de la ordenanza citada, y que no aparece cumplido con las razones anteriormente expresadas.

En las circunstancias anteriores, la Sala considera que se encuentra configurados los requisitos que el artículo 152 del C.C.A. exige para que proceda la suspensión provisional del acto acusado, por lo cual la decisión de primera instancia debe ser confirmada. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera, la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, RESUELVE: Primero. CONFIRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de la

Guajira, de fecha 27 de junio de 1996, en cuanto decretó la suspensión provisional del acto acusado. Segundo. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja en constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la sala en su sesión de fecha diecinueve (19) de septiembre de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.