CE-SEC1-EXP1996-N4041

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Exigibilidad / PROTECCION DEL MEDIO

AMBIENTE / TITULO EJECUTIVO - Inexistencia / MANDAMIENTO EJECUTIVO - Improcedencia / DEBER GENERICO El comportamiento que puede ordenársele a un funcionario o servidor con base en el artículo 87 de la Constitución, en armonía con el 77 de la Ley 99 de 1993, es el que le impone una ley o un acto administrativo en cada caso especial; por lo que, en el supuesto de que se instaure demanda por cualquier persona dentro del marco de la mencionada acción de cumplimiento, la exigibilidad requerida, a fin de que pueda librarse orden ejecutiva, debe desprenderse del mandato legal o administrativo, y no de factores que le sean ajenos, y así puede decirse que la conducta oficial es exigible cuando ha llegado al momento de cumplirse en virtud de la plena vigencia de la correspondiente prescripción normativa, pues lo que persiguen tanto la Constitución como la ley, en este caso la ley 99 de 1993, es que el particular disponga de instrumentos que le permitan lograr en ciertas oportunidades el funcionamiento de este mecanismo de control. Del examen de las disposiciones invocadas por el actor no surge a cargo del Ministerio del Medio Ambiente ni de la Corporación Autónoma de Nariño una obligación específica, cuyo cumplimiento sea susceptible de ser exigido por medio del libramiento de un mandamiento ejecutivo. En efecto, se trata en el caso subjudice de disposiciones legales o reglamentarias que le imponen a las autoridades administrativas el deber genérico de tomar las medidas necesarias tendientes a la preservación del medio ambiente, cuando se presente causas perturbadoras del mismo. La acción

de cumplimiento en materia ambiental debe tener su fuente obligacional en una norma legal o administrativa que así lo ordene, lo cual no sucede en el caso examinado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: MANUEL S. URUETA AYOLA

Santafé de Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 4041

Actor: Fundación para la Defensa del Interés Público.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del pasado 27 de julio, dictado en el asunto de la referencia, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se abstiene de librar mandamiento ejecutivo en contra de la Corporación Autónoma Regional de Nariño y del Ministerio del Medio Ambiente. LAS PRETENSIONES ELEVADAS Son las siguientes: “1. De acuerdo con el artículo 79 de la ley 99 de 1993, respetuosamente solicito al Honorable Tribunal que se requiera a la Corporación Autónoma de Nariño —Corponariño— y al Ministerio del Medio Ambiente para que informen por escrito la forma como están cumpliendo las normas referidas en el acápite anterior para el caso concreto del denominado ‘Canal Naranjo’, que comunica el río ‘Patía Viejo’ con la quebrada ‘La Turbia’, afluente del río ‘Sanquianaga’ (sic) (Departamento de Nariño). “2. Que, una vez vencido el término para que respondan al anterior

requerimiento, se ordene la ejecución de los actos administrativos necesarios para que se restablezcan los cauces naturales de los ríos ‘Sanquiangua’, (sic) ‘Paria (sic) Viejo’ y ‘Patía’ al estado en que se encontraban antes de la construcción del llamado ‘Canal Naranjo’. “3. Que se condene en costas a los funcionarios renuentes solidariamente con sus respectivas entidades”. Las razones fácticas de la acción de cumplimiento instaurada. Los primeros cinco hechos que contiene la narración del actor son del siguiente tenor: “1. A mediados de 1973, la Sociedad ‘Maderas El Naranjo’, representada en ese entonces por el señor Enrique Naranjo, construyó sin permiso alguno un canal de aproximadamente un (1) metro de ancho, un (1) metro de profundidad y dos (2) kilómetros de largo, que dejó comunicado el río Patía Viejo ocn la quebrada La Turbia, afluente del río Sanquiangua, con el objeto de facilitar el transporte de madera. Dicho canal se ha denominado Canal Naranjo.

2. El canal construido se inicia en la margen derecha del río Patía Viejo, para luego conectarse a la quebrada La Turbia, la cual es afluente del río

Sanquianga.

3. El canal Naranjo, que inicialmente tuvo un ancho de un (1) metro hoy en día cuenta con un ancho de aproximadamente 25 metros, pues al disminuirse el caudal del río Patía Viejo, el río Patía que cuneta con un caudal superior, empezó a vertir sus aguas en el primero a través del

Canal Naranjo, para desembocar luego al río Sanquianga. Es decir que el río Patía empezó a vertir su cauce en su antiguo afluente, el río Patía Viejo, en contra de la corriente y sin que éste tuviera la capacidad para soportar su caudal, desembocando todas las aguas definitivamente al río Sanquianga. “4. La situación anteriormente descrita produjo cambios en la cuenca hidrográfica del río Patía, toda vez que su caudal ha disminuido ostensiblemente en el trayecto que corre al sur del Canal Naranjo produciendo la erosión de las tierras, mientras que al norte se han presentado enormes inundaciones. Además, debido a la falta de los controles técnicos adecuados, los cauces de los ríos mencionados ha aumentado las bocatomas debido a la presión de las aguas, y en otras partes se han producido represamientos. “5. En virtud de estas enormes alteraciones hidrográficas, se produjeron grandes cambios ambientales que afectan la subregión Pacífica Sur, comprendiendo municipios como Olaya Herrera, Francisco Pizarro, Mosquera, entre otros”. Agrega el demandante que parte del caudal del río Patía Grande se ha desviado contra corriente secándose varios de sus brazos y causando erosión y “disminución en el calado de navegación en el caudal de acceso a la población de Salahonda”. Que desde la construcción del Canal Naranjo se han producido inundaciones que han causado la desaparición de Tumaquito y cerca de 27 personas han perecido presumiblemente ahogadas. Que la ahora demandante, con base en los anteriores hechos, entabló acción de tutela que decidió, en

últimas, la H. Corte Constitucional, al conocer de la revisión del fallo proferido por la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, en el sentido de revocar ésta y ordenar: Que la Corporación Autónoma Regional de Nariño ejerza inmediatamente su función de prevención y control de desastres y tome las medidas pertinentes con motivo de la construcción del Canal Naranjo. Que el Ministerio del Medio Ambiente adelante los estudios que se requieran para darle solución a este problema. Que tanto aquella Corporación como este Ministerio, con la vigilancia de las comunidades afectadas, adopten las medidas conducentes para proteger los derechos fundamentales de quienes promovieron la acción de tutela.

Más adelante refiere: “La sentencia T621 de diciembre 14 de 1995 proferida por la Corte Constitucional, deja sentados los fundamentos para la instauración de la presente acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene por la vía judicial al Ministerio del Medio Ambiente y /o a Corponariño el cumplimiento de las funciones que la ley les impone en materia de protección, conservación y manejo de los recursos naturales y del medio ambiente. En forma suscinta, el fallo en comento señala sólo algunas de las funciones omitidas por las demandadas”.

EL AUTO RECURRIDO El Tribunal a quo, con base en los informes que durante el curso de la actuación le remitieron tanto el Ministerio del Medio Ambiente como Corponariño concluye: Las autoridades involucradas en el presente caso manifiestan “...que la problemática debe ser asumida por una serie de entidades del orden naciional, departamental y municipal y que el presupuesto de lo planificado se calcula en

una suma cercana a los $10.000.000.oo, recursos con los que no cuenta Corponariño entidad citada por el Ministerio del Medio Ambiente para coordinar y dirigir las acciones requeridas para la recuperación de la zona de influencia del Canal Naranjo”; por lo que, por razones presupuestales, la solución a que se aspira por la parte actora no es exigible en el presente momento, amén de que las medidas que se tomen “...deben corresponder a un Plan Coordinado y concertado con otras entidades de diferentes niveles, siendo de otra parte que a estas alturas Corponariño elaboró el denominado Plan de Contingencia pero su ejecución no ha sido posible por las razones contenidas en los oficios de respuesta de las entidades en esta actuación demandadas”.

EL RECURSO

Considera el impugnante: a. Para que prospere la acción no se requiere de título ejecutivo como lo estima el Tribunal; “simplemente se tiene que demostrar el incumplimiento de una ley o de un acto administrativo por parte de la entidad demandada...”.

b. No es válido el argumento según el cual no es exigible la solución de la problemática planteada en la demanda por razones presupuestales, pues con él se podría llegar “...al absurdo jurídico de hacer cesar las medidas transitorias ordenadas por la Corte Constitucional y legitimar la conducta omisiva que han demostrado las autoridades estatales, con el simple argumento de falta de recursos económicos, sentándose de esta forma un pésimo precedente en materia de protección de los derechos fundamentales de las personas y en materia de cumplimiento de la ley”.

SE CONSIDERA

1. En auto del pasado 30 de mayo, (Expediente No. 3697, Actor: Procurador

para Asuntos Ambientales, Agrarios y Técnicos) la Sala hizo las siguientes apreciaciones que resulta oportuno transcribir como presupuesto conceptual de la decisión que ahora se profiere. “ (...). “2. El artículo 87, inciso 1º, de la Constitución, estatuye que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”. Y el artículo 88 del mismo ordenamiento político prescribe que “La ley regulará las acicones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos...”, entre los cuales señala el relativo al ambiente. En otras palabras: Nuestra ley fundamental sienta las bases para establecer una especial acción ejecutiva, con caracteres muy propios, como lo consagran los artículos que integran el Título XI de la ley 99 de 1993; ley que se encarga de desarrollarla en lo concerniente a ausntos ambientales, en cuyo artículo 77 establece que «El efectivo cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan relación directa con la protección y defensa del medio ambiente podrá ser demandado por cualquier persona natural o jurídica, a través del procedimiento de ejecución singular regulado en el Código de Procedimiento Civil». Y en los artículos 81 y 82 dispone que se trata de una acción que, amén de imprescriptible, no admite desistimiento, lo cual se explica plenamente si se tiene en cuenta el interés que procura proteger; interés que tutelan Derecho y Estado sobre la base de aspiraciones individuales y colectivas para satisfacer la fundamental necesidad de un ambiente libre de deterioro o contaminación. “3. El proceso de ejecución, en términos generales, es un instrumento

tendiente a lograr la realización coactiva de un derecho, respecto del cual hay certeza de su existencia. El acreedor, con base en un tí - tulo idóneo (artículo 488 C. De P.C.) pide al juez que libre orden contra el deudor para que cumpla la correspondiente prestación. No se solicita que se declare o reconozca la acreencia o derecho, pues ello implicaría la necesidad de adelantar una actuación cognoscitiva que defina si el demandado está, o no, obligado del modo que indica el actor. Se pretende, sí, que se dé, se haga o deshaga, con fundamento en un título del cual emerge, por hallarse expreso en él con claridad y exigibilidad, algo a que se encuentra obligado el sujeto contra el cual se ha instaurado la ejecución. “4. En tratándose de la acción de cumplimiento, el título, como lo expresa con acierto el a quo, es la ley o acto administrativo en que aparezcan claras o nítidas las funciones del correspondiente servidor público. De no ser así, no sería viable la acción de cumplimiento por la imposibilidad de exigir a éste que realice un acto, que no se le atribuya como deber, de manera concreta, como tal, tiene entre sus principios orientadores el de la legalidad, por virtud del cual los servidores públicos, en el ejercicio de sus cargos, sólo pueden obrar dentro del marco de las atribuciones legales, so pena de resonder del modo que manda el artículo 6º de la Constitución Política. Por lo tanto, si bien el Estado tiene la importante misión, a todos los niveles, es decir, nacional, regional o departamental y local de proteger el meido ambiente, sus autoridades, sin duda, sólo

podrán obrar de conformidad con las funciones o atribuciones específicas que la ley les haya otorgado”.

2. Despréndese de lo anterior que el comportamiento que puede ordenársele a un funcionario o servidor con base en el artículo 87 de la Constitución, en armonía con el 77 de la Ley 99 de 1993, es el que le impone una ley o un acto administrativo en cada caso especial; por lo que, en el supuesto de que se instaure demanda por cualquier persona dentro del marco de la mencionada acción de cumplimiento, la exigibilidad requerida, a fin de que pueda librarse orden ejecutiva, que no de factores que le sean ajenos, y así puede decirse que la conducta oficial es exigible cuando ha llegado el momento de cumplirse en virtud de la plena vigencia de la correspondiente prescripción normativa, pues lo que persiguen tanto la Constitución como la ley, en este caso la ley 99 de 1993, es que el particular disponga de instrumentos que le permiten lograr en ciertas oportunidades el funcionamiento de este mecanismo de control.

Obsérvese que el artículo 87 de la Constitución legitima a cualquier persona para que instaure la acción en él consagrada a fin de que haga “...efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”. Del examen de las disposiciones invocadas por el actor no surge a cargo del Ministerio del Medio Ambiente ni de la Corporación Autónoma de Nariño una obligación específica, cuyo cumplimiento sea susceptible de ser exigido por medio del libramiento de una mandamiento ejecutivo. En efecto, se trata en el caso sub judice de disposiciones legales o reglamentarias que le imponen a las autoridades administrativas el deber genérico de tomar las medidas necesarias tendientes a la

preservación del medio ambiente, cuando se presenten causas perturbadoras del mismo. La acción de cumplimiento en materia ambiental debe tener su fuente obligacional en una norma legal o administrativa que así lo ordene, lo cual no sucede en el caso examinado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: CONFIRMASE el auto apelado. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen en su oportunidad. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. La anterior providencia fue leida, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 5 de diciembre de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial del auto de 30 de mayo de 1996, Sección Primera, Exp. 3698; Actor: Procurador para asuntos ambientales en relación con los requisitos que debe cumplir la acción de cumplimiento.