CE-SEC1-EXP1996-NAC3665

DERECHOS COLECTIVOS - Improcedencia de la acción de tutela para protegerlos / ACCION DE TUTELA - Improcedencia para proteger derechos colectivos / ORDEN PUBLICO - Elementos que lo integra. Protección policiva El artículo 22 de la Carta consagra la paz como derecho y a la vez como deber de obligatorio cumplimiento. Atendiendo el alcance de la paz como derecho, no se evidencia que al autorizar la realización de conciertos de rock en el sitio de marras, la administración municipal de Montenegro amenace o haya vulnerado tal derecho a la accionante y su familia, por cuanto dicha autorización en forma alguna comporta el empleo de métodos violentos, abuso de autoridad o violación de derechos humanos en su contra. La tutela es improcedente “cuando se pretende proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política”, salvo que se trate de prevenir un perjuicio irremediable, el cual no ha sido alegado ni existen elementos de juicio para deducirlo. En relación con el derecho a la tranquilidad, cabría decir que es éste uno de los elementos integradores de la noción de orden público. El orden público que protege la policía, dice el artículo 2o. del Código Nacional de Policía (decreto 1355 de 1970) “resulta de la prevención y eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y de la moralidad públicas”. Desde esta perspectiva, la tranquilidad es un derecho colectivo, cuya protección debe lograrse mediante las acciones populares que consagra el artículo 88 de la Constitución, y no sería, entonces, la tutela el

mecanismo apto para su protección. Comporta, sin duda, la vulneración o la amenaza al derecho fundamental de la intimidad, pues dada la frecuencia con que se llevan a cabo tales conciertos y siguiendo los parámetros doctrinales de la Corte Constitucional, se puede decir que es inevitable la amenaza a tal derecho, en este caso en relación con la familia de la peticionaria, porque se le somete periódicamente al exceso de ruido y uso irrazonable de los instrumentos técnicos utilizados en este tipo de conciertos. En eventos como éstos cuando las normas resultan insuficientes para garantizar la tranquilidad o si las autoridades correspondientes ejercen negligentemente sus competencias o se abstienen de utilizarlas, la acción de tutela adquiere su verdadero sentido de mecanismo protector de la aplicación de los derechos de las personas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santafé de Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: AC-3665

Actor: MARTHA INÉS BLANDÓN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE MONTENEGRO Se decide acerca de la apelación sustentada por la peticionaria, que el aquo bien la interpretó como impugnación, contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío el 27 de mayo pasado, que le denegó la tutela por ella impetrada.

I. - ANTECEDENTES

1. Hechos Consta en autos que: En el centro de la municipalidad de Montenegro se encuentra situado un local

que la administración tiene en comodato, conocido como Coliseo del Centro. - La zona donde funciona dicho Coliseo, por su calificación, está destinada principalmente a vivienda unifamiliar y multifamiliar residencial, así como a servicio social y a otros complementarios, de carácter institucional, comercial, recreacional e industrial. - Con el local colindan de manera inmediata varias casas de habitación, entre ellas la de la peticionaria. - La Alcaldía lo facilita con mucha frecuencia para actos colectivos de diversa índole: culturales, musicales, religiosos, etc. - La mayoría de tales actos son amenizados musicalmente, los cuales se extienden hasta las horas de la madrugada del día siguiente (2:00 a.m., según consta en pruebas documentales aportadas).

2. La petición La señora MARTHA INES BLANDON RAMIREZ, con fundamento en los hechos anteriores y en su condición de vecina y residente en Montenegro, Quindío, en ejercicio de la acción de tutela promovida contra el Municipio, solicitó al Tribunal Administrativo del Quindío se le protejan sus derechos a la tranquilidad, a la salud, a la paz, al sosiego, a la vida y a la seguridad, con la pretensión de que se ordenara al Municipio de Montenegro suspender la realización de conciertos en el Coliseo del Centro, así como la indemnización por el daño emergente y los perjuicios morales recibidos.

Para sustentar su petición invocó además, las siguientes razones: El señor Alcalde viene realizando conciertos de Rock cada 15 días en el susodicho Coliseo, hasta altas horas de la noche. Al momento de la realización de los conciertos, los seguidores, “en su mayoría

drogados”, intentan y han escalado los muros del coliseo y se pasan a las casas vecinas, teniendo sus habitantes que prestar guardia para evitar hurtos, arriesgando la vida, puesto que los asistentes suelen andar armados. El ruido que producen los aparatos contamina el ambiente, lo que unido al hecho de no poder conciliar el sueño cada 15 días está afectando su salud y la de su familia. Terminados los conciertos, los asistentes realizan escándalos, peleas e incluso atacan a los peatones que transitan por el sector. Advierte que en las afueras de la ciudad hay otro coliseo que puede ser utilizado para tales efectos y sin embargo no se hace. Sus súplicas las fundamenta en los artículos 11, 22, 28, 44 y 79 de la Constitución, que tutelan el derecho a la vida, a la tranquilidad, a un ambiente sano, a la seguridad y al derecho a vivir en paz.

II. - EL FALLO IMPUGNADO Mediante providencia del 27 de mayo del año en curso, el Tribunal denegó por improcedente la tutela deprecada por la señora Martha Inés Blandón Ramírez, para lo cual discurrió dentro del razonamiento siguiente: - Las declaraciones de los numerosos testigos que fueron oídos en relación con los hechos “dan cuenta, en efecto del ruido insoportable que ocasiona la celebración de los conciertos y de los desmanes contra los bienes de los vecinos, situación que le notificaron al Alcalde desde el 13 de febrero de 1995, sin que la misma se hubiera solucionado”.

Es decir, se ha configurado una omisión, pero de lo relatado por ellos no le es posible deducir ninguna amenaza directa o indirecta contra los derechos a que alude la peticionaria: a la vida, a la paz, a la libertad, a los derechos de los niños y al de gozar de un ambiente sano, ya que únicamente se refieren al ruido y a los desmanes en mención, toda vez que la contaminación auditiva de que dan noticia no afecta un derecho fundamental, sino derechos colectivos y del ambiente, para cuya defensa no es apta la acción de tutela, a menos que lo sean por conexidad, la cual no se desprende de lo relatado. Aun aceptando que lo dicho por la accionante sea cierto, la “pretensión de que se ordene el cierre del establecimiento, no es dable” porque no es de recibo violar otro u otros derechos para tutelar los que se invocan, y porque existen disposiciones policivas que les dicen a las autoridades municipales qué hacer en tales casos. No obstante las anteriores consideraciones, el Tribunal estimó necesario que tanto el señor Alcalde como la Policía deben procurar “el ejercicio armónico del derecho a la recreación de unos y a la tranquilidad de los otros”, por lo cual les ordenó adoptar las medidas adecuadas para garantizar la tranquilidad pública, en especial la de los vecinos del Coliseo, al tiempo que libró comunicación al Personero para que vigile el cumplimiento de tal instrucción.

III. - RAZONES DE LA IMPUGNACION La accionante, estando en tiempo, presentó escrito en el que dice sustentar la apelación contra la sentencia reseñada, manifestando en él, en primer término, que ha quedado sorprendida “cómo en nuestro país siempre debe haber muerto

para prevenir hechos que puedan originar desgracias”. Agrega que no puede entender cómo no están en peligro su vida y la de sus hijos cuando los atracadores que rondan y escalan su vivienda jamás andan desarmados, o al caminar por el techo éste se les venga abajo. Comenta que su intención no fue la de cerrar definitivamente el Coliseo del Centro, porque nadie puede reñir con la cultura, sino con los conciertos que se realizan cada 15 días, los cuales se pueden ejecutar en el otro coliseo, que tiene mejores estructuras para este tipo de eventos. Termina diciendo que la conexidad surge de haber probado el exagerado ruido y lo contiguo de su casa al Coliseo, ya que para nadie es un secreto que el primero afecta la salud, por lo cual afirma que el Tribunal se equivocó al desestimar las declaraciones que se recogieron.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Dentro de la actuación cumplida se trajeron al expediente diversos elementos probatorios que en primer lugar demuestran la legitimación de las partes para actuar: de la actora por ser la vecina colindante más próxima al Coliseo, y el Alcalde por ser el representante legal de la entidad gestora del funcionamiento del mismo. En segundo lugar, dan pie para considerar los hechos como ciertos en lo sustancial, como lo indican los numerosos permisos o autorizaciones que hasta la fecha de la acción había concedido la Alcaldía a instituciones de todo tipo: educativas, cívicas, culturales, religiosas, etcétera, para efectuar eventos en el susodicho Coliseo, entre ellos, de carácter musical y bailables que van hasta las

horas de la madrugada, tal como se dijo en los antecedentes. Asimismo, lo corroboran los testimonios de quince habitantes de la zona vecina, de los cuales el a quo admitió como cierto el ruido insoportable y los desmanes causados por los conciertos de marras, convicción que la Sala comparte en virtud de la lectura de tales testimonios, por considerarlos creíbles dadas las condiciones físicas del referido Coliseo y su inmediatez con las casas vecinas. En efecto, en el plenario militan dos fotografías aportadas por la actora y no tachadas por el Alcalde demandado (folio 3), en las que aparecen el Coliseo y la zona aledaña, pudiéndose observar que se trata simplemente de un local amplio que abarca casi media cuadra, da a la calle, está cubierto con teja de Eternit, tiene paredes en muro a media altura y el resto enrejado. Contiguo al mismo se encuentra la casa de habitación de un solo piso donde habita la accionante, según su propia manifestación, que no ha sido contradicha, antes por el contrario, aparece corroborada por los declarantes. Las condiciones físicas descritas, sin lugar a dudas, son propicias para que se presenten los hechos denunciados por la querellante, dada la facilidad con que se expande el ruido causado por la música y los escándalos y porque permite la utilización de las rejas para escalar al techo del Coliseo y de éste a los de las casas vecinas. Ahora bien, siendo incuestionablemente ciertos el ruido, la ocurrencia de desmanes, así como la amenaza sobre la residencia de la peticionaria, lo

procedente es establecer si con ellos se lesionan o amenazan derechos fundamentales invocados por la señora Blandón Ramírez, con la advertencia de que ella no ha pedido como forma de protección de sus derechos el cierre del Coliseo, sino la suspensión de la realización de los conciertos en su recinto. Los derechos que la accionante pide le sean tutelados son los consagrados en los artículos 11, 22, 28, 44 y 79 de la Constitución, esto es, los derechos a la vida, a la tranquilidad, a un ambiente sano, a la seguridad y a vivir en paz. El artículo 11 de la Constitución garantiza el derecho a la vida. En el presente caso, la amenaza al mismo se hace radicar en el ingreso a la residencia de la peticionaria de personas armadas que aprovechan la realización de los conciertos, y a la subida de las mismas al techo de aquélla, con el riesgo de que se desplome sobre ella y su familia. Esta última eventualidad tiene respaldo en las declaraciones de los testigos y en las condiciones físicas del lugar. No sucede igual con el supuesto ingreso a la residencia de la accionante de intrusos armados, respecto de lo cual las autoridades policivas hacen constar que hasta la fecha no han recibido informe o denuncia alguna sobre el particular. Es más, en relación con la formulación de solicitudes a las autoridades policivas para evitar la situación planteada, en el informativo no existe prueba alguna de que se les hubiese informado de tales irregularidades. En el único memorial dirigido al Alcalde relacionado con los hechos (folios 112 y 113), que obra en el expediente, no se hace la más mínima alusión al punto, por lo cual no cabe endilgar a dichas autoridades

responsabilidad por omisión en adoptar los correctivos pertinentes. Por consiguiente, dada la situación denunciada, la cual puede acontecer independientemente de que se realicen o no eventos nocturnos en el Coliseo, por las características de su construcción y su colindancia con las casas vecinas, lo pertinente es formular la correspondiente querella policiva, para ponerla en conocimiento de las autoridades policivas competentes, a fin de que éstas tomen las medidas preventivas del caso. La acción de tutela no puede sustituir esta vía, hasta tanto no se haya agotado y sea patente la inactividad policial. El artículo 22 de la Carta consagra la paz como derecho y a la vez como deber de obligatorio cumplimiento. Atendiendo el alcance de la paz como derecho, no se evidencia que al autorizar la realización de conciertos de rock en el sitio de marras, la Administración Municipal de Montenegro amenace o haya vulnerado tal derecho a la accionante y su familia, por cuanto dicha autorización en forma alguna comporta el empleo de métodos violentos, abuso de autoridad o violación de derechos humanos en su contra. Igual acontece con los derechos consagrados en los artículos 28 y 79 de la Constitución. En efecto, la autorización cuestionada no afecta para nada la libertad de la accionante, como tampoco aparece probado que exista lesión o amenaza al medio ambiente de la zona. Y en cuanto al 44 de la Carta, no se demostró que en la residencia habiten niños con la impugnante, cuyos derechos puedan resultar vulnerados o amenazados. Por lo demás, la tutela es

improcedente “Cuando se pretende proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política” (artículo 6, num. 3, Decreto 2591 de 1991), salvo que se trate de prevenir un perjuicio irremediable, el cual no ha sido alegado ni existen elementos de juicio para deducirlo. Lo expuesto hasta ahora no ofrece sustento para acceder a la tutela impetrada. Sin embargo, como la acción se invoca también en procura de protección a la tranquilidad, la salud y el sosiego, se hace menester un más detenido análisis de la situación para decidir de conformidad. En relación con el derecho a la tranquilidad cabría decir que es ésta uno de los elementos integradores de la noción de orden público. El orden público que protege la policía, dice el artículo 2o. del Código Nacional de Policía (Decreto 1355 de 1970) “resulta de la prevención y eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y de la moralidad públicas”. Desde esta perspectiva la tranquilidad es un derecho colectivo, cuya protección debe lograrse mediante las acciones populares que consagra el artículo 88 de la Constitución, y no sería, entonces, la tutela el mecanismo apto para su protección. Sin embargo, la Corte Constitucional en diversos fallos ha protegido el derecho a la tranquilidad, asociándolo a derechos fundamentales, como la vida o la intimidad.

Es así como ha sostenido: “La tranquilidad es un elemento del orden público, cuyo mantenimiento, en su aspecto realizador y operativo, corresponde, en principio, a las autoridades

administrativas de policía. En efecto: “La Constitución, las leyes y los reglamentos han otorgado a las autoridades administrativas una serie de atribuciones, a través de las cuales limitan, mediante la expedición de medidas generales o particulares, la libertad de las personas, con el fin de que sus actividades se adecuen al mantenimiento de unas condiciones mínimas que hagan posible la convivencia social, esto es, la conservación del orden público, que constituye el objeto del llamado poder de policía, que sectorizado en cabeza de la administración, se le denomina poder de policía administrativa.

Luego agrega: “La tranquilidad pública, elemento esencial del orden público, exige de la autoridad administrativa, la adopción de medidas destinadas a la prevención de conductas o actividades de los particulares, que atenten contra la convivencia pacífica, el sosiego y el desarrollo normal de la vida de las personas. En este sentido, en principio, corresponde a las autoridades administrativas de policía, garantizar a todo miembro de la comunidad el derecho a no ser intraquilizado sin justa causa y a que nadie lo inquiete o le cause desasosiego, actuando contra la ley, por fuera de lo dispuesto en ella o abusando de sus derechos”.

A renglón seguido acota: “No obstante, cuando la afectación de la tranquilidad, en determinadas circunstancias o situaciones concretas, conlleva la vulneración o amenaza de violación de un derecho fundamental, v. gr., la vida o la intimidad, puede ser protegida a través del mecanismo de la tutela; se produce así una especie de absorción del derecho a la tranquilidad por el derecho constitucional fundamental que requiere la protección”. (Sentencia T - 325 del 12 de agosto de 1993 y T - 112 de marzo 11 de 1994. Ponente

Dr. Antonio Barrera Carbonell, Gaceta de la Corte Constitucional, Tomo 3, 2a. Parte, 1994, págs. 236 - 237). Desde otro punto de vista, la Corte Constitucional ha entendido: “el uso irrazonable y exagerado de instrumentos técnicos... interfiere abusivamente en la intimidad y en la libertad de las personas y familias vecinas, que son forzadas, a merced de la potencia del sonido” a escuchar lo que no se desea. Y agrega: “En el plano estrictamente constitucional, el impacto negativo a los derechos ajenos por el exceso de ruido, atendido el lugar y la hora en que se produce al igual que los instrumentos empleados, constituyen un ejercicio abusivo de la libertad de cultos...”. Y, finalmente: “... se protege la intimidad como forma de asegurar la paz y la tranquilidad que exige el desarrollo físico, intelectual y moral de las personas, vale decir, como un derecho de la personalidad. Esta particular naturaleza suya determina que la intimidad sea también un derecho general, absoluto, extrapatrimonial, inalienable e imprescriptible y que se pueda hacer valer “erga omnes”, vale decir, tanto frente al Estado como a los particulares”. (SentenciaT165 de octubre 26 de 1994, magistrado ponente doctor José Gregorio Hernández Galindo, Gaceta de la Corte Constitucional, tomo 10, octubre de 1994, págs. 504 y 505). En el asunto sub lite no cabe duda de que la tranquilidad y el sosiego de la señora Blandón Ramírez y los de su familia resultan afectados en todas las ocasiones y durante el tiempo en que se realizan conciertos de rock en el Coliseo

del Centro, tipo de música éste, una de cuyas características son la estridencia e intensidad en los sonidos y la excitación que produce en los asistentes. Ahora bien, tal perturbación debe atribuirse a la Alcaldía en razón a que es ella la que propicia, permite o autoriza su ejecución y ninguna medida ha tomado para remediarla. Antes bien puede afirmarse que ha sido renuente a hacer uso de sus atribuciones, frente a las peticiones reiteradas de la accionante. De manera vaga, en respuesta a los requerimientos de la accionante, le dice: “... hará lo posible para que tales actividades se hagan en forma eventual garantizando en todo caso la graduación de equipos de sonido y amplificación y hasta las horas permitidas para otro tipo de establecimientos públicos de características similares”. (sic). Comporta, sin duda, la vulneración o la amenaza al derecho fundamental de la intimidad, pues dada la frecuencia con que se llevan a cabo tales conciertos y siguiendo los parámetros doctrinales de la Corte Constitucional, se puede decir que es inevitable la amenaza a tal derecho, en este caso en relación con la familia de la peticionaria, porque se le somete periódicamente al exceso de ruido y al uso irrazonable de los instrumentos técnicos utilizados en este tipo de conciertos. Sobre el carácter fundamental de este derecho, consagrado en el artículo 15 de la Carta, la Corte Constitucional se ha pronunciado reiteradamente, y ha precisado su alcance así: “El derecho fundamental a la intimidad asegura a la persona y a su familia un reducto espacio físico inexpugnable, ajeno a los otros, en el que pueda

resguardarse, aislándose del tumulto de la vida moderna, gozar del recogimiento necesario y proyectar tranquilamente su personalidad, alejado y libre de las intromisiones o contactos que el sistema social normalmente acarrea”. (Sentencia C - 106 de 15 de marzo de 1995, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, Gaceta de la Corte Constitucional, Tomo III, 1995, pág. 459). En cuanto a la acción de tutela, como mecanismo llamado a subsanar la situación descrita, en principio cabe predicar su improcedencia, debido a que siendo la tranquilidad un componente del orden publico, y éste ser asunto de competencia de las autoridades policivas y contar con medios de defensa en favor de los administrados, como bien lo advierte el aquo, es claro que la actora los ha tenido a su disposición. Aun así, dicha posibilidad no pasa de ser más que meramente teórica en vista de las circunstancias en las que se presenta la situación de la accionante, por lo cual se puede afirmar que en la práctica no cuenta con aquéllos, o no son eficaces en concreto, atendidas las circunstancias de la solicitante (artículo 6 num. 1, Decreto 2591 de 1991). Baste con decir que quien ha propiciado la criticada situación es precisamente la primera autoridad policiva de la localidad, y por tanto quien tiene en sus manos la potestad de ponerle fin, negándose a ello como quedó anotado, según se desprende, además del folio 111 del expediente. En eventos como éstos, cuando las normas resultan insuficientes para garantizar la tranquilidad o si las autoridades correspondientes ejercen

negligentemente sus competencias o se abstienen de utilizarlas, la acción de tutela adquiere su verdadero sentido de mecanismo protector de la aplicación de los derechos de las personas. A lo anterior se suma que la amenaza es injusta por cuanto la víctima de la misma no tiene por qué soportarla, y puesto que la autorización que da la Alcaldía para que los referidos eventos de masa se celebren en el lugar mencionado y en las horas motivos de la inconformidad, no le es ineludible, ya que de autos se sabe que el Municipio cuenta con otro recinto con mejores condiciones y alejado del centro de la ciudad, también considerado como Coliseo, sin que sirva de excusa para su no utilización la esgrimida por el señor Alcalde, la de que la población no acude a él por la inseguridad de la vía, ya que él dispone de la fuerza pública para contrarrestarla. En estas condiciones, frente a la presencia de amenazas ciertas al derecho fundamental de la accionante; ante la circunstancia de que lo que origina la amenaza es la actuación de la autoridad administrativa municipal y de que la víctima de aquélla no dispone, en sus circunstancias concretas, de otro medio eficaz de defensa, es claro que ella merece la necesaria protección del Estado, concediéndole la tutela impetrada. Para el efecto no se puede perder de vista que el problema no es meramente del volumen del sonido, toda vez que a nadie se le escapa que lo propio de los eventos musicales de masas, en especial los de música moderna, es que se realicen con instrumentos de alta capacidad de sonido y por consiguiente es inevitable el volumen elevado, amén del bullicio de los asistentes, todo lo cual se

hace más intenso en las horas de la noche y en recinto abierto como el comentado. Significa lo dicho que la forma más apropiada de amparar a la accionante en el derecho ya señalado es la de disponer que en lo sucesivo la Alcaldía de Montenegro, Quindío, y cualquier otra autoridad al autorizar la celebración de conciertos de Rock, o cualquier evento con igual capacidad de producir ruido, en el Coliseo del Centro de dicha municipalidad, tomen las medidas necesarias para que de manera efectiva se garantice la tranquilidad y seguridad de la accionante y de su familia, de suerte que no se produzca el ruido de que se habla, ni abusos o actos perturbadores por parte de los asistentes u observadores de dichos actos. En cuanto a la indemnización pedida por la actora, no se encuentran elementos de juicio que demuestren la causación de los perjuicios cuyo resarcimiento reclama. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: REVOCASE la providencia impugnada de fecha 27 de mayo de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, para en su lugar, proteger el derecho fundamental a la intimidad de la señora Martha Inés Blandón Ramírez y de los miembros de su familia que residen con ella, en orden a lo cual se dispone: Primero. ORDENAR al Alcalde de Montenegro, Quindío, que en lo sucesivo, en caso de conceder permisos para espectáculos, en el Coliseo del Centro disponga lo necesario para evitar de manera efectiva el alto volumen en los

equipos e instrumentos de sonido que sean utilizados y los actos o conductas que puedan poner en peligro la seguridad de la accionante y de su domicilio. Segundo. COMUNÍQUESE la presente providencia al Personero del mencionado municipio, para que como veedor de los intereses ciudadanos vigile su estricto cumplimiento. Tercero. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. Cuarto. Expídase y envíese copia de esta providencia al Tribunal Administrativo del Quindío. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 27 de junio de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.