CE-SEC1-EXP1996-NAC4256

ACCION DE TUTELA - Vulneración del derecho a la libertad. Debido proceso en imposición de sanción / FUNCION DE POLICIA - Imposición de arresto por inspector: requisitos / ARRESTO - Incompetencia de Inspector de Policía que actúa en representación de juez La función policiva es una función eminentemente reglada, debido ante todo a los derechos que le está permitido afectar, en especial el de la libertad. Este carácter reglado se aviene en un todo con lo estipulado en el artículo 29 de la Carta, del cual se dice que contiene el derecho al debido proceso, pero que en verdad recoge una serie de principios o garantías que son de la esencia del Estado de Derecho y que como tales han cobrado autonomía en el derecho procesal, como son el de la tipicidad de la conducta sancionable, el de la legalidad de la pena y el del juez natural, entre otros. Para el caso, la medida de arresto impuesta por el señor Inspector de Policía, como sanción que es en contra del aquí accionante está sujeta a tales exigencias, las cuales la Sala observa que no se encuentran satisfechas en su totalidad. Si bien es cierto que el artículo 132, numeral 11 del Decreto 1333 de 1986, faculta a los Alcaldes para imponer multas, o arresto hasta de seis (6) días, a los que desobedezcan o no cumplan las órdenes y a los que le falten al debido respeto, también lo es que si esta fue la norma que tuvo en mente quien ofició en representación del Alcalde, esto es, el señor Inspector Municipal de Policía de San Juan de Acosta, es claro que dicho funcionario se excedió en

sus atribuciones al imponer medida de arresto por el término de diez (10) días. Pero si se tratara de mirar la actuación como proceso civil policivo, y como tal se quisiera acudir a la norma de procedimiento civil pertinente, esto es, el numeral 1 del artículo 39 del código respectivo, la situación aparecería mucho más irregular, toda vez que cuando de incumplimiento de órdenes se refiere, al funcionario judicial que dirige el proceso, usualmente el juez, sólo le está permitido imponer multas mediante resolución motivada, la cual es convertible en arresto cuando no sea consignado su valor dentro de los diez (10) días siguientes. De suerte que el derecho a la libertad de locomoción o a la libertad personal del actor se halla en peligro de ser vulnerado injustificadamente de llegar a hacerse efectivo el arresto por el término impuesto, con exceso de la competencia del funcionario. Así las cosas, la sentencia se modificará en cuanto el funcionario impuso una sanción que excede a sus competencias, al adoptar la medida de arresto cuestionada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santafé de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: AC-4256

Actor: ARTEMIRO CARLOS ECHEVERRÍA MOLINA Demandado: INSPECCIÓN DE POLICÍA MUNICIPAL DE JUAN DE ACOSTA La Sala decide la apelación, que ha de entenderse como impugnación,

interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 30 de octubre de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual resolvió la acción de tutela incoada contra la Inspección de Policía Municipal de Juan de Acosta. ANTECEDENTES Atendiendo la actuación procesal sub examine, se pueden reseñar como eventos que interesan a lo que aquí ha de proveerse los siguientes:

1. La petición de tutela a. - La Inspección Municipal de Policía de Juan de Acosta, dentro de una serie de intervenciones suyas ocasionadas por viejas discrepancias e incidentes relacionados con alinderamientos de dos predios situados en su jurisdicción territorial, expidió la Resolución 009 de 28 de agosto de 1996, mediante la cual dispuso lo siguiente: “ARTICULO PRIMERO. - Ordenar al señor ARTEMIRO CARLOS ECHEVERRIA MOLINA que restablezca las cercas destruidas en el terreno denominado Nueva Estación, Matti y / o Siambra - Zuleima María, materia de la litis, en donde se decretó el statu - quo, en el término de (72) horas después de notificada esta resolución. “ARTICULO SEGUNDO. - Sancionar al señor ARTEMIRO CARLOS ECHEVERRIA MOLINA con arresto equivalente a (10) días, los cuales deberá pagar en la estación de policía de esta localidad o en su defecto en la Cárcel Distrital “El Bosque” de la ciudad de B / quilla. Líbrense oficios a la Estación de Policía Local y / o Cárcel El Bosque para que hagan cumplir la sanción”.

b. - El señor ARTEMIRO CARLOS ECHEVERRIA MOLINA, por intermedio de un profesional del derecho, interpuso acción de tutela contra la precitada resolución el 17 de octubre de 1996 ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, para que le fueran amparados sus derechos a la libertad de locomoción y al debido proceso (artículo 29 C.P.), por considerar que el primero se encontraba amenazado y el segundo viciado por la Inspección Municipal de Policía de Juan de Acosta, con la expedición del aludido acto. c. - Las circunstancias de hecho y de derecho que el accionante invoca como fundamento de su petición, pueden resumirse así: La finca Siambra de propiedad de la señora Dubys Esther Ramos Jiménez, esposa del accionante, colinda con la finca denominada Matti o Nueva Esperanza, de propiedad de la señora Gladys Utria de Coronel, lo cual motivó frecuentes disputas por traslado de cercas u ocupación de una y otra finca. Ello dio lugar a frecuentes querellas y a la práctica de diversas diligencias, entre las cuales pueden mencionarse las realizadas el 17 de noviembre de 1994, el 28 de julio de 1995, el 18 de septiembre del mismo año y el 16 de agosto de 1996, donde se decretó el statu quo y se dejó en libertad a las partes para acudir ante la justicia ordinaria. En ninguna de estas diligencias, el inspector que las practicó estuvo acompañado por perito, ni la prueba fue así ordenada, lo que entraña una omisión del funcionario a lo ordenado en el artículo 131 del Decreto 1355 de 1970.

De otra parte, mediante boleta de citación del 16 de agosto de 1996, se comunicó al señor Artemiro Carlos Echeverría Molina que debía hacerse presente ante la Inspección de Policía el 21 de agosto para atender una diligencia de carácter policivo, a la cual acudió inocente de que para la misma debía comparecer con abogado defensor, omisión ésta que constituye violación del derecho de defensa. Como sustentación de la violación a sus derechos fundamentales, el accionante acota que el artículo 131 del Decreto ley 1355 de 1970, dispone que cuando se trate de diligencias tendientes a verificar el estado y la tenencia de inmuebles frente a actos de perturbación, se practicará siempre una inspección ocular con intervención de peritos, para la mejor verificación de los hechos, sin que implique exclusión de otras pruebas. La irregularidad de no haberse nombrado perito de acuerdo con la norma señalada conlleva a la ineficacia de esa prueba y por consiguiente a la nulidad por ser una irregularidad insubsanable así aparentemente no se haya producido perjuicio a los intereses sustanciales del proceso, razón por la cual debe decretarse su nulidad, porque esa formalidad es parte de la estructura vertebral del proceso policivo. Por otra parte, el derecho fundamental a la locomoción y libertad se encuentra amenazado ya que mediante la Resolución 009 del 28 de agosto del año en curso se le sanciona con arresto de diez días en la Cárcel del Bosque. Además el derecho de defensa fue violado porque al citarse al accionante para la diligencia del día 21 de agosto del año en curso, no se le comunicó que

debía ir acompañado de abogado, por lo que se le debió nombrar una persona honorable pero desconocedora de las normas penales. A ello debe agregarse que el mismo es analfabeta por lo que su defensa fue completamente nula.

2. La sentencia impugnada El Tribunal a quo, con fundamento en los elementos de juicio arrimados al expediente, y atendiendo las características de las circunstancias a las cuales hace relación la causa petendi, mediante sentencia de 30 de octubre de 1996, acogió parcialmente las pretensiones del actor, toda vez que de una parte declaró improcedente la acción incoada en lo referente al debido proceso respecto de la controversia suscitada por la posesión y / o propiedad del inmueble objeto de la litis, pero, de otra parte, tuteló el mismo derecho en cuanto a la sanción de arresto impuesta al actor en la resolución cuestionada.

Las consideraciones que condujeron a esta decisión se pueden resumir así: En cuanto al punto sobre el cual estimó improcedente la acción de tutela, el aquo expuso que existen mecanismos de defensa judicial legalmente establecidos para ello, los cuales pasó a enumerar, como son los previstos en los artículos 408, 460 y siguientes del C. de P.C., y 946 del C.C. amén de que, al respecto, no se observaba un perjuicio irremediable. En lo que hace al punto por el cual concedió la tutela, halló que el debido proceso fue lesionado al actor porque la sanción de arresto le fue impuesta sin que se hubiese expresado la disposición legal que le otorgaba tal facultad, como tampoco la que establece la sanción y el quantum a aplicar, todo lo cual contraría

el artículo 29 de la Carta, en la medida de que constituye una clara vía de hecho administrativo, susceptible de ser tutelada conforme lo sostiene la jurisprudencia de la Corte Constitucional, según la cual, el debido proceso tiene cabida tanto en las actuaciones judiciales como administrativas. Al respecto agrega que la resolución de 20 de septiembre de 1996, proferida por la Alcaldía de Juan de Acosta, confirmatoria en todas sus partes de la anterior, no se pronunció en ningún momento respecto de la sanción de arresto, lo cual transgrede también el precitado canon constitucional. El contenido de esta última resolución giró únicamente en torno de la controversia por el predio en disputa, debido a la violación del statu quo decretado con anterioridad. 3. - El recurso La sentencia fue impugnada por el apoderado del solicitante de la tutela, recurso que sustentó con argumentos en los que ahonda en las implicaciones del artículo 131 del C.N. de P., a cuyo tenor sostiene que la intervención de peritos en la diligencia que en él se prevé es obligatoria y debe darse en todos los casos, de donde su omisión en el caso sub judice es causal de nulidad, según lo preceptúa el numeral 4 del artículo 140 del C. de P.C. Reitera que no existe otro medio de defensa judicial frente al acto atacado, ya que éste se encuentra excluido de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por virtud de los artículos 1º y 82 del C.C.A., de ahí que la acción de tutela sea el único mecanismo con que cuenta para el efecto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA La sentencia impugnada se confirmará, pero por razones que difieren parcialmente de las que le sirvieron de fundamento, a saber: 1. - En cuanto a la pretendida causal de nulidad del proceso policivo. a. - La sola ocurrencia de una irregularidad en una actuación procesal determinada, no comporta necesariamente violación del derecho al debido proceso, por cuanto es parte de éste la existencia de mecanismos para corregir o subsanarla, ya sea a instancia de parte, automáticamente o de oficio, como tampoco constituye o equivale en todo caso a vía de hecho. b. - En este orden de ideas, la acción de tutela no es la vía para controvertir o discutir situaciones irregulares dentro del proceso, susceptibles eventualmente de constituir causal de nulidad, puesto que el estadio propicio para ello es el mismo proceso en que se producen, siguiendo el mecanismo idóneo al efecto, como pudieran ser el incidente o la petición de nulidad, ya de manera especial o con ocasión de los recursos, a menos que al interesado se le haya impedido hacer uso de tales mecanismos. c. - Además, y si lo anterior no fuere suficiente razón para desestimar los alegatos del actor, el defecto procesal que de manera incisiva invoca en ellos, no está enlistado expresamente como causal de nulidad en el artículo 140 del C. de P.C., muy al contrario de lo afirmado por él en sus alegatos, en lo cual se evidencia una inexactitud de su parte al relacionarla como tal con el numeral 4 de este artículo, cuya descripción normativa, por cierto, recoge como causal de

nulidad: “Cuando la demanda se tramite por proceso diferente al que corresponde”. De esta forma, la práctica de la aludida inspección judicial sin intervención de perito, en el curso de la querella interpuesta en su contra por perturbación de la posesión de un predio colindante al suyo, habida consideración de que los procesos de policía de carácter civil con procedimiento especial se rigen por el C. de P.C. en lo no previsto en su correspondiente regulación, resulta subsumida en el parágrafo único del artículo 140 en cita, según el cual “Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio de los recursos que este código establece”, puesto que al no estar esta circunstancia comprendida dentro de las causales de nulidad, pasa a ser una simple irregularidad, que bien pudo haber atacado una vez tuvo ocurrencia, con su conocimiento puesto que participó en las diligencias del caso, y no esperar a que culminara la actuación para luego sacarla a relucir como motivo de ataque ante los resultados desfavorables de la misma. Por lo anterior, la acción de tutela es improcedente para procurar subsanar las irregularidades procesales que puedan constituir causal de nulidad y mucho menos las que no alcanzan a serlo, claro está, que sean parte de una vía de hecho y el afectado no disponga o no haya podido disponer de otros mecanismos de defensa. Como esta no es la situación que ocupa la atención de la Sala, se confirmará la sentencia en este punto. 2. - En cuanto a la amenaza de la libertad de locomoción, cabe considerar: a. - La función policiva es una función eminentemente reglada, debido ante

todo a los derechos que le está permitido afectar, en especial el de la libertad. Este carácter reglado se aviene en un todo con lo estipulado en el artículo 29 de la Carta, del cual se dice que contiene el derecho al debido proceso, pero que en verdad recoge una serie de principios o garantías que son de la esencia del Estado de Derecho y que como tales han cobrado autonomía en el derecho procesal, como son el de la tipicidad de la conducta sancionable, el de la legalidad de la pena y el del juez natural, entre otros. Tales exigencias son de la esencia de la facultad punitiva del Estado y deben aparecer expresas en los actos correspondientes, con el fin apenas obvio de que el afectado sepa qué norma infringió con su conducta y qué consecuencias prevé ésta para la misma, atendiendo al artículo 6º de la Constitución, y pueda, en consecuencia, ejercer de manera pertinente su defensa. b. - Para el caso, la medida de arresto impuesta por el señor Inspector de Policía, como sanción que es en contra del aquí accionante está sujeta a tales exigencias, las cuales la Sala observa que no se encuentran satisfechas en su totalidad. En efecto, como acertadamente lo advirtió el aquo, en el acto que origina la presente acción no se indica fundamentación jurídica alguna de la cuestionada sanción, en ninguno de sus aspectos o elementos, vale decir, la descripción típica de la conducta que se está sancionando, la autorización legal de la medida adoptada e incluso la atribución para imponerla. La motivación de dicho acto se

contrae solamente a relatar los antecedentes fácticos de la medida y la actuación del señor Echeverría Molina por la cual se le sanciona, y a afirmar por parte del funcionario que lo expide que es su deber hacer respetar las órdenes de policía que sean dictadas por su despacho y a sancionar a quienes las infrinjan “como lo prevé la norma” (folio 9). De todas formas en ellos no se indica en cuál norma se prohibe la actuación del procesado y qué consecuencias le acarrea incurrir en la conducta prohibida, como tampoco la autoridad competente para hacer efectivas tales consecuencias. Si bien es cierto que el artículo 132, numeral 11 del Decreto 1333 de 1986, faculta a los Alcaldes para imponer multas, o arresto hasta de seis (6) días, a los que desobedezcan o no cumplan las órdenes y a los que le falten al debido respeto, también lo es que si esta fue la norma que tuvo en mente quien ofició en representación del Alcalde, esto es, el señor Inspector Municipal de Policía de San Juan de Acosta, es claro que dicho funcionario se excedió en sus atribuciones al imponer medida de arresto por el término de diez (10) días. Pero si se tratara de mirar la actuación como proceso civil policivo, y como tal se quisiera acudir a la norma de procedimiento civil pertinente, esto es, el numeral 1 del artículo 39 del código respectivo, la situación aparecería mucho más irregular, toda vez que cuando de incumplimiento de órdenes se refiere, al funcionario judicial que dirige el proceso, usualmente el juez, sólo le está

permitido imponer multas mediante resolución motivada, la cual es convertible en arresto cuando no sea consignado su valor dentro de los diez (10) días siguientes. Es decir, que el juez o quien haga sus veces por autoridad de la ley, en caso de incumplimiento de sus órdenes o por cualquiera de los sujetos que señala la disposición, no puede imponer de manera directa la sanción de arresto. De suerte que el derecho a la libertad de locomoción o a la libertad personal del actor se halla en peligro de ser vulnerado injustificadamente de llegar a hacerse efectivo el arresto por el término impuesto, con exceso de la competencia del funcionario. Además, no obstante que el derecho que está de por medio es el de la libertad, no cabe pensar en el habeas corpus como recurso para su protección, por cuanto el supuesto para que este recurso opere es la privación efectiva de la libertad, ya por captura con violación de las garantías constitucionales o legales, ya en virtud de prolongación ilegal de dicha privación, según las voces del artículo 430 del C. de P.P., supuesto que en el presente caso no se tiene conocimiento si ha ocurrido. Así las cosas, la sentencia se modificará en cuanto el funcionario impuso una sanción que excede a sus competencias, al adoptar la medida de arresto cuestionada. Por lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. - CONFIRMASE el numeral primero de la sentencia impugnada, de fecha 30 de octubre de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico,

en cuanto declaró improcedente la acción de tutela incoada por el señor CARLOS ARTEMIO ECHEVERRIA MOLINA. 2º. - MODIFICASE el numeral segundo, en cuanto tuteló sin limitación alguna el derecho a la libertad, para en su lugar disponer que la medida de arresto impuesta no puede tener aplicación en cuanto excede el término de seis (6) días. 3º. - Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. 4º. - Expídase y envíese copia de esta providencia al Tribunal Administrativo del Atlántico. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 16 de diciembre de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.