CE-SEC1-EXP1998-N3411

RUTAS Y HORARIOS - Publicación de la Solicitud / PUBLICACION DE LA SOLICITUD DE RUTAS Y HORARIOS - Naturaleza del Acto La Resolución núm. 003 de 15 de febrero de 1994 expedida por la Alcaldía Municipal de Buga, a través de la cual se ordenó la publicación de la solicitud de la Empresa de Transportes Guadalajara & Cía. S. en C.S., de autorización par servir rutas con vehículos clase microbús, acusada y declarada nula, no es demandable ya que dicha Resolución constituye un acto preparatorio, según se deduce del texto del artículo 37 del Decreto Ley 1787 de 1990, pues con él se da inicio a la actuación administrativa que culmina con la Resolución que resuelve sobre la concesión de la ruta y las oposiciones, en caso de que éstas se hayan formulado. SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE EN VEHICULO TIPO MICROBUSSolicitud de Licencia / AMPLIACION DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO Y RENOVACION DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO - Diferencia / SERVICIO DE TAXI Y SERVICIO DE MICROBUS - Diferencias / RUTAS Y HORARIOSRequisitos para el Otorgamiento de Licencia de Funcionamiento No es, como lo afirma el recurrente, que la ampliación de una licencia de funcionamiento vigente sea igual a una renovación, pues en ésta no existe modificación de elementos esenciales de la licencia, como sí sucede en aquélla, por lo cual debe dársele el tratamiento de una nueva solicitud. El hecho de que la Empresa de Transporte Guadalajara & Cía. S. en C.S. tuviera licencia de

funcionamiento para prestar el servicio público de transporte municipal en vehículos tipo automóvil (taxi) no la relevaba del requisito previsto en el artículo 16 del Decreto Ley 1787 de 1990, para prestar el servicio en vehículos tipo microbús, pues, como ya se vio, existen diferencias sustanciales entre uno y otro servicio, como es por ejemplo que el servicio de taxi es individual y el de microbús es colectivo; aquél se puede prestar por personas naturales y éste únicamente por personas jurídicas; los requisitos para e otorgamiento de la licencia de funcionamiento también difieren, todo lo cual impide considerar como satisfechos los requisitos por parte de la citada Empresa de Transportes Guadalajara & Cía S. en C.S.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

Radicación número: 3411

Actor: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES PETECUY DE BUGA LTDA.

Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE BUGA

Referencia: RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE 11 DE

JULIO DE 1.997, PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL

VALLE DEL CAUCA.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la Empresa de Transportes Guadalajara & Cía S. en C. S. contra la sentencia de 11 de julio de 1.997, proferida por la Sección Segunda del Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto en su ordinal 1º decretó la nulidad de las Resoluciones núms. 003 de 15 de febrero de 1.994, 026 de 23 de agosto de 1.994 y 033 de 26 de octubre de 1.994, expedidas por la Alcaldía Municipal de Buga. I-. ANTECEDENTES I.1-. La COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES PETECUY DE BUGA LTDA, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Son nulas las Resoluciones núms. 003 de 15 de febrero de 1.994, “POR LA CUAL SE ORDENA UNA PUBLICACION”; 026 de 23 de agosto de 1.994, “Por medio de la cual se decide una oposición y se otorgan unas rutas y unos horarios a una empresa de Transporte Público Terrestre Automotor”; y 033 de 26 de octubre de 1.994, “POR LA CUAL SE DECIDE UN RECURSO DE

REPOSICION INTERPUESTO POR EL REPRESENTANTE LEGAL DE LA

COOPERATIVA DE TRANSPORTES PETECUY DE BUGA LTDA POR MEDIO DE APODERADO JUDICIAL, CONTRA LA RESOLUCION No. 026 DE AGOSTO 23 DE 1.994”, expedidas por la Alcaldía Municipal de Buga (Valle). 2ª: Como consecuencia de la declaratoria anterior se ordene restituir a la actora las rutas que le fueron ilegalmente asignadas a la Empresa de Transportes

Guadalajara & Cía S.en C.S. 3ª. Se condene al Municipio de Buga a pagar los perjuicios causados a la actora, incluido el daño emergente y el lucro cesante, calculados desde la fecha en que se autorizó y empezó a prestar el servicio por la Empresa de Transportes Guadalajara & Cía S.en C. S., hasta cuando se restablezca su derecho de legítima prestadora del servicio de transporte colectivo de pasajeros en el Municipio de Buga. La liquidación se hará en la forma indicada en el artículo 308 del C. de P.C. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 84 a 87 del cuaderno principal): Los actos administrativos acusados violan el artículo 2º de la Constitución Política, ya que es evidente la parcialidad en las actuaciones de la Administración en detrimento de la actora para favorecer a una empresa cuyas pretensiones en materia de transporte público no se adecuaron a derecho. Se violó el artículo 6º ibídem, al considerar la Administración que por no existir prohibición alguna expresa en la ley se podían otorgar unas rutas para transporte público colectivo a una empresa que tenía licencia para transporte individual, como es el de los taxis, improvisando así funciones ajenas a la normatividad legal y a su competencia. Se violó el artículo 29 ibídem, por cuanto el otorgamiento de rutas y horarios en el transporte público colectivo de pasajeros debe estar precedido del cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto Ley 1787 de 1.990, los cuales fueron

desconocidos al tomar la decisión que se enjuicia, pues el debido proceso no sólo se respeta, como lo entendió la Administración, con la concesión de los recursos gubernativos. Se violaron los artículos 2º, 3º, incisos 1º y 6o, y 35, inciso 2º, del C.C.A., pues la Administración al conceder la autorización no cumplió con los cometidos estatales para la adecuada prestación de un servicio público ni consultó los intereses de los administrados y su parcialidad fue evidente ya que la actora desde el inicio de la actuación administrativa le planteó las fallas de carácter técnico y legal de que adolecía la solicitud, como la falta de concepto previo y autorización que exigen los artículos 8º, 11 a 13, 15, 16, 18 y 19 del Decreto Ley 1787 de 1.990. También se violaron los siguientes artículos del precitado Decreto Ley 1787: El artículo 7º, ya que los niveles de servicio son: el ordinario, el de lujo y el ejecutivo. El denominado “corriente directo” que fue otorgado es inexistente. Los artículos 8º, 18 y 19, porque no se cumplieron los requisitos allí exigidos ya que se autorizó la prestación del servicio para el transporte colectivo en vehículo microbús a nivel municipal sin que se hubiera renovado la matrícula mercantil y sin que se acreditara un capital pagado equivalente a 350 salarios mínimos mensuales, más lo que arroje de multiplicar el valor de un salario mínimo por cada vehículo afiliado. Los artículos 39 y 40, ya que no atendieron en su integridad los cuestionamientos

legales y técnicos de la oposición y era de imperiosa obligación legal elaborar un estudio actualizado para resolver los señalamientos técnicos de la misma. Los artículos 32, 37 y 64, en cuanto a la objeción de frecuencia de despacho para la prestación de un servicio público de transporte municipal en horas pico y normales para garantizar una adecuada y efectiva continuidad del servicio, lo cual desvirtúa el “análisis técnico” del estudio núm. 002 de 31 de marzo de 1.994 en que se apoya la Administración. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para declarar la nulidad de los actos administrativos acusados el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera (folios 140 a 146 del cuaderno núm. 3): Aparece claro que la Empresa de Transportes Guadalajara & Cía S. en C. S. está regida por el ordenamiento jurídico propio de las empresas para la operación exclusiva del servicio de taxis en forma individual y no por el propio de las empresas de transporte colectivo municipal de pasajeros. Por otra parte, dicha empresa no tiene el capital necesario exigido por el Decreto Ley 1787 de 1.990 para transporte colectivo municipal, pues el capital suscrito y pagado de la sociedad es de $200.000.oo, lo cual va en contravía de lo establecido en el artículo 19 del citado Decreto Ley, que exige 350 salarios mínimos legales mensuales vigentes, más un salario mínimo legal mensual vigente por cada vehículo que conforme la capacidad total transportadora fijada a la empresa. Por tanto, aunque el objeto social de la citada empresa se circunscribe a la prestación del servicio urbano de pasajeros, no cumple con los requisitos

necesarios para el transporte colectivo municipal de pasajeros y, por consiguiente, no es apta para prestar este tipo de servicio. La empresa no tiene concepto previo de autorización que exige el artículo 16 del citado Decreto Ley 1787 para transporte público colectivo, pues para operar exclusivamente con vehículo taxi no se exige tal concepto. La referida empresa cuenta con licencia de funcionamiento para transporte colectivo, pero esta licencia fue otorgada sin el previo cumplimiento de los requisitos exigidos para tal fin, previstos en el artículo 18 del citado Decreto Ley

1787. En efecto, La documentación aportada para la obtención de la licencia fue incompleta y desactualizada. El reglamento de funcionamiento acreditado no corresponde al transporte colectivo sino para el servicio de taxis; el reglamento interno de trabajo anexado fue otorgado por el Ministerio de Trabajo a Taxis Guadalajara Ltda, persona jurídica distinta de la Empresa de Transportes

Guadalajara & Cía S. en C.S. Tampoco aportó los contratos de trabajo de los conductores al servicio de la empresa, ni los contratos de vinculación de los microbuses, así como el certificado de tradición de dichos vehículos. Estas falencias están probadas en las mismas afirmaciones de la Alcaldía la cual consideró que no era necesario el cumplimiento de tales requisitos porque la empresa ya tenía licencia de funcionamiento para vehículos taxis y la exigencia de los mismos atentaría contra los principios de economía y celeridad. Pero lo que no tuvo en cuenta la Alcaldía es que la documentación y los requisitos exigidos para el transporte masivo son diferentes de los exigidos para el

transporte individual. Por lo que se refiere a la póliza de seguros no se encontraron fallas respecto del beneficiario y de la vigencia, pero sí en cuanto al objeto del seguro, contrariándose así el literal h) del artículo 36 del Decreto Ley 1787 de 1.990. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la Empresa de Transportes Guadalajara & Cía S. en. C. S. adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes (folios 6 a 14 del cuaderno del recurso): El concepto previo de constitución a que se refiere el artículo 16 del Decreto Ley 1787 de 1.990 no es necesario cuando se trata de sociedades comerciales operadoras de sistemas o subsistemas de transporte terrestre automotor debidamente autorizadas, según las voces del artículo 8º ibídem, pues una empresa que posea licencia para prestar el servicio público de transporte municipal en vehículos tipo automóvil o taxi responde a lo que se entiende legalmente por una sociedad comercial operadora de un sistema o subsistema de transporte, conforme al artículo 32 ibídem. En consecuencia, el citado artículo 8º toma en consideración la existencia de situaciones jurídicas consolidadas bajo la ley anterior y de ahí que el artículo 21 ibídem reconozca la anterior situación al disponer que las empresas que vienen funcionando en la actualidad con licencia autorizada bajo la anterior legislación cumplirán al momento de su renovación con los requisitos establecidos en el Decreto Ley y no están obligadas a presentar documentos que ya obren en poder de la Administración y que no requieren actualización. Desafortunadamente la citada disposición se quedó corta, pues sólo regula la situación referente a la

renovación de la licencia y no la ampliación o modificación de una vigente. Los requisitos del artículo 18 ibídem no eran necesarios tratándose de la modificación o adición de la licencia de funcionamiento, pues esta norma no prevé esta circunstancia. Si se observan detenidamente los requisitos que tiene que cumplir una empresa para prestar el servicio público de transporte municipal en vehículo tipo automóvil o taxi, de acuerdo con el artículo 7º del Decreto 493 de 1.990, se evidencia que son similares a los exigidos en los artículos 18 y 19 del Decreto Ley 1787 de 1.990, por lo cual razonablemente podía entenderse que el Municipio de Buga ya tenía parte de la documentación necesaria, sin que requiriera actualización, y con una adecuada interpretación del artículo 21 ibídem consideró que para modificarle la licencia a la Empresa de Transportes Guadalajara & Cía S. en C.S. no era necesario exigirle nuevamente la totalidad de los requisitos del citado Decreto Ley 1787. La póliza de seguros está correctamente otorgada, pues la petición de la Empresa de Transportes Guadalajara se radicó el 21 de enero de 1.994, como se aclara en la página 2 de la Resolución núm. 033 de 1.994, de la Alcaldía Municipal de Buga. La presentación de este documento confirma la adecuada interpretación que le dio el Municipio de Buga al artículo 21 del Decreto Ley 1787 de 1.990, en cuanto entendió e interpretó que la referida Empresa tenía una situación jurídica consolidada bajo ley anterior, que la Administración poseía documentos que no requerían actualización y que la situación referente a la adición o modificación de

la licencia de funcionamiento no estaba regulada expresamente en la ley, por lo cual podía acudir a los principios constitucionales referentes a la función administrativa para poder cumplir la competencia asignada por el Decreto 80 de 1.987. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se confirme la sentencia apelada porque, a su juicio, la Administración desconoció los requisitos y procedimientos previstos en el Decreto Ley 1787 de 1.990, que regulan el transporte público colectivo municipal de pasajeros, ya que el régimen jurídico aplicable al servicio colectivo público de pasajeros es diferente al servicio individual público de pasajeros. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que la Resolución núm. 003 de 15 de febrero de 1.994, expedida por la Alcaldía Municipal de Buga, a través de la cual se ordenó la publicación de la solicitud de la Empresa de Transportes Guadalajara & Cía S.en C.S., de autorización para servir rutas con vehículos clase microbús, acusada y declarada nula, no es demandable ya que dicha Resolución constituye un acto preparatorio, según se deduce del texto del artículo 37 del Decreto Ley 1787 de 1.990, pues con él se da inicio a la actuación administrativa que culmina con la Resolución que resuelve sobre la concesión de la ruta y las oposiciones, en caso de que éstas se hayan formulado. De tal manera que en cuanto a la referida Resolución se refiere habrá de modificarse el ordinal primero de la sentencia apelada, para disponer, en su lugar,

un pronunciamiento inhibitorio. En lo que respecta a las restantes Resoluciones acusadas, cabe precisar lo siguiente: El meollo de la controversia radica en establecer si el hecho de que la Empresa de Transportes Guadalajara & Cía S.en C.S. tuviera licencia de funcionamiento para prestar el servicio público de transporte en la modalidad pasajero, radio de acción urbano Buga, clase de vehículo automóvil (taxi), en virtud de la Resolución núm. 021 SIP-90 de 27 de agosto de 1.990, expedida por la Alcaldía del Municipio de Buga (folios 53 a 55 del cuaderno núm. 4), la relevaba del cumplimiento de algunos de los requisitos previstos en el Decreto Ley 1787 de 1.990 para la prestación del servicio en la modalidad de microbús. Según se advierte en la Resolución núm. 026 de 23 de agosto de 1.994 acusada, a través de la cual se denegó la oposición formulada por la sociedad actora y se concedieron las rutas solicitadas por la Empresa de Transportes Guadalajara & Cía S.en C.S., si esta empresa ya tenía licencia de funcionamiento para operar con la clase de vehículo automóvil (taxi), no requería una nueva licencia de funcionamiento, previa autorización de constitución, para prestar el servicio solicitado (folio 32 del cuaderno núm. 3). Para la Sala no le asiste razón a la Alcaldía Municipal de Buga, como tampoco a la sociedad recurrente, y por ello estuvo acertada la decisión del a quo al declarar

la nulidad de la Resolución antes señalada y de la núm. 033 de 26 de octubre de 1.994, expedidas por dicha Alcaldía, por lo siguiente: Según el artículo 2º del Decreto núm. 0493 de 27 de febrero de 1.990, “por el cual se dicta el Estatuto para el Servicio Público de Transporte Municipal en vehículos tipo automóvil o taxi y se deroga el Decreto 265 de 1.988”, “Se entiende por servicio público de transporte municipal en vehículo tipo automóvil o taxi, aquél que se presta en forma individual sin sujeción a rutas ni horarios, ni a niveles de servicio…” (Las subrayas fuera de texto). El artículo 3º ibídem, prevé que “El servicio público de transporte municipal en vehículo tipo automóvil o taxi podrá ser prestado por personas jurídicas o naturales….” Dentro de los requisitos que se señalan en el título II, capítulo I de dicho Decreto, referentes a la licencia de funcionamiento no se encuentra el de la autorización previa de constitución. El artículo 16 del Decreto Ley 1787 de 1.990, establece: “A excepción de las cooperativas la autoridad competente no podrá conceder reconocimiento para su funcionamiento a empresa alguna cuyo objeto social sea la prestación del servicio público de transporte municipal colectivo de pasajeros y mixto, sin la autorización previa de constitución” (las subrayas fuera de texto). Cabe advertir que para la autorización previa de constitución, conforme se prevé en el artículo 11 del referido Decreto Ley 1787, se exige el cumplimiento de determinados requisitos, tales como el estudio de factibilidad que comprende,

entre otros aspectos, la demostración de la necesidad del servicio según las rutas, frecuencias de despacho y áreas de operación, requisito éste que, por obvias razones, no se exige para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento en tratándose del servicio público de taxis, ya que éste no está sujeto a rutas y horarios. De tal manera que no es, como lo afirma el recurrente, que la ampliación de una licencia de funcionamiento vigente sea igual a una renovación, pues en ésta no existe modificación de elementos esenciales de la licencia, como sí sucede en aquélla, por lo cual debe dársele el tratamiento de una nueva solicitud. El hecho de que la Empresa de Transportes Guadalajara & Cía S. en C.S. tuviera licencia de funcionamiento para prestar el servicio público de transporte municipal en vehículos tipo automóvil (taxi) no la relevaba del requisito previsto en el artículo 16 del Decreto Ley 1787 de 1.990, para prestar el servicio en vehículos tipo microbús, pues, como ya se vio, existen diferencias sustanciales entre uno y otro servicio, como es por ejemplo que el servicio de taxi es individual y el de microbús es colectivo; aquél se puede prestar por personas naturales y éste únicamente por personas jurídicas; los requisitos para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento también difieren, todo lo cual impide considerar como satisfechos los requisitos por parte de la citada Empresa de Transportes Guadalajara & Cía S.en C.S. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1º: MODIFICASE el ordinal primero de la sentencia apelada, el cual quedará así: a): INHIBESE de hacer pronunciamiento de fondo respecto de la Resolución núm. 003 de 15 de febrero de 1.994, expedida por la Alcaldía Municipal de Buga, por la razones expresadas en la parte motiva de esta providencia. b): CONFIRMASE el referido ordinal en cuanto declaró la nulidad de las Resoluciones núms. 026 de 23 de agosto de 1.994 y 033 de 26 de octubre de 1.994, expedidas por la Alcaldía Municipal de Buga. 2º: CONDENASE en costas de la segunda instancia. Tásense por Secretaría. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de julio de 1.998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA