CE-SEC1-EXP1998-N3499

PERMISO DE APROVECHAMIENTO FORESTAL - Naturaleza / ACTO ADMINISTRATIVO - Control Jurisdiccional / ACCION DE NULIDAD - Acto Creador de Situación Jurídica Concreta / TEORIA DE LOS FINES Y MODALIDADES Ha de considerarse a la resolución acusada, en cuanto concede un permiso de aprovechamiento forestal, como un acto administrativo creador, en principio, de una situación jurídica de carácter particular y concreto. Sin embargo, la acción pertinente para ejercer el control de legalidad del mismo no es la vía a la que acudió el actor sino, por expreso mandato del artículo 73 de la ley 99 de 1993, es la de nulidad allí contemplada pues, según la doctrina de los móviles y finalidades, este es uno de los casos legalmente exceptuados en que frente a un acto creador de una situación jurídica concreta, cabe la utilización de la acción de nulidad.

NOTA DE RELATORIA: Reitera la sentencia del 23 de octubre de 1997, Exp.

3596, Ponente: Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA.

PERMISO DE APROVECHAMIENTO FORESTAL - Requisitos / CONCEPTO PREVIO DE LA COMISION - Inexistencia / APROBACION DEL MINISTRO DEL MEDIO AMBIENTE - Inexistencia / PRESUNCION DE LEGALIDAD DEL ACTOInexistencia En la concesión del permiso de aprovechamiento forestal del bosque "Durán", al no existir conocimiento previo del Consejo Directivo de Codechocó ni contarse con la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente, la presunción de legalidad de que se hallaba revestida la resolución núm. 118 de 3 de febrero de 1995 queda

desvirtuada.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 118 DE 1995 (3 de febrero) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ - CODECHOCÓ (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D. C., cinco (5) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998) Radicación número: 3499

Actor: LUIS ERNESTO RAMOS CUESTA

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ - CODECHOCÓ La Sala se pronuncia sobre la demanda que, en ejercicio de la acción consagrada por el artículo 84 del c. c. a., presenta Luis Ernesto Ramos Cuesta para 7 que se declare la nulidad de la Resolución núm.118 de 3 de febrero de 1995, proferida por la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó - Codechocó, mediante la cual se otorga a Comagri un permiso de aprovechamiento forestal.

I. La demanda A) La pretensión Busca el accionante la nulidad del acto administrativo citado, mediante el cual se otorga a la Asociación de la Comunidad de Madereros y Agricultores de Puerto Vergel - Comagri, el permiso para aprovechar el bosque denominado Durán, ubicado en el Corregimiento de Puerto Vergel Municipio del Cantón de San Pablo,

Departamento del Chocó.

B) Los hechos El día 24 de octubre 1994 el señor Manuel Oscar Palacios solicitó al Director de Codechocó un permiso de aprovechamiento forestal persistente, Clase D, sobre el bosque baldío denominado “Durán”, en extensión de 20 hectáreas y para obtener 200 metros cúbicos de madera en bruto. Ese mismo día el supervisor de recursos renovables de la Corporación dictó auto de aceptación de la solicitud y ordenó librar despacho comisorio al Inspector de Puerto Nuevo, lugar donde se encuentra ubicado el bosque “Durán”. Realizada la inspección, el comisionado conceptuó favorablemente y, días después, previo el concepto técnico, se profirió la resolución que concede el permiso de aprovechamiento forestal solicitado. C) Las normas violadas Para el actor el acto acusado viola los artículos 8 y 17 de la ley 70 de 1993, ya que, sin el concepto previo de la comisión constituida por la misma ley y hasta tanto no se haya adjudicado en debida forma la propiedad colectiva a la comunidad negra que ocupe un baldío, no es dado otorgar autorizaciones para aprovechar los recursos naturales en los lugares donde están asentadas esas comunidades, situación presente al momento de expedirse el acto administrativo demandado. Asimismo, considera el demandante, se ha violado la última parte del artículo 39 de la ley 99 de 1993, por cuanto los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal han de ser otorgados por el Director Ejecutivo de la Corporación Codechocó, con el conocimiento previo del Consejo Directivo y la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente.

II. La contestación de la demanda Mediante apoderado, el Director General de Codechocó admite como ciertos los hechos que sirven de fundamento a la demanda y señala que el demandante no invoca como violadas normas de alcance constitucional, razón por la cual se opone al triunfo de la solicitud de suspensión provisional pedida, medida cautelar que ya había sido denegada.

Por su parte, Manuel Oscar Palacios, representante legal de Comagri y vinculado a estos autos como tercero interesado en las resultas del juicio, guardó silencio en esta oportunidad procesal.

III. El concepto del Ministerio Público El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación analiza que la acción procedente en este caso es aquélla consagrada en el artículo 73 de la ley 99 de 1993.

Del examen de los artículos 8 y 17 de la ley 70 de 1993 se deduce la existencia de un requisito previo a la concesión de las licencias de explotación de recursos naturales, cuando no se ha adjudicado la propiedad colectiva a la comunidad negra que ocupe el terreno, siendo éste el concepto previo de la Comisión a que se refiere el artículo 8 de la Ley 70 de 1993. Señala el Ministerio Público, a continuación, que en el proceso quedó establecido, por informes del Director General de Codechocó, que esa Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible de ese Departamento adjudicó, mediante la resolución acusada, a Comagri un permiso de aprovechamiento forestal del bosque denominado Durán, localizado en el Corregimiento de Puerto Vergel Municipio del Cantón de San Pablo, Departamento

del Chocó. Pero que por el pobre material probatorio obrante en el plenario no es posible establecer si se encontraba ocupado por una comunidad negra y si fue adjudicada la propiedad colectiva, pues el bosque está localizado en tierra baldía rural, ribereña de los ríos de la Cuenca del Pacífico. No está demostrado si al otorgar el permiso se obtuvo concepto previo de la Comisión integrada por el Incora, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Inderena, o quien haga sus veces, requisito indispensable cuando no se ha adjudicado la propiedad colectiva a una comunidad negra. Tampoco se conoce si se adelantaba, por aquella época, proceso de adjudicación con esa finalidad. No se sabe si el permiso forestal en comento fue aprobado por el Ministerio del Medio Ambiente y si el Consejo Directivo de la Corporación tuvo conocimiento previo del asunto, formalidad que, de no haber existido, demuestra que se pasó por alto lo consagrado en la parte final del artículo 39 de la ley 99 de 1993.

IV. Se considera A) Naturaleza de la acción intentada Como en pasadas oportunidades lo ha manifestado la Sala, ha de considerarse a la resolución acusada, en cuanto concede un permiso de aprovechamiento forestal, como un acto administrativo creador, en principio, de una situación jurídica de carácter particular y concreto. Sin embargo, la acción pertinente para ejercer el control de legalidad del mismo no es la vía a la que acudió el actor sino, por expreso mandato del artículo 73 de la ley 99 de 1993, es la de nulidad allí contemplada pues, según la doctrina de los móviles y finalidades,

este es uno de los casos legalmente exceptuados en el cual frente a un acto creador de una situación jurídica concreta, cabe la utilización de la acción de nulidad. “Tal consagración de la acción de nulidad para este tipo de procesos responde a la idea de que el ambiente es pertenencia colectiva, no sólo en cuanto se refiere a los bienes comunes a todos, como el aire, el agua, etc., sino a los privados, en cuanto lo comprometen, como es el caso de los bosques, y que enfrenta intereses distintos por las utilidades que de ellas se derivan, y que ha sido resuelta mediante la aplicación del principio de la función ecológica de la propiedad (art. 58 C.P.) y ha dejado atrás los intereses puramente individuales.” (…) “Por ser el ambiente, al mismo tiempo, de interés individual y colectivo, esto es, un derecho de la persona en tanto es miembro de una colectividad, el artículo 73 de la ley 99 de 1.993 consagró expresamente la acción de nulidad.” (Sent. de 23 de octubre de 1997, Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, Exp. 3596, N. P.). B) La legalidad del acto acusado 1.- habida cuenta que el demandante no allegó al proceso prueba alguna que demuestre la violación por él denunciada, en auto de 22 de mayo del año en curso (folios 104 a 106) la Sala, en orden a establecer la verdad procesal, ordenó de oficio la práctica de pruebas tendientes a determinar si el bosque “Durán” se encuentra ocupado por una comunidad negra a la cual se le adjudicó la propiedad

colectiva o se encuentra en proceso de adjudicación; si el terreno es baldío; si se contó con los conceptos previos de que trata la ley 99 ya referenciada, es decir, si se profirió el acto administrativo demandado con el lleno de los requisitos que para el efecto consagra la legislación vigente. Para llevarse a cabo lo anterior, se comisionó, por el término de 10 días más las distancias, al Tribunal Administrativo del Chocó, Corporación que tan sólo atendió una parte de la comisión pues únicamente surtió la declaración del señor Alcalde de Itsmina, Felipe Nery Caicedo Torres (folios 130 a 131), a quien, resumiendo, tan sólo le consta que ”En los lados de la carretera a la Pepé sí existen algunos señores haciendo la explotación de la madera con motosierras, no se si lo están haciendo con autorización de CODECHOCO, es decir con permisos cedidos por esa entidad.” (…) “No se los nombres de estos señores en razón a que en su mayoría son interioranos y esa es una zona roja en la cual me está prohibido transitar.” (…) “Yo si creo que esos terrenos donde está la explotación de madera son baldíos, más no se si tienen titulación alguna de parte del INCORA.” (…) “El lugar o sitio donde estos señores están laborando con la madera se encuentra en el kilómetro 6 de la carretera que va de Itsmina a Puerto Meluk (La PEPE).” 2.- Se adiciona a lo anterior que de la copia del expediente administrativo adelantado por Codechocó (folios 39 a 55), y cuya culminación está representada en la resolución aquí demandada, nada se aclara sobre los puntos que se

pretendió indagar, pues de allí tan sólo se advierte la conformación morfológica del bosque, su contenido en maderas, la forma de explotación, las condiciones en que se ha de llevar a cabo y, por último, que se otorgó el visto bueno por los funcionarios de la Corporación, pasos previos a la expedición de la resolución 118 de 3 de febrero de 1995 (folios 1 a 3). 3.- Frente a lo relatado se advierte que no están aquí presentes los elementos que lleven a la Sala a la certeza de que se desconocieron los presupuestos legales contenidos en las leyes 70 y 99, ambas de 1993, pues no se sabe si: a) El terreno donde se concedió el permiso de aprovechamiento forestal se encuentra dentro de las áreas susceptibles de adjudicación a las comunidades negras; b) Si cuando se expidió el acto acusado el bosque Durán se encontraba ocupado por una comunidad negra ni existía proceso de adjudicación de propiedad colectiva a una comunidad negra, como tampoco si se ha hecho adjudicación a las mismas; c) Si antes de expedir la precitada resolución no se obtuvo el concepto de la Comisión Técnica; d) Si para otorgar el precitado permiso de aprovechamiento forestal, el Consejo Directivo de Codechocó no tuvo conocimiento previo al mismo, tal como lo exige el artículo 39 de la Ley 99 de 1.993”; y, e) Si el susodicho permiso contó o nó con la aprobación del Ministerio del medio Ambiente, tal y como lo exige el artículo 39 de la ley 99 de 1993.

4.- Ante una realidad como la aquí presente, que no arroja certeza alguna sobre si se cumplieron o no los requisitos consagrados en la legislación vigente para efectos de la expedición del permiso de explotación de recursos naturales renovables de que trata la Ley 99 de 1993, es de entender que la presunción de legalidad o validez de que está revestida la resolución demandada queda incólume, máxime si se tiene en cuenta que “Como lo dicen la Ley, la doctrina y la jurisprudencia, uno de los atributos del acto administrativo, entendido como emisión de la voluntad de un organismo o entidad pública con el propósito de que produzca efectos jurídicos, es la prerrogativa de que gozan los pronunciamientos de ese tipo, significando que, al desarrollarse y proyectarse la actividad de la administración, se responde a todas las reglas y que se han respetado todas las normas que la enmarcan.” (Sent. de 17 de febrero de 1994, Sección Segunda,

Consejero Ponente: Dr. Alvaro Lecompte Luna, Exp. 6264).

Así, “Favorecidos los actos administrativos por la presunción de juridicidad (legalidad y veracidad) que les permite producir los efectos que les son propios con el solo requisito de haber adquirido firmeza, despojarlos de ella requiere de una expresa petición de nulidad apoyada por elementos fácticos y elementos jurídicos que la demuestren. “ (Sent. 3 de julio de 1992, Sección Tercera, Consejero Ponente: Dr. Juan de Dios Montes Hernández, Exp. 5771), no resta otra posibilidad que afirmar, con apoyo en lo que antecede, que la

presunción de legalidad a que se ha hecho referencia no ha sido desvirtuada. 5.- Se concluye, entonces, que las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: DENIÉGANSE por improcedentes las súplicas de la demanda. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 30 de octubre de 1997.

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Ausente