CE-SEC1-EXP1998-N3831

ACTO QUE NIEGA REVOCATORIA DIRECTA - Efectos / ACTO QUE NIEGA REVOCATORIA DIRECTA - Naturaleza / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO - Control jurisdiccional / ACTO QUE NIEGA REVOCATORIA DIRECTAImprocedencia de control / FALLO INHIBITORIO - Ineptitud de la demanda La Corporación, interpretando lo dispuesto en el artículo 72 del C.C.A., esto es, que ni la petición de revocación ni la decisión respectiva reviven los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ha inferido que cuando la decisión niega la revocación, escapa al control jurisdiccional de lo contencioso administrativo, por la sencilla razón que de asumir dicho control implicaría el del acto en firme, cuya revocación se niega, puesto que el objeto de la controversia judicial y el control correspondiente serían ni más ni menos el de este último, cuestión que es la atinente a la acción contencioso administrativa incoada por la actora, con lo cual, entonces, se estarían reviviendo los términos frente a dicho acto. A lo anterior ha de agregarse una razón sustancial, cual es la de que la decisión que recae sobre la solicitud de revocatoria directa no se integra con el acto que se pide revocar, por no ser parte de la vía gubernativa, de allí el tratamiento jurisprudencial y doctrinario que se le da de "recurso extraordinario", y que, cuando se profiera en sentido negativo, no crea una situación jurídica nueva, por lo cual, no adquiere la entidad de acto administrativo en el sentido de decisión ejecutoria, ya que ésta viene dada desde el acto objeto de esta decisión negativa.

Tampoco tiene vía gubernativa, ni la solicitud que le precede da origen al silencio administrativo. De allí que, por el contrario, cuando la decisión es la de revocar el acto y afecta a otras personas, si es susceptible, en principio, de control jurisdiccional, dado que viene a crear una situación jurídica nueva, de sentido contrario a la contenida en el acto revocado. La decisión contenida en ambas resoluciones acusadas es la de negar la revocatoria directa pedida, lo cual, de acuerdo con lo antes expuesto, significa que no son pasibles de acción contencioso administrativa, pero sucede que, además, la solicitud de revocación sobre la cual recae la decisión no tiene como objeto un acto administrativo en el sentido estricto de la palabra, esto es, una decisión definitiva que de manera directa cree, modifique o extinga una situación jurídica determinada, y ni siquiera la parte resolutiva o decisoria, sino uno de los considerandos de un acto, que por demás es preparatorio. No siendo, entonces, procedente el juzgamiento que la actora impetra de las resoluciones del ICFES números 2435 de 3 de noviembre de 1995 y 2673 de 28 de diciembre del mismo año, se está ante una ineptitud sustancial de la demanda por no ser demandables dichos actos. NOTA DE RELATORIA. Menciona la sentencia del 18 de junio de 1998 Expediente 4276, ponente: Doctor Manuel Urueta Ayola.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., diecisiete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho Radicación número: 3831

Actor: UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA

EDUCACION SUPERIOR - ICFES Referencia: AUTORIDADES NACIONALES La Sala procede a dictar sentencia de única instancia en el proceso que en acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha promovido la UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA, contra el INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR - ICFES, cuyo trámite se encuentra agotado.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda 1.1.) Las pretensiones La UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda ante esta Corporación, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tendiente a obtener las siguientes declaraciones: Primero.- La nulidad de las resoluciones que se indican a continuación: a.- La número 2435 de 3 de noviembre de 1.995, expedida por el ICFES, por medio de la cual le negó a la actora la revocatoria directa del inciso tercero de los considerandos de la resolución número 2048 del 25 de septiembre de 1.995 y la solicitud de convocar a asamblea de universidades de economía solidaria para elegir sus representantes ante el CESU.

b. La número 2673 de 28 de diciembre de 1.995, proferida por la misma entidad, mediante la cual le resolvió el recurso de reposición de que

hizo uso contra la primeramente enunciada, confirmándola en todas sus partes. Segundo.- Como consecuencia de dicha nulidad y a titulo de restablecimiento del derecho, que se ordene a la demandada convocar la elección de dicho representante, debiendo tener a la Universidad Cooperativa de Colombia como parte interesada en dicha elección. 1.2. Los hechos que sirven de sustento a la demanda. Se exponen en doce numerales, en los que el libelista da cuenta del acto de creación de su representada, de la evolución institucional de la misma hacia lo que es hoy, y a otras circunstancias fácticas y jurídicas, entre ellas, la sentencia de 18 de enero de 1.994, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual decretó la pérdida de investidura de congresista del señor CESAR PEREZ GARCIA, en cuanto en dicha sentencia se consideró que la actora tiene la calidad de Instituto de Economía Solidaria de Educación Superior, con carácter de corporación civil sin ánimo de lucro de carácter privado e interés auxiliar del sector cooperativo, para culminar aludiendo a la expedición del decreto 1229 de 1.993, en virtud del cual fue elegido el representante ante el CESU de las universidades de economía solidaria, en reunión celebrada el 30 de junio de 1.993, por un período de dos años. Termina afirmando que se agotó la vía gubernativa. 1.3. Normas señaladas como violadas

En la demanda se afirma que con la resolución impugnada han sido violados los artículos 1º, literal c), del decreto 1229 de 1.993; 35, literal g), de la ley 30 de 1.992; y 59, 92, 94, 124, 130 y 131 de la ley 79 de 1.988, por abstenerse el Director del ICFES de convocar a la elección del representante, ante el CESU, de las universidades de economía solidaria, no obstante que la demandante tiene tal calidad.

2. Contestación de la demanda El ICFES, notificado de la presente acción, contestó la demanda, por intermedio de apoderado, quien respecto de los fundamentos de la misma expuso y sustentó, jurídica y jurisprudencialmente, la tesis de que la actora no fue creada como entidad cooperativa propiamente dicha, sino como una corporación de educación superior de origen cooperativo, por lo que siempre se ha regido por las normas que regulan el servicio público de la educación superior, entre otras razones, por su carácter de corporación “sin ánimo de lucro”. De lo contrario, los tratamientos tanto al interior de su organización como en sus relaciones con el Estado, (tributario, de control, etc.) serían muy diferentes.

Propone la excepción de inepta demanda por cuanto la actora no incluyó en la solicitud definitiva, contenida en la corrección de la misma, como acto demandado la resolución número 2048 de 25 de septiembre de 1.995, cuya revocatoria se pretende mediante la petición y recursos objeto de las

decisiones acusadas, y mediante la cual se convoca a las asambleas para la escogencia de los representantes ante el CESU, previstos en los literales e, f, g, h, i, j, k, l y m del artículo 35 de la ley 30 de 1.992; y, además, el libelo no es preciso ni claro en las pretensiones.

II. PRUEBAS Además de las piezas probatorias que las partes debieron aportar por exigencias procesales, se trajeron al expediente los antecedentes administrativos de la decisión acusada.

III. ALEGATOS DE CONCLUSION

1. La actora reiteró y amplió los argumentos que expuso en los hechos y, de manera muy breve en el concepto de la violación, tendiente a demostrar su condición de Institución de Educación de Economía Solidaria, se refirió a algunos de los documentos públicos allegados al proceso, y a que actualmente sí existe tal tipo de instituciones. Así mismo insiste en sus acusaciones contra los actos enjuiciados y en sus pretensiones, en especial en la de que se ordene al ICFES convocar a la elección aludida.

En cuanto a la excepción de inepta demanda, alega que no debe prosperar, ya que la resolución que se señala como no incluida en la demanda, es un acto general que sólo puede ser atacado mediante acción de nulidad; y que la acción por ella incoada está dirigida contra actos particulares, porque éstos le lesionaron un derecho amparado en la ley 30 de 1.992, al negarse el ICFES a convocarla como Institución de Economía Solidaria para nombrar representante ante el CESU. En cuanto a la individualización del acto demandado, cita la sentencia de 12 de diciembre de 1.988, consejero ponente doctor Jorge

Penen D., expediente número S-047.

2. La entidad demandada igualmente retoma y amplía sus razonamientos expuestos en la contestación de la demanda, en orden a recabar que la actora no es la Institución que pretende ser, esto es, de Economía Solidaria, si bien se inició como tal, pero que para adquirir la condición de universidad tuvo que adecuarse al decreto 80 de 1.980, y que hoy tiene el carácter de corporación civil. Además se ratifica en la excepción de inepta demanda, a fin de que la demanda sea rechazada.

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III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada (E) ante la Sala rindió concepto en el sentido de que las resoluciones que resolvieron la petición de revocatoria directa en el caso objeto de estudio carecen de control jurisdiccional, no obstante que la Administración, equivocadamente, haya concedido el recurso de reposición y declarada agotada la supuesta vía gubernativa. Por tanto, considera que la Sala debe proferir una decisión inhibitoria por existir una causal de improcedibilidad de la acción impetrada.

CONSIDERACIONES La Sala acoge en un todo la vista fiscal, razón por la cual, entre otras que adelante se exponen, se inhibirá de fallar el fondo del asunto. Al punto, se hacen las siguientes precisiones:

1. Las resoluciones demandadas fueron expedidas en virtud de la solicitud de revocación directa del inciso tercero de los considerandos de la resolución número 2048 del 25 de septiembre de 1.995, y de la consecuente convocatoria a asamblea de universidades o instituciones de economía solidaria

para elegir sus representantes ante el CESU, que la actora elevó ante el ICFES. Para tal efecto invocó la causal prevista en el numeral 3 del artículo 69 del C.C.A.

2. En el inciso que el actor ataca mediante dicha solicitud de revocatoria directa se dice “Que por no existir instituciones de educación superior que aparezcan en los registros del ICFES como instituciones de economía solidaria, aspecto que aún no ha sido objeto de reglamentación, no es procedente la elección del miembro del CESU previsto en el literal g del artículo 35 de la ley 30 de 1.992”.

Por ello y por lo que en ella se considera una de la referidas instituciones, lo que la actora perseguía en lugar de este inciso, era que se le incluyera como tal en la convocatoria a la elección de que trata la resolución número 2048 del 25 de septiembre de 1.995, es decir, que ésta se adicionara o modificara.

3. La Corporación, interpretando lo dispuesto en el artículo 72 del C.C.A., esto es, que ni la petición de revocación ni la decisión respectiva reviven los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ha inferido que cuando la decisión niega la revocación, escapa al control jurisdiccional de lo contencioso administrativo, por la sencilla razón de que de asumir dicho control implicaría el del acto en firme, cuya revocación se niega, puesto que el objeto de la controversia judicial y el control correspondiente serían ni más ni menos el de este último, cuestión que es la atinente a la acción contencioso administrativa incoada por la actora, con lo cual, entonces, se estarían reviviendo los términos frente a dicho acto.

A lo anterior ha de agregarse una razón sustancial, cual es la de que la decisión que recae sobre la solicitud de revocatoria directa no se integra con el acto que se pide revocar, por no ser parte de la vía gubernativa, de allí el tratamiento jurisprudencial y doctrinario que se le da de “recurso extraordinario”, y que, cuando se profiera en sentido negativo, no crea una situación jurídica nueva, por lo cual, no adquiere la entidad de acto administrativo en el sentido de decisión ejecutoria, ya que ésta viene dada desde el acto objeto de esta decisión negativa. Tampoco tiene vía gubernativa, ni la solicitud que le precede da origen al silencio administrativo. De allí que, por el contrario, cuando la decisión es la de revocar el acto y afecta a otras personas, sí es susceptible, en principio, de control jurisdiccional, dado que viene a crear una situación jurídica nueva, de sentido contrario a la contenida en el acto revocado.

4. La decisión contenida en ambas resoluciones acusadas es la de negar la revocatoria directa pedida, lo cual, de acuerdo con lo antes expuesto, significa que no son pasibles de acción contencioso administrativa, como bien lo expone y sustenta la Delegada del Ministerio Público en la causa.

Pero sucede que, además, la solicitud de revocación sobre la cual recae la decisión no tiene como objeto un acto administrativo en el sentido estricto de la palabra, esto es, una decisión definitiva que de manera directa cree, modifique o extinga una situación jurídica determinada, y ni siquiera la parte resolutiva o

decisoria, sino uno de los considerandos de un acto, que por demás es preparatorio, la resolución número 2048 del 25 de septiembre de 1.995, según quedó analizado en la sentencia de la Sala, de 18 de junio de 1.998, expediente número 4276, consejero ponente doctor Manuel Urueta Ayola. No siendo, entonces, procedente el juzgamiento que la actora impetra de las resoluciones del ICFES números 2435 de 3 de noviembre de 1.995 y 2673 de 28 de diciembre del mismo año, se está ante una ineptud sustancial de la demanda por no ser demandables dichos actos. Por consiguiente, se impone la inhibición por parte de la Sala para conocer el fondo de la misma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : INHIBESE de conocer el fondo de la demanda DEVUELVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 17 de septiembre de 1998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA

Ausente