CE-SEC1-EXP1998-N3907

COMPETENCIA DEL ALCALDE – Procedencia para decidir sobre el funcionamiento de un establecimiento comercial [L]as disposiciones del Código Departamental de Policía del Departamento de Antioquia que extiendan a autoridades departamentales la competencia para decidir asuntos relacionados con el funcionamientos de establecimientos comerciales, en tanto es un asunto de usos del suelo, a todas luces se opone al artículo 313, numeral 7, de la Constitución, en concordancia con los artículos 1, 209, 287 y 311 ibídem. Por consiguiente, se impone la inaplicación de las mismas al pretender ser aplicadas a situaciones concretas, que para la presente litis se trató del literal g, del numeral 2, del artículo 324, del decreto ordenanzal número 1508 de 20 de abril de 1.994, "por el cual se reforma el CODIGO DE POLICIA para el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA". Con él debió haberse también inaplicado el inciso final del artículo 156 y el numeral 4 del artículo 327, todos del mismo decreto, en razón de que también prevén una segunda instancia ante el Gobernador del Departamento, respecto de las decisiones relacionadas con el funcionamiento de establecimientos comerciales tomadas por el Alcalde. ENTIDAD TERRITORIAL - Autonomía / ENTIDAD TERRITORIALDescentralización / REGLAMENTACIÓN USO DEL SUELO – Es de competencia municipal [L] la preceptiva constitucional y su desarrollo legal lo que permite observar es una cláusula de reserva en favor de las autoridades municipales para la reglamentación y manejo de los usos del suelo de su respectiva jurisdicción, con

sujeción obviamente a las disposiciones superiores sobre los diferentes aspectos que confluyen en el uso del suelo: ambiental, urbanístico, económico, fiscal, de planeación, social, cultural, etc., y sin perjuicio de las precitadas competencias especiales previstas sobre tales aspectos, como las atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, al Ministerio del Medio Ambiente, a las áreas metropolitanas, a los distritos especiales, etc. […] En estas condiciones, dicha cláusula a su vez constituye una cláusula general de competencia en cabeza del municipio en relación con su territorio, que admite situaciones de excepciones, las cuales, a su turno, obedecen a razones de especificidad, aplicadas a los elementos que concurren en los usos del suelo. […]Ello ha de ser así a fin de facilitar la adecuación de las normas generales pertinentes a las "necesidades, singularidades y expectativas,..." de cada localidad, de que habla la Corte Constitucional en su sentencia C-354 de fecha 16 de octubre de 1.996, magistrado ponente doctor Fabio Morón Díaz. Asunto que, por ser de orden municipal, se encuentra cobijado por la autonomía administrativa propia de la descentralización territorial, salvo, se insiste, las excepciones que se prevean.

SÍNTESIS DEL CASO: El Municipio de Medellín, en ejercicio de la acción de nulidad y que se interpreto como acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad de la Resolución 10 de 14 de agosto de 1995, expedida por el Gobernador de Antioquia mediante la cual concedió un recurso de apelación, el

demandante argumentó que la autoridad departamental constituyo una flagrante intromisión a la gestión del Municipio de Medellín. El Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la nulidad del acto demandado, en inaplicación de una norma del Código Departamental de Policía de Antioquia. La Sala Confirmó la sentencia apelada.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 17 de abril de 1997, Radicación CE-SEC1-EXP1997-N3959, C.P. Manuel Urueta Ayola; de 12 de marzo de 1998, Radicación CE-SEC1-EXP1998-N4302, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; de 26 de septiembre de 1996, Radicación CE-SEC1EXP1996-N3951; C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; y Corte Constitucional, C-354 de 16 de octubre de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 NUMERAL 8 / DECRETO 1355 DE 1970 – ARTÍCILO 116 / DECRETO 1355 DE 1970 – ARTÍCILO 117 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 63

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)

Radicación número: 3907

Actor: MUNICIPIO DE MEDELLIN Demandado: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento de Antioquia y por el tercero directamente interesado en los resultados del proceso, contra la sentencia de 19 de marzo de 1.998, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la nulidad del acto demandado, en inaplicación de una norma del Código

Departamental de Policía de Antioquia.

I. ANTECEDENTES

A. La demanda 1.- La petición El municipio de Medellín, por medio de apoderado, en ejercicio de la acción establecida en el artículo 84 del C.C.A. presentó demanda para que mediante el trámite de ley se declarase la nulidad de la resolución número 10 de 14 de agosto de 1.995, expedida por el Gobernador de Antioquia. 2.- Hechos y omisiones en que se sustenta la demanda Del libelo respectivo se resumen los siguientes: 2.1. El Alcalde de Medellín profirió la resolución número 169 de 29 de septiembre de 1994, mediante la cual negó licencia de funcionamiento al establecimiento denominado "Serviteca", ubicado en la misma ciudad y que había sido solicitada por la sociedad "Llantas Gigantes Limitada". 2.2. Contra dicho acto, el interesado presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los que fueron desatados mediante la resolución número 2055 (BIS) de 6 de diciembre de 1.994, así: El primero, le fue

decidido de manera negativa; y, el segundo, no le fue concedido, en virtud de lo establecido en el numeral 2 del artículo 50 del decreto ley 01 de 1.984. 2.3. Por lo anterior, el peticionario acudió en recurso de queja ante el Gobernador del Departamento de Antioquia, el cual le prosperó y así fue como se le concedió el recurso de apelación, el cual se desató por medio de la resolución número 10 de 14 de agosto de 1.995, invocando facultades otorgadas por el artículo 324, numeral 2, literal g), del decreto ordenanzal número 1508 de 1.994, en el sentido de revocar la resolución apelada y conceder la licencia solicitada.

3. Normas violadas y concepto de violación.

En la demanda se señalan como normas contrariadas por la resolución acusada, la número 10 de 14 de agosto de 1.995, expedida por el Gobernador de Antioquia, los artículos 1º, 121, 287, 315, numeral 3, de la Carta Política; 63 de la ley 9a de 1.989 y 50, numeral 2, del decreto 01 de 1.984, por cuanto ella constituye una flagrante intromisión de la autoridad departamental en la gestión administrativa del municipio de Medellín, y por que no hay norma alguna que consagre una subordinación jerárquica ni funcional de las autoridades municipales frente a las departamentales. Por el contrario, existe una serie de normas que establecen la autonomía de las entidades territoriales, tales como los artículos 1º y 287 de la C.P.

-El Gobernador de Antioquia, al expedir el acto acusado, invadió la órbita de competencia del Alcalde y la autonomía municipal, con lo cual violó los artículos 315, numeral 3, y 287, numeral 1, de la Constitución, y en contradicción con éstos fundamentó su decisión tan sólo en lo establecido por el artículo 324, numeral 2, literal g), del decreto ordenanzal 1508 de 1.994, función que él ilegalmente se atribuyó en desarrollo de la facultad que le confirió la Asamblea de Antioquia para reformar el Código Departamental de Policía. -Violó el artículo 50, numeral 2, inciso 2, del C.C.A. porque resolvió un recurso de apelación contra una decisión administrativa del Alcalde de Medellín, cuando la norma estipula que contra los actos de los representantes legales de las entidades descentralizadas no procede recurso de apelación. La resolución atacada desconoce el artículo 63 de la ley 9ª de 1.989, por cuanto éste le da a los municipios la competencia para otorgar licencias de funcionamiento para establecimientos comerciales, mas no a las autoridades departamentales.

B. La sentencia apelada El a quo, mediante sentencia de 19 de marzo de 1.998, decidió el fondo del asunto, en el sentido ya dicho, como consecuencia de las consideraciones que a continuación sintetiza la Sala: En primer lugar, despejó dos objeciones de tipo procesal formuladas contra la demanda. Una, en el sentido de que ésta es inepta porque debiéndose demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se

hizo en acción de simple nulidad; otra, que alude a la omisión de incluir en el respectivo libelo a la sociedad Llantas Gigantes Ltda.; y finalmente, a que no se demandó el acto por medio del cual se dio cumplimiento a la resolución de mandada. Sobre el primer punto, dejó sentado que la jurisprudencia, desde hace muchos años, le ha dedicado profundos estudios a la teoría de los móviles o finalidades, para concluir que si el sujeto legitimado para demandar el acto que le causa daño, sólo aspira a la legalidad del acto, la acción es de nulidad simple y si busca, además, el restablecimiento del derecho, la acción, llámela como la llame, será de nulidad y restablecimiento, y que incluso se ha admitido que un tercero puede solicitar la nulidad del acto particular y concreto, en los eventos en que haya una norma que lo autorice expresamente o cuando con el acto se comprometa un interés colectivo, como el que concede una licencia para una actividad que afecta el medio ambiente en un lugar. Y si el perjudicado escoge la acción de simple nulidad y la sentencia tiene la virtud de restablecer automáticamente el derecho, este efecto sólo se produce si la acción se incoa dentro del término de caducidad. Por tal motivo no existe irregularidad alguna en la acción escogida por el municipio de Medellín, ya que él es afectado con la decisión y legitimado para restablecerse el derecho, y que se concreta en la recuperación de la autonomía administrativa que le corresponde. En relación con lo segundo, puso de presente que la no inclusión en la demanda de terceros con interés en la causa puede ser suplida por

el juez que la conoce ordenando la citación de los mismos, como en efecto se hizo en ésta; y que es irrelevante que no se demande el acto mediante el cual el Alcalde de Medellín dispone el obedecimiento de lo decidido, puesto que no es éste el que crea o modifica la situación jurídica del caso, sino que con él lo que se hizo fue ordenar su ejecución por parte del señor Alcalde. Sobre el fondo del asunto, retomó los argumentos que le sirvieron de base para ordenar la suspensión provisional del acto demandado, mediante el auto de 25 de enero de 1.996 y que, en resumen, fueron los siguientes: De la simple confrontación de las normas se aprecia la contradicción denunciada por el actor, pues la competencia en materia de licencias está atribuida directamente al alcalde por la ley 9a de 1.989, y el Código de Policía Departamental no podía desconocer esta atribución, ni otorgar competencia al Gobernador para resolver sobre decisiones cuya apreciación fáctica corresponde al resorte y la discrecionalidad del Alcalde Municipal. Este es el jefe de la administración local y en tal calidad dirige la acción administrativa del municipio, según el artículo 315 de la Constitución, el cual, a su vez fue violado por el Código Departamental de Policía al invadir, con la disposición que de él fue invocada, la esfera administrativa del Alcalde. Luego, aludió a la facultad del Presidente y del Gobernador de dar órdenes e instrucciones al alcalde cuando resulte afectado el orden público, para advertir que con ellas no se estatuye un recurso de apelación contra los actos

que carecen del mismo, ni se autoriza al gobernador para revisar las gestiones propias de la órbita administrativa del municipio, que son exclusivas del Alcalde. Concluye esta reflexión diciendo "Por eso el artículo 121 de la norma fundamental señala que ¨ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley'." Con referencia al artículo 50 del C.C.A. expresó que el alcalde municipal es el jefe de la administración municipal y que no existe dentro de su órbita funcionario alguno de mayor jerarquía, por lo cual no puede haber apelación de sus decisiones ante otra autoridad. Agregó que es cierto que en materia de orden público debe acatar la ley y órdenes e instrucciones del Presidente y del Gobernador, pero ello no significa que sean éstos superiores jerárquicos del alcalde en relación con el ejercicio de la acción administrativa del municipio. Seguidamente, cuestionó si el Gobernador podía legalmente dar orden al alcalde para que no concediera licencia a determinados establecimientos comerciales dentro del municipio, respondiendo que tal orden sería ilegal. Finalmente glosó la disposición del Código Departamental de Policía que prevé la cuestionada facultad que el gobernador invocó para expedir el acto acusado. En consecuencia, decidió inaplicar el artículo 324, numeral 2, literal g), del Código Departamental de Policía, decreto ordenanzal número 1508 de 1.994, y declaró la nulidad de la resolución número 10 de 14 de agosto de 1.995.

II. EL RECURSO

1. Ejercicio y sustentación del mismo.

La entidad demandada, el Departamento de Antioquia, y el tercero, "Llantas Gigantes Limitada", impugnaron en tiempo el fallo, por razones que, en lo sustancial, se refieren a: a. Según la apoderada del Departamento de Antioquia: - El objeto de la litis tiene que ver con el orden público, y como tal el Gobernador no pierde competencia en el ámbito territorial, ya que el municipio no es más que una circunscripción geográfica dentro del departamento. - El fallo se aparta de las directrices del Consejo de Estado, a propósito de la apelación del auto que decretó de suspensión provisional, en el sentido de que tanto el alcalde como el gobernador conocen del asunto. - El acto mediante el cual fue negada la licencia de funcionamiento revestía interés general y, por tanto, era menester la intervención del funcionario de segunda instancia. - En consecuencia no resulta válido la inaplicación del artículo 324, numeral 2, literal g), del Código Departamental de Policía, además de que al artículo 4 de la CP no se le puede dar una interpretación extensiva, debiéndose haber tenido en cuenta lo consignado por el ad quem en el auto que revocó la suspensión provisional. Por lo tanto, pide que se revoque la sentencia y se mantenga la vigencia de la resolución acusada. b.- El apoderado del tercero interviniente, en memorial contentivo de expresiones descomedidas para con el fallador de primera instancia, en tanto le atribuye una postura apasionada y paranoica en el asunto, y por los que la Sala lo llama a guardar la compostura y el respeto debido ante las autoridades judiciales, hace una disquisición teórico jurídica sobre la

descentralización, para concluir: - Que las materias reconocidas a las organizaciones territoriales tienen que ser, en principio, administrativas, y dependen de dicho reconocimiento por la Constitución y la ley, y de una apreciación política y jurídica de la "axiología de los valores". - Que algunas de esas materias, por su naturaleza y por estar referidas a derechos fundamentales, no pueden ser reconocidas como departamentales o municipales, sin quebrantar los principios correspondientes. En la Constitución y en la ley subyace un Estado Unitario que mantiene la integridad territorial y protege a las personas en sus derechos. El Tribunal, enceguecido, entre otros, por el artículo 50 del C.C.A. y la moda de las descentralización, se le olvidó analizar lo que es una licencia de funcionamiento, la cual se otorga al tenor de los artículos 158 y 160 del Código de Policía de Antioquia, es un acto de homologación de la libertad, de allí que haya desaparecido en los términos del decreto 2150 de 1.995, y "no se amputó al Alcalde poder alguno." El artículo 91, ordinal d), de la ley 136 de 1.994, en ninguna parte señala que el Alcalde pueda limitar el ejercicio de las libertades públicas; y, en el caso, él está ejerciendo una competencia respecto de una libertad pública, que por ello no se constituye en un asunto municipal, y a que, a la luz de las normas constitucionales pertinentes, el recorte de tales libertades no es competencia exclusiva del mismo, ni puede ser autónomo en el otorgamiento de licencias de funcionamiento. Rara resulta la complicidad y la pretendida ignorancia del

Tribunal Administrativo de Antioquia y rara su inercia respecto de la investigación de los antecedentes del presente litigio. El libelista agrega que, a su juicio, la violencia del país no procede de los grupos al margen de la ley, sino del ejercicio de aquéllos que detentan funciones públicas en razón de la ignorancia o de la importancia política personal de dichas funciones. Luego pasa a ocuparse del significado de orden público, respecto de lo cual vuelve a la relación de los derechos y libertades individuales con la descentralización territorial y el artículo 50 del C.C.A., aspectos con los cuales dice que aquéllos no tienen relación; aduce las disposiciones contenidas en los artículos 7, 8, 15 y 17 del C.N. de P., de los cuales infiere que el asunto es de orden nacional, de modo que con los artículos 209 y 288 del CP. puede existir un control de la actividad del Alcalde que involucre la reglamentación de policía, siendo los más adecuados que estén a cargo del Gobernador; en concordancia con el artículo 91, literal B, de la ley 136 de 1.994. Seguidamente hace alusión a la sentencia C-64 de marzo 5 de 1.998, de la Corte Constitucional, para finalizar diciendo que triste es que, so pretexto de las modas y de los intereses meramente regionales, se desvíe el buen criterio de los jueces, y que si "seguimos así... vamos a terminar bajo la égida de los caprichos de los alcalde, de los delegados de los Valencia Cossio, de los delegados de los verdaderos dueños de un equipo de fútbol o de una fábrica de

cervezas", y que por ello apela el desacertado fallo proferido en este proceso (folios 342 a 360).

2. Trámite La alzada se ha surtido en debida forma, cuyo traslado para alegar de conclusión fue descorrido solamente por la entidad demandada, mediante escrito en el que, en primer lugar, hace algunas precisiones respecto de la actuación administrativa que dio origen al acto acusado y luego reitera los argumentos en que fundamentó el recurso que aquí se desata.

III. CONSIDERACIONES 1a. Sea lo primero aclarar que si bien la presente acción ha sido incoada como de simple de nulidad, y como tal ha sido tramitada, lo cierto es que debe tomarse como de nulidad y restablecimiento del derecho, habida cuenta de que el enjuiciado es un acto particular que no está dentro de los que la ley y la jurisprudencia tienen como pasibles de dicha acción y de que la entidad actora en realidad tiene interés directo, como que aquél dejó sin efecto uno suyo, invadiendo su competencia. Y como la demanda se presentó en tiempo, era procedente darle curso, sujeta al mismo proceso ordinario bajo el cual se ha adelantado la causa, por lo cual resulta irrelevante que se hubiera hecho con el errado convencimiento de estarse ante una acción de simple nulidad. 2a En cuanto al fondo del recurso, conviene hacer las siguientes precisiones: 2.1. La cuestión en esta instancia se contrae a la aplicabilidad o no al asunto sub júdice del Código Departamental de Policía de Antioquia, contenido en el decreto ordenanzal número 1508 de 1994, en especial,

su artículo 324, numeral 2, literal g), y su incidencia en la competencia del Gobernador, o lo que es igual, en la procedibilidad del recurso de apelación en virtud del cual se profirió el acto acusado. 2.2 Al efecto, ha de tenerse en cuenta la naturaleza del asunto objeto de dicho acto, esto es, lo que entonces concernía a la licencia de funcionamiento de establecimiento comercial, estatuido bajo el nombre de permiso en el artículo 117 del Código Nacional de Policía, decreto 1355 de 1.970. Bien es sabido, que dentro de su índole policiva, el asunto que aquí se analiza, por sus implicaciones prácticas o materiales es materia propia de los usos del suelo, toda vez que el funcionamiento de los establecimientos de comercio está condicionado y sigue condicionado, pese a la desaparición de la licencia por disposición del decreto 2150 de 1.995, a los usos que de cada sector del territorio municipal estén permitidos por los reglamentos locales. Ahora bien, la reglamentación de los usos del suelo pasó a ser, en principio, una atribución propia de los concejos municipios, por disposición del artículo 313, numeral 7, de la actual Constitución, luego sin hesitación alguna se constituye en un asunto municipal o local, como desde antes ya se insinuaba en el Código Nacional de Policía, al tenor de sus artículos 116 y 117, en cuanto a la actividad comercial se refiere y como directamente y de forma más amplia lo estableció la ley 9a de 1989, en sus artículos 63 y siguientes. Significa lo anterior, que dentro de los asuntos policivos, los relativos a usos del suelo, y dentro de ellos los de funcionamiento de

establecimientos comerciales, son necesariamente del resorte de las autoridades municipales, y sólo a ellas, de acuerdo con la ley, les corresponde reglamentarlos y ejercer la vigilancia correspondiente en lo que a condiciones de seguridad, sanidad, moralidad, y salvo la intervención de las autoridades ambientales, en lo que a ellas atañe, y otras competencias que en cabezas de entidades territoriales se prevén de manera taxativa y por consiguiente excepcional (Áreas Metropolitanas y Distritos Especiales). Ello no es incompatible con la atribución que el numeral 8 del artículo 300 de la Constitución le asigna a las asambleas departamentales, para dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal, puesto que siendo ésta una disposición general y el numeral 7 del artículo 313 ibídem, una especial, y ambas de igual jerarquía normativa, ha de tenerse como excluida de aquélla la específica materia que se reserva a los concejos municipales para su reglamentación. Tampoco es incompatible con la subordinación que, en la jerarquía normativa, los actos municipales le deben a los actos jurídicos departamentales e incluso metropolitanos, puesto que tal subordinación ha de entenderse respecto de los asuntos y materias que están asignados por la Constitución y la ley a las autoridades departamentales, es decir, en tanto y en cuanto los actos de orden municipal se deban regir por normas de orden departamental, además de las legales y constitucionales, por disposición de normas de estos dos últimos órdenes; y sucede que ninguna de las normas que se han ventilado en el sub lite permite inferir este escalonarniento normativo. Por el contrario, la preceptiva constitucional y su desarrollo

legal lo que permite observar es una cláusula de reserva en favor de las autoridades municipales para la reglamentación y manejo de los usos del suelo de su respectiva jurisdicción, con sujeción obviamente a las disposiciones superiores sobre los diferentes aspectos que confluyen en el uso del suelo: ambiental, urbanístico, económico, fiscal, de planeación, social, cultural, etc., y sin perjuicio de las precitadas competencias especiales previstas sobre tales aspectos, como las atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, al Ministerio del Medio Ambiente, a las áreas metropolitanas, a los distritos especiales, etc. En estas condiciones, dicha cláusula a su vez constituye una cláusula general de competencia en cabeza del municipio en relación con su territorio, que admite situaciones de excepciones, las cuales, a su turno, obedecen a razones de especificidad, aplicadas a los elementos que concurren en los usos del suelo, v.g. el factor ambiental y el de planeación del desarrollo regional, en los que puede darse desplazamiento de las autoridades municipales por otras en el manejo de casos concretos de usos del suelo, o subordinación de ellas a decisiones de éstas. Significa también que, en principio o por regla general, la adecuación y aplicación de la normatividad respectiva a situaciones concretas es un asunto de índole municipal y, por tanto, parte de los asuntos administrativos que a sus autoridades les compete gestionar. Ello ha de ser así a fin de facilitar la adecuación de las normas generales pertinentes a las "necesidades, singularidades y expectativas,..." de cada localidad, de que habla la Corte Constitucional en su sentencia C-354 de fecha 16 de octubre de 1.996, magistrado

ponente doctor Fabio Morón Díaz. Asunto que, por ser de orden municipal, se encuentra cobijado por la autonomía administrativa propia de la descentralización territorial, salvo, se insiste, las excepciones que se prevean. La Sala ha dilucidado el punto de la competencia para el manejo de los usos del suelo, así: De cara a autoridades distintas del municipio, en la sentencia de 17 de abril de 1.997, expediente número 3959, con ponencia del consejero doctor Manuel Urueta Ayola, en la que se concluyó que de conformidad con el numeral 7 del artículo 313 de CP. que con aquél la comparten las áreas metropolitanas. De cara al medio ambiente, en la sentencia de 12 de marzo de 1.998, expediente número 4302, con ponencia del consejero doctor Juan Alberto Polo Figueroa, en la cual se llegó a la conclusión de que el manejo de los usos del suelo no es cuestión exclusiva de los municipios, sino que a ellos les corresponde apenas la reglamentación de las regulaciones nacionales sobre el particular, expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente y por las Corporaciones Autónomas Regionales, en cabal aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad que consagra el artículo 288 de la Constitución. Sea ésta la oportunidad para precisar que esta última conclusión está referida al medio ambiente, y en lo que concierne a la potestad reglamentaria, pero que el manejo de los usos del suelo por parte de los municipios abarca otras potestades, como son las que están comprendidas en el haz de las atribuciones o niveles propios del poder de policía (regulación, función y

ejecución)1 y que todas ellas han de ejercerse en desarrollo y cumplimiento de sus propios reglamentos y de las normas jurídicas superiores (constitucionales, legales y reglamentarios) atinentes a ellas, aspectos, entre los cuales, el del ambiente es uno de ellos. Descendiendo al caso de que se ocupa la Sala, según lo expuesto y los antecedentes administrativos del mismo, éste no está dentro de excepción constitucional o legal alguna que lo sustraiga de las autoridades municipales o lo sujete a la subordinación de otras autoridades, por lo cual ha de tenerse como de competencia exclusiva de la órbita municipal y, por ende, sólo a ellas les corresponde la decisión respectiva. En estas circunstancias, las disposiciones del Código Departamental de Policía del Departamento de Antioquia que extiendan a autoridades departamentales la competencia para decidir asuntos relacionados con el funcionamientos de establecimientos comerciales, en tanto es un asunto de usos del suelo, a todas luces se opone al artículo 313, numeral 7, de la Constitución, en concordancia con los artículos 1, 209, 287 y 311 ibídem. Por consiguiente, se impone la inaplicación de las mismas al pretender ser aplicadas a situaciones concretas, que para la presente litis se trató del literal g, del numeral 2, del artículo 324, del decreto ordenanzal número 1508 de 20 de abril de 1.994, "por el cual se reforma el CODIGO DE POLICIA para el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA". Con él debió haberse también inaplicado el inciso final del artículo 156 y el numeral 4 del artículo 327, todos del mismo decreto, en razón de que

también prevén una segunda instancia ante el Gobernador del Departamento, respecto de las decisiones relacionadas con el funcionamiento de establecimientos comerciales tomadas por el Alcalde. 1 Ver sentencia de! Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de 26 de septiembre de 1996, expediente número 3951, Consejero Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa No está por demás recordar al tercero recurrente, que la autonomía administrativa de las autoridades territoriales, no es absoluta, ni una patente de corso para la arbitrariedad, por cuanto en razón a la sujeción que ellas le deben al ordenamiento jurídico en todas sus actuaciones, esto es, al principio de legalidad, tales actuaciones están sujetas a los controles que dicho ordenamiento prevé, entre ellos el jurisdiccional, que le permite a los administrados procurar la restauración de dicho ordenamiento cuando sea infringido por aquéllas, el restablecimiento del derecho particular que resulte lesionado y el resarcimiento de perjuicios que de manera antijurídica les llegaren a causar. De suerte que no por la improcedencia del recurso de apelación contra actos del alcalde, como el que revocó el Gobernador de Antioquia mediante el acto que se acusa, ha de asumirse que los ciudadanos se encuentren desvalidos ante los eventuales abusos de dicho funcionario municipal. Con la inaplicación de la precitada disposición departamental, emerge de forma meridiana la violación del artículo 50 del C.C.A., en concordancia con el cual la Administración Municipal había negado el recurso de apelación contra su decisión de no conceder la licencia de funcionamiento del

establecimiento comercial arriba mencionado, y a cuyo tenor el recurso de apelación, procede cuando el funcionario que expide el acto administrativo tiene un superior jerárquico, regla que si bien admite excepciones, éstas han de ser taxativas y acordes con el ordenamiento constitucional y legal pertinente. Además dicha norma perentoriamente estipula que no habrá apelación contra los actos de los