CE-SEC1-EXP1998-N4276

ACTO PREPARATORIO - Improcedencia de control jurisdiccional / CONVOCATORIA - Para Elección de Representantes del CESU - Naturaleza / FALLO INHIBITORIO - Configuración Analizado el contenido de la resolución acusada, la Sala concluye que la misma es un acto preparatorio que no puso fin a la actuación administrativa y que por lo tanto no es susceptible de demanda ante esta jurisdicción, dado que mediante la misma simplemente se está convocando a las asambleas para la elección de los representantes que mediante dicho mecanismo deben ser escogidos para integrar el Consejo de Educación Superior CESU, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 30 de 1992, constituyendo el acto definitivo aquél mediante el cual quede efectivamente conformado el Consejo de Educación Superior CESU, después de realizada la respectiva elección de sus miembros, éste si demandable por quien se considere lesionado en un derecho suyo. Así las cosas, la Sala se abstendrá de hacer un pronunciamiento de fondo frente al artículo 1o. del acto acusado y, en consecuencia, proferirá fallo inhibitorio.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2048 DE 1995 (25 de septiembre) INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR – ICFES – ARTÍCULO 1 (Inhibitorio)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: 4276

Actor: UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA

Demandado: DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL

FOMENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR - ICFES Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD La UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA, a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó de esta Corporación la declaratoria de nulidad del artículo 1o de la Resolución núm. 2048 de 25 de septiembre de 1995, “Por la cual se ordenan unas convocatorias”, expedida por el Director General del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - ICFES.

I. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION El actor considera que el artículo 1o del acto acusado viola los artículos 8o, 59, 92, 94, 124, 130 y 131 de la Ley 79 de 1988; 35, literal g) de la Ley 30 de 1992; y 1o, literal c) del Decreto Reglamentario 1229 de 1993, esgrimiendo para el efecto los siguientes cargos de violación: PRIMER CARGO.- El Director del ICFES violó el artículo 35 literal g) de la Ley 30 de 1992, al abstenerse de convocar a las universidades de economía solidaria para elegir su representante ante el Consejo Nacional de Educación Superior -CESU, no obstante la clasificación que hace la citada ley de las universidades en oficiales, privadas y de economía solidaria (artículo 23). La razón de esta clasificación “es el ORIGEN de las Instituciones de Educación Superior”.

SEGUNDO CARGO.- La Resolución núm. 2048 de 1995 viola el Decreto

Reglamentario 1229 de 1993, al negar la existencia de las universidades de economía solidaria. Es más, dice que ese aspecto no ha sido reglamentado y que, por lo tanto, no es procedente la elección del miembro ante el CESU. TERCER CARGO.- El Director del ICFES vulnera la Ley 79 de 1988, que “es una categoría superior de normas”. En su escrito de aclaración de la demanda, el apoderado de la Universidad Cooperativa de Colombia expresa que dicha institución es una corporación civil, sin ánimo de lucro, de carácter privado e interés social, auxiliar del sector cooperativo, con personería jurídica otorgada por la Superintendencia Nacional de Cooperativas, hoy DANCOOP, según Resolución núm. 501 de 7 de mayo de 1974, reconocida institucionalmente como universidad mediante Resolución núm. 24195 de 20 de diciembre de 1983, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, según consta en la Escritura Pública núm. 565 de 24 de febrero de 1987, de la Notaría Segunda de Bogotá. En los considerandos de “la admisión de la demanda” se dice que en los registros del ICFES no aparece la inscripción de entidades de economía solidaria, lo cual es equivocado, ya que la universidad en cuestión está registrada en el DANCOOP, según certificación de 1o de julio de 1993, lo que demuestra que es un ente auxiliar del cooperativismo, conforme a lo reglado en los artículos 8o, 59, 93, 94,124, 130 y 131 de la Ley 79 de 1988.

A la Universidad Cooperativa de Colombia el DANCOOP le certifica su registro como institución auxiliar del cooperativismo, entendiéndose en la actualidad como entidades de economía solidaria, aquéllas consagradas en los artículos anteriormente citados de la Ley 79 de 1988. El Consejo de Estado, en sentencia de 18 de enero de 1994, expediente núm. AC 796, manifestó que la Universidad Cooperativa de Colombia es una institución de economía solidaria de educación superior.

II. ACTUACION Mediante proveído de 20 de febrero de 1997 se admitió la demanda y se ordenó notificarla al señor Ministro de Educación Nacional, el cual, a través de apoderado, expuso como argumentos de su defensa, los siguientes: 1o. El artículo 6o de la Constitución Política señala que las autoridades públicas sólo pueden y deben hacer lo que les está permitido, de acuerdo con el contenido de la norma superior que les asigna la facultad o el deber.

Si el funcionario se aparta de la norma superior, la respectiva actuación atentará contra el principio de legalidad, contra el Estado mismo o contra las garantías o derechos del individuo. 2o. La resolución que se demanda no podía convocar a asamblea para la elección de representantes de universidades de economía solidaria, pues no existen tales universidades legalmente reconocidas. 3o. La delegación al Director del ICFES, contenida en el Decreto Reglamentario 1229 de 1993, no puede entenderse por fuera del marco constitucional y legal, ya que el efecto de las leyes no puede ser retroactivo y, para el caso en cuestión, “las instituciones de educación superior de economía solidaria, por ser esta una creación legal de la Ley 30 de 1992 y no estar reglamentado este

aspecto cuando se expidió la resolución 2048 de 1995, el Director del ICFES no podía en esta resolución incluir la convocatoria para la elección de los representantes a que se refiere el literal g del artículo 35 de la Ley 30 de 1992, pues ello estaría superando el marco constitucional del artículo 6o de la Carta”. 4o. Precisamente el respeto al principio de legalidad de los actos administrativos dio lugar a la expedición de la resolución acusada, en los términos y con la motivación en ella contenidos, luego de que la Administración cae en la cuenta de la imposibilidad para efectuar la convocatoria de los representantes de las universidades de economía solidaria, sin existir previa reglamentación al respecto. 5o. Estos criterios han sido recogidos en la reglamentación de la Ley 30 de 1992, de tal manera que el Decreto 1478 de 1994 “por el cual se establecen los requisitos y procedimientos para el reconocimiento de personería jurídica de las instituciones privadas de educación superior, la creación de secciónales y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 23 establece: “Los requisitos que deberán reunir las instituciones de economía solidaria serán señalados por el Consejo Nacional de Educación Superior CESU, siguiendo los lineamientos establecidos por el Titulo IV de la Ley 30 de 1992, una vez se expida la normatividad que rija esta clase de instituciones de educación superior”. EXCEPCIONES 1a. Inepta demanda, por cuanto la pretensión de la parte actora se circunscribe a la nulidad del articulo 1o del acto acusado, sin que se incluya como

pretensión la nulidad de la motivación del citado artículo, que es la que se refiere en concreto a los hechos materia de la demanda. El artículo 1o demandado decide convocar a los representantes previstos en los literales e, f, h, i, j, k, l, y m del artículo 35 de la Ley 30 de 1992, sin que se pronuncie sobre la no convocatoria del representante de que trata el literal g ibídem. 2a. Caducidad de la acción, en la medida de que al no incluirse como pretensión la nulidad de la motivación (inciso 3o) “sería demandable sólo como acto administrativo de carácter particular y concreto, de manera que sólo procedería en su contra demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual la acción ha caducado de conformidad con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A., teniendo en cuenta que esta resolución se encuentra debidamente ejecutoriada desde el mes de octubre de 1995”. IIIINTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación considera que no prosperan las excepciones planteadas, esto es, de ineptitud sustantiva de la demanda y de caducidad de la acción, por cuanto el concepto de violación de la parte actora se funda en la expedición irregular del acto acusado por desconocimiento del ordenamiento superior, cumpliendo por lo tanto con el requisito previsto en el numeral 4 del artículo 137 del C.C.A. y porque la naturaleza jurídica de la resolución demandada quedó establecida mediante auto del 13 de junio de 1996 del Consejo de Estado, donde se dejó dicho que “es un acto de carácter general,

que en principio solo podría demandarse en acción de nulidad, y si se impugnaba dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, el ejercicio de la acción quedaría sometida a todos los requisitos establecidos para esta, salvo el del agotamiento de la vía gubernativa”. En consecuencia, por tratarse de un acto de contenido general, es demandable en acción de nulidad, la cual procede en cualquier tiempo. Frente al fondo del asunto manifiesta que de conformidad con el Decreto 1229 de 1993, la elección del representante de las universidades de economía solidaria ante el CESU procederá en los términos de su artículo 1o y que el Ministro de Educación, por medio del ICFES, convocará a los rectores de dichas universidades legalmente reconocidos como tales, para que en asamblea escojan entre ellos el miembro del CESU previsto en el literal g) del artículo 35 de la Ley 30 de 1992. El ICFES, en cumplimiento de la delegación hecha por el Ministro de Educación Nacional en la Resolución núm. 4040 de 14 de septiembre de 1993, profirió la resolución demandada, en cuya parte considerativa consignó las razones jurídicas que determinaron la no convocatoria de los rectores de economía solidaria. Si a lo anterior se agrega que en el ICFES no existían registradas como tales, para la fecha de expedición del acto acusado, instituciones de educación superior de economía solidaria, mal podía aquél convocar a rectores de instituciones inexistentes. Se infiere de lo anterior que la Resolución núm. 2048 de 25 de septiembre de 1992 fue expedida sin contrariar los artículos 35 de la Ley 30 de 1992 y 1o del

Decreto 1229 de 1993, observando además que frente a las normas de la Ley 78 de 1988, la parte actora no desarrolló el concepto de violación. IV-. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes C O N S I D E R A C I O N E S El contenido de la Resolución núm. 2048 de 25 de septiembre de 1995 “Por la cual se ordenan unas convocatorias”, es como sigue: “EL DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR “En uso de sus atribuciones legales y estatutarias, y en especial las que le confiere la Resolución 04040 del 14 de septiembre de 1995, emanada del Ministerio de Educación Nacional, y “CONSIDERANDO “Que mediante Decreto 1229 de 1993, se reglamentó la Ley 30 de 1992 y se estableció el procedimiento para seleccionar a los representantes del CONSEJO NACIONAL DE EDUCACION SUPERIOR -CESUprevistos en los literales e, f, g, h, i, j, k, l y m del artículo 35 de la citada Ley. “Que mediante Resolución 04040 del 14 de septiembre de 1995, la Ministra de Educación Nacional delegó en el Director General del ICFES, la facultad de convocar para la realización de las asambleas en las cuales se hará la escogencia de los representantes señalados en los literales e, f, g, h, i, j, k, l y m del artículo 35 de la Ley 30 de 1992. “Que por no existir instituciones de educación superior que

aparezcan en los registros del ICFES como instituciones de economía solidaria, aspecto que aun no ha sido objeto de reglamentación, no es procedente la elección del miembro del CESU previsto en el literal g del artículo 35 de la Ley 30 de 1992. “Que para dar cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto 1229 de 1993, “RESUELVE: “ARTICULO 1o.- Convocar a las asambleas que para la escogencia de los representantes previstos en los literales e, f, h, i, j, k, l y m del artículo 35 de la Ley 30 de 1992, deberán realizarse según el siguiente cronograma: ...”. Analizado el contenido de la resolución acusada, la Sala concluye que la misma es un acto preparatorio que no puso fin a la actuación administrativa y que por lo tanto no es susceptible de demanda ante esta jurisdicción, dado que mediante la misma simplemente se está convocando a las asambleas para la elección de los representantes que mediante dicho mecanismo deben ser escogidos para integrar el Consejo de Educación Superior CESU, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 30 de 1992, constituyendo el acto definitivo aquél mediante el cual quede efectivamente conformado el Consejo de Educación Superior CESU, después de realizada la respectiva elección de sus miembros, éste sí demandable por quien se considere lesionado en un derecho suyo, Así las cosas, la Sala se abstendrá de hacer un pronunciamiento de fondo frente al artículo 1º del acto acusado y, en consecuencia, proferirá fallo inhibitorio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A INHIBESE de hacer un pronunciamiento de fondo frente al artículo 1º de la Resolución núm. 2048 de 25 de septiembre de 1995, expedida por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior. Por no haber sido utilizada, devuélvase al actor la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día dieciocho (18) de junio de 1998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA