CE-SEC1-EXP1998-N4490A

PERDIDA DE VIGENCIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Modalidades /

ANULACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Efectos / ILEGALIDAD

SOBREVINIENTE DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Improcedencia /

NULIDAD SOBREVINIENTE DEL ACTO - Supremacía de la Constitución / INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE La pérdida de vigencia del acto, que corresponde a la quinta causal de pérdida de fuerza de ejecutoria de los actos administrativos, establece dicha pérdida como resultado o consecuencia, y no como causa, de la nulidad del acto administrativo, en tanto la anulación, junto con la revocación y la derogación, entre otras, es una de las formas de la pérdida de vigencia de los actos administrativos. Lo anterior concuerda o se armoniza con la posición jurisprudencial según el cual el juzgamiento de la legitimidad de los actos administrativos, se debe hacer bajo la consideración de las circunstancias dentro de las cuales se producen, de la que a su vez se ha inferido la improcedencia de la ilegalidad sobreviniente de los actos administrativos, ya que este evento se subsume precisamente en la figura de pérdida de fuerza ejecutoria o decaimiento del acto, por desaparición de sus fundamentos de derecho. Sin embargo, valga aclarar que respecto de normas posteriores de orden constitucional, la Corporación admite la nulidad sobreviniente del acto administrativo que les sea contrarias. NOTA DE RELATORIA ; Sobre la nulidad del acto administrativo puede consultarse la sentencia de 10 de febrero de 1995, Exp. 2943, Ponente Dr.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ.

PERDIDA DE LA FUERZA EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / SEDE ADMINISTRATIVA - Declaratoria / SEDE JURISDICCIONAL - Invocación / VALIDEZ DEL ACTO - Control jurisdiccional / ACCION DE NULIDADCausales La pérdida de fuerza ejecutoria sólo puede ser objeto de declaratoria general, en sede administrativa, ya de manera oficiosa por la autoridad que profirió el acto, o en virtud de la excepción consagrada en el artículo 67 del C.C.A., que el interesado puede interponer ante la ejecución del acto administrativo que se estime ha perdido dicha fuerza. En sede jurisdiccional puede sí ser invocada, pero no para que se haga tal declaratoria, sino como circunstancia que pueda efectuar la validez, ya no del acto que se estima ha sufrido tal fenómeno, sino la de los actos administrativos que se llegaren a producir con fundamento en éste, caso en el cual, tratándose de la acción de nulidad, esta situación podría resultar encuadrada en algunas de las cuales previstas en el artículo 84 del C.C.A., como la falsa motivación, o la expedición irregular, etc, según las circunstancias concretas en que se produzcan los actos derivados de la aplicación del que se considera ha perdido su fuerza ejecutoria. Igual posibilidad de control jurisdiccional podría darse respecto del acto decaído, por las causales de anulación, pero sólo por el tiempo en que él se mantuvo. En conclusión, la inexequibilidad del decreto 653 de 1993, decretada mediante sentencia de 7 de

septiembre de 1995, aún bajo el supuesto de que hubiera sido el único fundamento de derecho de los actos acusados, no es aceptable como causal de nulidad de estos últimos, ni tampoco es procedente declarar en esta sede, de forma general y abstracta, la presunta pérdida de fuerza ejecutoria de ellos que la mentada inexequibilidad hubiera podido generar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y ocho Radicación número: 4490

Actora: BEATRIZ GONZALEZ GUILLEN y PATRICIA MIER BARROS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD La Sala procede a dictar sentencia en única instancia dentro del proceso referenciado, promovido mediante demanda de simple nulidad contra los decretos números 1699 de 31 de agosto de 1.993 y 2658 de 29 de diciembre de 1.993, expedidos por el Gobierno Nacional, por los cuales, en su orden, se establece el capital mínimo para las sociedades comisionistas y se aclaran algunas disposiciones sobre dicho capital.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de la demanda Las accionantes solicitan, como pretensión principal, la declaratoria de nulidad de los precitados decretos, y que, como consecuencia de dicha nulidad, se declare que los actos administrativos de carácter general o particular expedidos con fundamento en el decreto 1699 de 31 de agosto de 1.993,

perdieron su fuerza ejecutoria a partir de la ocurrencia de los hechos que impedían su ejecución, de conformidad con el numeral 2º del artículo 66 del C.C.A. De manera subsidiaria, piden que se declare la pérdida de fuerza ejecutoria de los decretos 1699 y 2658 de 1.993, en virtud de lo dispuesto en el artículo 66, numeral 2, del C.C.A. Que, como consecuencia, se declare que los actos administrativos de carácter general o particular expedidos con fundamento en los citados decretos, perdieron su fuerza ejecutoria a partir de la ocurrencia de los hechos que impedían su ejecución, de conformidad con el artículo 66 numeral 2 del C.C.A.

2. Normas violadas Señalan como tales las siguientes: 2.1. Los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución. 2.2. Los artículos 66 y 69 del C.C.A. y 12 de la ley 153 de

1.887.

3. Concepto de la violación Las razones en que fundamentan la violación de las disposiciones antes relacionadas, se contraen a que por efectos de la sentencia de 7 de septiembre de 1.995, que declaró la inexequibilidad del decreto 653 de 1.993, contentivo del Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores, desapareció el fundamento de derecho de todos los actos administrativos de carácter general o particular que hubiesen sido expedidos en desarrollo del mismo, entre los que se cuenta el decreto 1699 de 31 de agosto de 1.993, por haber sido expedido por el Presidente de la República en uso de las atribuciones conferidas precisamente por

dicho Estatuto. Por lo tanto, a partir de la fecha de la mentada sentencia operó el fenómeno de pérdida de fuerza ejecutoria respecto del acto administrativo demandado; y, por este mismo hecho, surgió la imposibilidad jurídica para la Administración Pública de ejecutar su normativa mediante la expedición de actos generales o particulares tendientes a aplicarlo. Traen, en respaldo de este concepto, apartes relativos a la desaparición de los fundamentos de derecho de los actos administrativos, consignados en sentencias de la Corporación que identifica como de 3 de marzo de 1.980, expediente 3498; de 12 de septiembre de 1.987, expediente 330; y de 23 de febrero de 1.990, expediente 5346.

II. Contestación de la demanda La entidad que dio origen al acto enjuiciado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, vinculada al proceso en debida forma como parte demandada, dio contestación oportuna a la demanda, exponiendo en defensa de la legalidad de la expedición de los decretos acusados, que éstos fueron expedidos con fundamento en el artículo 1.1.0.9. del decreto 653 de 1.993, Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores, que a su vez correspondía al parágrafo 1 del artículo 33 de la ley 35 de 1.993, por efectos de la incorporación que de éste se hizo en dicho Estatuto, en el cual se compendió toda la normatividad vigente en materia de dicho mercado.

Por lo tanto, los decretos enjuiciados fueron expedidos por

autoridad competente y en forma regular, conforme lo dispone el artículo 84 del C.C.A., puesto que el artículo 1.1.0.9. se encontraba vigente para la época de su expedición, 31 de agosto y 29 de septiembre de 1.993, respectivamente, y fueron suscritos por el Presidente de la República y el Ministro del ramo. Por lo tanto, el Gobierno no incurrió en extralimitación ni omisión, y los decretos se ajustan a la Constitución. En cuanto a la pérdida de su fuerza ejecutoria, y la consiguiente violación de los artículos 66 y 69 del C.C.A, por no haberla declarado el gobierno, alega que la inexequibilidad del decreto 653 de 1.993 se debió a razones ajenas a la constitucionalidad de la norma incorporada en dicho decreto, razón por la cual, en la aludida sentencia se dejó en claro que tal declaratoria de inexequibilidad “no conduce a la inconstitucionalidad de las normas allí codificadas, todas las cuales permanecerán vigentes, pues no son ellas en sí mismas las que se han encontrado opuestas a la preceptiva constitucional sino al hecho de haberse facultado al Gobierno para codificarlas”. Seguidamente se ocupó de analizar el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, para concluir que en el presente caso no se dan los supuestos para que se configure, que por lo tanto los decretos atacados tienen plena vigencia, y que la nulidad que de ellos se pide es improcedente, por cuanto el artículo 84 del C.C.A. no prevé la pérdida de fuerza ejecutoria como causal de anulación de los

actos administrativos. Propone como excepción de fondo, la inexistencia en el derecho colombiano de una acción autónoma declarativa del decaimiento de un acto administrativo o que declare por esa vía la pérdida de su fuerza ejecutoria.

III. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte actora guardó silencio en esta oportunidad, mas no así la demandada, la cual descorrió el traslado mediante memorial en el que reiteró tanto las razones de la defensa como la excepción de fondo antes reseñadas, a las cuales adicionó el argumento de que las sentencias de inexequibilidad tienen efectos hacia el futuro, según el artículo 241 del Constitución, de manera que, aún en el supuesto de que la Corte Constitucional hubiera dispuesto la inexequibilidad específica del artículo 1.1.0.9. del decreto 653 de 1.993 (hoy parágrafo del artículo 33 de la ley 35 de 1.993), aduciendo razones de constitucionalidad, tal declaratoria tendría efectos hacia el futuro, motivo por el cual no afectaría la legalidad de los decretos demandados, toda vez que los mismos habrían sido expedidos casi dos años antes de haberse producido la citada sentencia C-397.

Sobre el punto cita un pronunciamiento de la Sala en el expediente número 049, sin señalar fecha, con ponencia del consejero doctor Miguel González Rodríguez, del cual dice que versó sobre un caso similar, y la sentencia de 22 de mayo de 1.974, expediente 2013, consejero ponente doctor Carlos Galindo Pinilla.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Su delegado ante la Corporación coincidió con la posición del

ente demandado, en el sentido de que el Gobierno sí estaba facultado para expedir los decretos impugnados, puesto que la norma que se la confería aún está vigente; que la sentencia de inexequibilidad invocada tiene efectos hacia el futuro, ya que la Corte Constitucional no dijo nada al respecto, y que no se puede pedir como acción que el juez declare que el acto ha perdido fuerza ejecutoria por decaimiento, pero sí excepcionar por este hecho cuando la Administración intente hacerlo cumplir en ejercicio del privilegio de la ejecución oficiosa. Al efecto, cita el auto de 28 de junio de 1.996, expediente 12.005, consejero ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo. Con fundamento en todo ello considera que las pretensiones de la demanda se deben denegar.

V CONSIDERACIONES: La sola lectura del argumento central del concepto de la violación, que por ser expuesto de manera general es común a los cargos que se les endilga a los actos administrativos acusados, esto es, la violación de los artículos 6º, 121 y 122 de la Constitución, y artículos 66 y 69 del C.C.A. y 12 de la ley 153 de 1.887, permite apreciar de bulto la inconducencia y lo infundado de tales cargos, de donde vale desestimar, de entrada, las pretensiones de la demanda.

Al respecto, la Sala hace suyos los criterios expuestos por la apoderada de la demandada y la Procuradora Novena Delegada ante la Corporación, en cuanto a la improcedencia de pretender darle al fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos el carácter o los mismos

efectos de una causal de anulación, así como de pretender ejercer de manera autónoma una acción contenciosa administrativa, o la de nulidad, para que se declare como asunto principal la pérdida de fuerza ejecutoria de dichos actos. Sobre el punto es menester precisar:

1. Las causales de nulidad de los actos administrativos se encuentran previstas en el artículo 84 del C.C.A., a saber: a.- Infracción de las normas superiores en que el acto administrativo debe fundarse, entendidas dentro de ellas las disposiciones y principios constitucionales, como las normas que tienen la virtud de vincular de manera directa a los actos de las autoridades estatales, así como los principios generales del derecho. b.- Expedición del acto administrativo por funcionario incompetente, o con falta de competencia para la expedición del acto. c.- Expedición del acto en forma irregular, que doctrinaria y jurisprudencialmente se denomina vicios de forma o de procedimiento. d.- Desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa. e.- Expedición del acto con falsa motivación, y f.- Expedición del acto con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación (desviación de poder).

2. La forma como se da la regulación de tales causales lleva implícito el principio de la taxatividad, en tanto ellas son las únicas que pueden tomarse como razones para anular los actos administrativos, sin que en ello tenga incidencia alguna el hecho de que algunas resulten englobadas o expresadas en conceptos más amplios o equivalentes, como el del debido proceso o el de ilegalidad o inconstitucionalidad.

3. Todas operan en la etapa de formación o producción del

acto administrativo o hacen relación al contenido con que se crea, por cuanto la norma reseñada las vincula a la actividad de su expedición o a las circunstancias internas o externas en que nace a la vida jurídica: ya por que nació con un contenido contrario a las normas superiores en que debía sustentarse, o porque se haya expedido con las falencias previstas en las causales restantes.

4. El fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, no sólo es una situación que no encaja en alguna de tales causales, sino que es una institución jurídica distinta a la de la anulación del acto administrativo; y, por lo mismo, tiene su propia regulación, de la cual surge que posea a su vez sus propias causales, a saber, las descritas en el artículo 66 del C.C.A., sus propias características, efectos, mecanismos para hacerla efectiva, etc. 5.- Como su nombre lo indica, dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la Administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda, consagrada en el primer inciso del precitado artículo 66, al disponer que “salvo norma en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos…”.

Dentro de las cinco circunstancias o causas de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, está la invocada por las actoras, esto es, la

desaparición de sus fundamentos de derecho (numeral 2, artículo 66 cit.), cuya ocurrencia para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de éste que es el objeto de la acción de nulidad. Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación. La pérdida de vigencia del acto, que corresponde a la quinta causal de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, establece dicha pérdida como resultado o consecuencia, y no como causa, de la nulidad del acto administrativo, en tanto la anulación, junto con la revocación y la derogación, entre otras, es una de las formas de la pérdida de vigencia de los actos administrativos. Lo anterior concuerda o se armoniza con la posición jurisprudencial según la cual el juzgamiento de la legitimidad de los actos administrativos, se debe hacer bajo la consideración de las circunstancias dentro de las cuales se producen, de la que a su vez se ha inferido la improcedencia de la ilegalidad sobreviniente de los actos administrativos, ya que este evento se subsume precisamente en la figura de pérdida de fuerza ejecutoria o de decaimiento del acto, por desaparición de sus fundamentos de derecho. Sin embargo, valga aclarar que respecto de normas posteriores de orden constitucional, la Corporación admite la nulidad sobreviniente del acto administrativo que les sea contrarias. Así lo acogió la Sala en sentencia de

10 de febrero de 1995, expediente número 2943, actor Defensor del Pueblo, Magistrado Ponente Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, al dejar dicho que: Tratándose del análisis de inconstitucionalidad con efectos erga omnes, como es el caso de la acción sub exámine, considera la Sala, y con ello rectifica su posición anterior, que en aras de preservar la supremacía de la Constitución Política en el ordenamiento jurídico y para dar cabal cumplimiento al principio fundamental estatuido en su artículo 4º se impone para el juzgador frente al fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente disponer la declaratoria de nulidad del acto administrativo que se encuentra incurso en ella, a partir de la entrada en vigencia de la norma constitucional”. 4.- La pérdida de fuerza ejecutoria sólo puede ser objeto de declaratoria general, en sede administrativa, ya de manera oficiosa por la autoridad que profirió el acto, o en virtud de la excepción consagrada en el artículo 67 del C.C.A., que el interesado puede interponer ante la ejecución del acto administrativo que se estime ha perdido dicha fuerza. En sede jurisdiccional puede sí ser invocada, pero no para que se haga tal declaratoria, sino como circunstancia que pueda afectar la validez, ya no del acto que se estima ha sufrido tal fenómeno, sino la de los actos administrativos que se llegaren a producir con fundamento en éste, caso en el cual, tratándose de la acción de nulidad, esta situación podría resultar encuadrada en algunas de las causales previstas en el artículo 84 del C.C.A., como la falsa

motivación, o la expedición irregular, etc., según las circunstancias concretas en que se produzcan los actos derivados de la aplicación del que se considera ha perdido su fuerza ejecutoria. Igual posibilidad de control jurisdiccional podría darse respecto del acto decaído, por las causales de anulación, pero sólo por el tiempo en que él se mantuvo vigente. En conclusión, la inexequibilidad del decreto 653 de 1.993, decretada mediante sentencia de 7 de septiembre de 1.995, aún bajo el supuesto de que hubiera sido el único fundamento de derecho de los actos acusados, no es aceptable como causal de nulidad de estos últimos, ni tampoco es procedente declarar en esta sede, de forma general y abstracta, la presunta pérdida de fuerza ejecutoria de ellos que la mentada inexequibilidad hubiera podido generar. No está demás advertir que si en efecto sufren por ello pérdida de fuerza ejecutoria, la imposibilidad jurídica de ejecutar hacia el futuro los decretos demandados, por parte de la Administración, existiría aún sin declaración en tal sentido. En consecuencia, los cargos no tienen vocación de prosperar. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : DENIEGANSE las pretensiones de la demanda Cópiese, notifíquese y publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala

en reunión celebrada el día 19 de febrero de 1998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA