CE-SEC1-EXP1998-N4491

JURISDICCION COACTIVA EN JUICIO DE RESPONSABILIDAD FISCALActos demandables ante la Jurisdicción Contenciosa / RESOLUCIONES QUE NO FALLAN EXCEPCIONES - Improcedencia de Control Jurisdiccional / FALLO INHIBITORIO La Resolución sin número del 19 de febrero de 1996 que, se reitera ordena seguir adelante con la ejecución y la liquidación del crédito, es enjuiciable ante la jurisdicción contencioso administrativa, en la medida de que esté antecedida de la proposición de excepciones y, por tanto, de la resolución de las mismas, pues los actos objeto de control jurisdiccional son los que fallan las excepciones y, como consecuencia, ordenan proseguir la ejecución. No le asiste razón a la recurrente cuando afirma que se puede demandar solamente la resolución que ordena seguir la ejecución, aún cuando no haya habido proposición de excepciones, pues el legislador en el artículo 94 comentado utiliza la conjunción "y" como elemento gramatical de unión, esto es, como conjunción copulativa, y no con la función disyuntiva que le atribuye el apoderado de la demandante.

NOTA DE RELATORIA: Reitera la sentencia del 6 de agosto de 1998, Exp. 4508,

Ponente: Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, Actor: LA PREVISORA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) Radicación número: 4491

Actor: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS

Demandado: DIVISIÓN DE JURISDICCIÓN COACTIVA DE LA CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA - SECCIONAL CESAR Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de 17 de abril de 1997, por la cual el Tribunal Administrativo del Cesar se inhibió de conocer el fondo del asunto.

I. ANTECEDENTES LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS, a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó que se declare la nulidad de los siguientes actos: 1o. Resolución sin número, de 19 de febrero de 1996, mediante la cual la División de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la RepúblicaSeccional Cesar, ordenó seguir adelante la ejecución y practicar la liquidación del crédito por la Secretaría, contra LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS, dentro del proceso de jurisdicción coactiva núm. 1214, seguido contra el señor HUGUES ALBERTO MAYA CASTILLA. 2o. Resolución sin número, de 18 de marzo de 1996, a través de la cual la División de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, Seccional Cesar, resolvió una solicitud de nulidad de la Resolución identificada en el numeral anterior, en el sentido de rechazar de plano dicha solicitud por extemporánea, dejar en firme el mandamiento contra el señor MAYA CASTILLA y

LA PREVISORA S.A., ordenar seguir la ejecución, dictar medidas preventivas y dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 321 del C. de P.C. 3o. Resolución sin número, de 26 de marzo de 1996, por medio de la cual la División de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, Seccional Cesar, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución identificada en el numeral anterior, confirmándola y concediendo el recurso de apelación. Como consecuencia de las anteriores declaraciones solicita que se restablezca el derecho vulnerado a la PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS, condenando a la Nación - Contraloría General de la República - División de Jurisdicción Coactiva, Seccional Cesar, a pagar los daños y perjuicios causados a la demandante con los actos acusados, los cuales comprenden el daño emergente, representado por la suma de cinco millones novecientos noventa y cuatro mil doscientos ochenta pesos ($5.994.280.oo), actualizada de acuerdo con el índice de precios al consumidor, y el lucro cesante, constituido por los intereses corrientes que se generen a partir del 2 de mayo de 1996, sobre la suma anteriormente señalada, y hasta la fecha en que la entidad demandada efectivamente pague, teniendo en cuenta la certificación que expida la Superintendencia Bancaria como prueba de las tasas de interés corriente. De igual manera solicita que por concepto de perjuicios morales objetivados (daño al buen nombre de la compañía) se le reconozca un mil gramos de oro fino.

a.- Normas violadas y concepto de la violación El apoderado de la parte actora señala como violados los artículos 29 de la Constitucion Política; 140, numeral 4, 488, 497, 507, inciso 2 y 561 del C. de P.C.; 68, numeral 5, del C.C.A.; 90, 92, numeral 3 y 93, de la Ley 42 de 1993; y literal C de la Resolución Orgánica núm. 3466 de 14 de junio de 1994, de la Contraloría General de la República. Los actos acusados violan el debido proceso al cual se refiere el articulo 29 de la Constitucion Política y el artículo 140, numeral 4, del C. de P. C., ya que en el proceso de ejecución se dejó de observar la plenitud de sus formas propias, cuando en vez de iniciarse con un mandamiento de pago se inició con una sentencia de seguir adelante la ejecución, omitiendo por lo tanto un rito propio de este juicio, esto es, el contenido en el artículo 497 del C. de P.C., en concordancia con el artículo 488 ibídem. El cobro de deudas fiscales se debe efectuar por los ritos del proceso de ejecución coactiva, el cual a su turno toma como propios, por mandamiento legal, los ritos del proceso de ejecución de mayor, menor y mínima cuantía. Las normas que se estiman violadas establecen las formalidades propias que deben seguirse en el proceso de ejecución coactiva. El funcionario de la Contraloría General de la República trata de sostener falsamente que la nulidad solicitada fue presentada extemporáneamente, cuando las nulidades se pueden proponer después de proferida la sentencia si se

originaron en ésta, como en este caso. El acto que negó la nulidad afirma que el hecho de haberse notificado a la PREVISORA S.A. el mandamiento de pago dictado contra HUGUES ALBERTO MAYA CASTILLA subsana el hecho de no haber vinculado a éste, mediante dicho mandamiento, como si la notificación pudiera reemplazar a tal providencia, la cual debe contener todas las pretensiones del demandante para que posteriormente pueda servir de fundamento para la liquidación del crédito y costas del proceso. Fueron violadas las normas ya citadas, porque el primer acto acusado ordena seguir adelante la ejecución contra la actora, siendo que contra ella no existe proceso de ejecución coactiva, ni existe documento que preste mérito ejecutivo, ni existió mandamiento de pago en su contra. Es decir, la División de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la RepúblicaSeccional Cesarcarecía de capacidad sustantiva y adjetiva para iniciar ejecución coactiva contra aquélla. El acto administrativo mediante el cual se rechazó la nulidad propuesta por el actor viola también las disposiciones en que se fundamenta la demanda, porque en lugar de rechazar de plano la nulidad debió declararla, máxime cuando allí se reconoce que es cierto que se omitió librar mandamiento de pago al actor. El acto que resolvió el recurso de reposición también violó las normas tantas veces mencionadas, porque ordenó seguir adelante la ejecución contra el actor, sin estar vinculado en ese proceso. b.- La oposición La demanda fue notificada al Delegado Territorial de la Contraloría General

de la República, quien, a través de apoderado, para oponerse a las pretensiones de la demanda, en primer término, propuso como excepción el hecho de no haberse presentado prueba de la existencia de la demandante, por cuanto al estar ésta sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, es dicha entidad quien debe certificar su existencia, conforme el artículo 326, numeral 6, literal a. del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y no la Cámara de Comercio, quien sólo puede probar la representación legal de la actora. Frente al fondo del asunto, expresa que el procedimiento de jurisdicción coactiva que desarrolla la Contraloría General de la República se encuentra contenido en la Ley 42 de 1993, Título II y en la Resolución Orgánica núm. 3466 de 1994. A la Previsora S.A. se le libró mandamiento de pago el 16 de agosto de 1995 y se le notificó el 1º de febrero de 1996, dejando vencer los términos para interponer los recursos de reposición y de apelación y para excepcionar, razón por la cual, vencidos los términos, se procedió a dictar sentencia el 19 de febrero de 1996 y a hacer la liquidación de crédito por Secretaría, la cual quedó en firme el 11 de marzo de 1996. El 15 de marzo de 1996 el apoderado de la PREVISORA S.A. presentó una nulidad, olvidando que de acuerdo con el artículo 142 del C. de P.C., “Las nulidades pueden alegarse en cualquiera de las instancias, antes que se dicte sentencia”.

Dicha norma fue el fundamento para declarar desierta la nulidad propuesta.

II. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo profirió fallo inhibitorio, considerando para el efecto lo siguiente: El fallo de responsabilidad fiscal debidamente ejecutoriado es el que constituye título ejecutivo, tendiente a obtener el pago del alcance líquido a cargo del responsable del manejo del erario.

El procedimiento sigue lo establecido por el C.de P.C., de conformidad con lo preceptuado en el artículo 90 de la Ley 42 de 1.993. Propuestas las excepciones, la decisión se adopta mediante resolución en la cual se declaran o no probadas las mismas o si prosperan parcialmente. Contra la resolución que declara no probadas las excepciones únicamente procede el recurso de reposición, con el cual se agota la vía gubernativa. Esta decisión es demandable ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. El artículo 94 ibídem dispone que sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la ejecución. Similar disposición consagra el artículo 835 del Estatuto Tributario respecto del cobro coactivo de las deudas fiscales. En ambos casos la decisión de las excepciones en esos procedimientos se hace por medio de un acto administrativo contra el cual sólo procede el recurso de reposición y es demandable ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. En cuanto al procedimiento para el cobro de créditos fiscales en favor de otras entidades el encargado de adelantar el procedimiento es el juez fiscal y sus decisiones tienen el carácter de judiciales y no administrativas. Así lo disponen los

artículos 128, numeral 13, 131, numeral 5, y 252 del C.C.A. Según las normas citadas la decisión de las excepciones y de las apelaciones propuestas en los procesos por jurisdicción coactiva corresponde al Consejo de Estado y a los Tribunales según la cuantía. De lo dicho se colige que la actora debió demandar la resolución que falla las excepciones y ordena la ejecución. Al demandar actos diferentes que no son susceptibles de ser decididos por esta jurisdicción la decisión debe ser inhibitoria.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION La parte actora recurrió el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, sustentando su recurso así: El Tribunal omitió tener en cuenta el contenido del artículo 82 de la Ley 42 de 1.993, concordante con el artículo 92 ibídem, que en sus tres numerales plantea tres clases de títulos que prestan mérito ejecutivo y que en el caso sub lite el título debía ser el mencionado en el numeral 3 .

El Tribunal hizo un análisis incompleto de las disposiciones de la Ley 42 de 1.993. El fundamento legal del fallo es supuestamente el establecido en el artículo 143 del C.C.A., en concordancia con el artículo 94 de la Ley 42 de 1.993, norma ésta última que no fue bien analizada porque ella habla de dos o más resoluciones, sin entrar a hacer exclusión alguna de la resolución que sin trámite de excepciones ordena seguir adelante la ejecución. Aquí se demandó la resolución que ordenó seguir adelante la ejecución, así como la que rechazó la nulidad. El artículo 94 de la Ley 42 de 1.993 pluraliza cuando se refiere a que sólo

serán demandable las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la ejecución.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación es partidario de que se confirme la sentencia apelada, por cuanto los actos objeto de demanda no ponen fin a la actuación administrativa, requisito indispensable para que pueda hacerse un pronunciamiento de fondo, tal y como lo expresó la Sección primera del Consejo de Estado, en sentencia de 18 de junio de 1998, exp. núm. 4508, actor: La Previsora S.A. Compañía de Seguros, Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

V.- LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes C O N S I D E R A C I O N E S Las decisiones contenidas en las resoluciones objeto de demanda, en su orden, fueron las siguientes: seguir adelante la ejecución y practicar la liquidación del crédito; rechazar de plano la nulidad propuesta por la actora, dejar en firme el mandamiento de pago dictado contra HUGUES ALBERTO MAYA CASTILLA y LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS y seguir adelante la ejecución; y rechazar el recurso de reposición interpuesto contra la resolución antes citada, concediendo, siendo improcedente, el recurso de apelación. El proceso de jurisdicción coactiva que ocupa la atención de la Sala se fundamentó en los fallos de responsabilidad fiscal que la División de Juicios Fiscales, Seccional del Cesar, de la Contraloría General de la República, dictó

contra HUGES ALBERTO MAYA CASTILLA, proceso que se rige de manera especial por los artículos 90 y siguientes de la Ley 42 de 1.993 y, en lo no previsto allí, por el C. de P.C. Se trata de establecer si los actos objeto de controversia son o no demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con el artículo 94 de la Ley 42 de 1993, cuyo contenido es el siguiente: “Artículo 94.- “Sólo serán demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la ejecución…” El contenido de los actos acusados evidencia que en ellos no se está fallando excepción alguna, lo cual se confirma con los antecedentes administrativos que obran en el expediente, dentro de los cuales se observa que los ejecutados no propusieron excepciones. La Resolución sin número de 19 de febrero de 1996 que, se reitera, ordena seguir adelante con la ejecución y la liquidación del crédito, es enjuiciable ante la jurisdicción contencioso administrativa, en la medida de que esté antecedida de la proposición de excepciones y, por lo tanto, de la resolución de las mismas, pues los actos objeto de control jurisdiccional son los que fallan las excepciones y, como consecuencia, ordenan proseguir la ejecución. Así las cosas, no le asiste razón a la recurrente cuando afirma que se puede demandar solamente la resolución que ordena seguir la ejecución, aún cuando no haya habido proposición de excepciones, pues el legislador en el artículo 94 comentado utiliza la conjunción “y” como elemento gramatical de

unión, esto es, como conjunción copulativa, y no con la función disyuntiva que le atribuye el apoderado de la demandante, como lo expresó ya esta Corporación en sentencia de 18 de junio de 1998, exp. núm. 4508, actor: LA PREVISORA S.A.,

Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

Sobre el no enjuiciamiento de las resoluciones que no fallan excepciones, esta Sección, en sentencia de 6 de agosto de 1998, exp. núm. 4511, actor: LA PREVISORA S.A., Consejero Ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, sostuvo: “Lo único que impide seguir adelante la ejecución es la prosperidad de las excepciones. Y es que resulta lógico que sólo sean demandables las resoluciones que fallan las excepciones negativamente y como consecuencia de ello ordenan seguir adelante la ejecución, pues en este caso las excepciones son el instrumento procesal idóneo para enervar el título ejecutivo. Luego si no se proponen excepciones ello significa que el ejecutado está de acuerdo con el mandamiento ejecutivo; se allana a éste, razón por la cual dicho mandamiento queda ejecutoriado. Y si ello es así, cómo podría acudir a la instancia jurisdiccional a controvertir lo que tácitamente aceptó en la vía gubernativa?”. Frente a las Resoluciones sin número, de fechas 18 y 26 de marzo de 1996, relacionadas con la solicitud de nulidad que le fue negada a la actora en el proceso de jurisdicción coactiva, es preciso reiterar lo sostenido por esta Sección

en la sentencia de 18 de junio, anteriormente identificada, donde precisó que es mucho más evidente su exclusión del control jurisdiccional a la luz del artículo 94 de la Ley 42 de 1993, “al no tener relación con excepción alguna, pues en realidad lo que mediante ellos se resuelve es la mencionada solicitud de nulidad, que en manera alguna puede equipararse a la proposición de excepciones. En cuanto a lo demás que en ellos se proveyó, a saber, dejar en firme el mandamiento de pago, seguir la ejecución, etc., ello era innecesario, ya que lo pertinente era acceder o negar la nulidad pedida, como quiera que tales disposiciones ya se habían adoptado y estaban en firme. En estas circunstancias, por lo que resuelven una cuestión incidental dentro de la actuación administrativa del caso, sin que le hubieran puesto fin a la misma, tales decisiones son meros actos de trámite, que de suyo no son pasibles de acción contencioso administrativa”. Concluye la Sala que al no ser enjuiciables los actos administrativos que se controvierten en la demanda que ocupa su atención, deberá confirmar, como en efecto se hará, el fallo inhibitorio proferido por el fallador de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de fecha 17 de abril de 1997. Reconócese a la doctora María Fressia Suárez Posada como apoderada

sustituta de la parte actora, de conformidad con el poder de sustitución obrante a folio 18 del cuaderno número 2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha tres (3) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA