CE-SEC1-EXP1998-N4557

MINISTERIO DE TRANSPORTE - Planta de Personal / ASESOR REGIONAL Y

SECCIONAL DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE - Inexistencia del Cargo / DELEGACION DE FUNCIONES - Cargo Existente / SUSTRACCION DE MATERIA - Aplicación Deduce la Sala que asiste razón al demandante en la censura que le formula el acto administrativo acusado en el primer cargo de violación ya que si para el año en que se expidió dicho acto, esto es, en 1995, no existían en la planta de personal del Ministerio de Transporte los cargos de Asesor Regional y Seccional, y estos cargos no corresponden a los órganos de coordinación y asesoría, que si forman parte de la estructura del Ministerio de Transporte, conforme al art. 10o., numeral 10 del decreto 2171 de 1992, obviamente que, por sustracción de materia, sobre los mismos no podía recaer la delegación de funciones. De tal manera que resulta palmaria la violación del art. 21 del decreto ley 1050 de 1968 en la medida en que la delegación objeto del acto administrativo acusado recayó en los funcionarios a que esta norma se refiere. Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a declarar la nulidad del acto administrativo acusado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000717 DE 1995 (13 de febrero)

MINISTERIO DE TRANSPORTE (Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1.998) Radicación número: 4557

Actor: PABLO J. CACERES CORRALES

Demandado: MINISTRO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD El ciudadano y abogado PABLO J. CACERES CORRALES, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 000717 de 13 de febrero de 1.995, “Por la cual se delegan unas funciones”, expedida por el Ministro de

Transporte. I - . FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º: La Resolución acusada es violatoria del artículo 21 del Decreto Ley 1050 de 1.968, porque del texto de esta norma se infiere que los asesores regionales y seccionales no son hábiles para recibir delegaciones ministeriales. En efecto, la ley establece que sean cargos de dirección los susceptibles de recibir la delegación, puesto que se trata de funciones ejecutivas, de las cuales están obviamente excluidos los cargos profesionales o de asesores que en sí mismos no toman decisiones ejecutivas de poder sino que aconsejan, asisten o asesoran al Ministerio. Además, los asesores regionales y seccionales del Ministerio no desempeñan cargos “hasta nivel de jefe de sección”. Se trata de unos cargos inferiores a ese

nivel cuya real denominación es la de “profesionales especializados” o simplemente “profesionales” que aparecen en la planta de personal general del Ministerio pero no forman parte de la estructura que el Decreto 2171 de 1.992 dispuso para el Ministerio de Transporte. En síntesis, el cargo de asesor regional y seccional, tal como lo certifica el Jefe de la División de Administración de Personal del Ministerio, no existe en el Ministerio. Sólo figuran en la planta de personal cargos de profesionales a los cuales el Ministro les entrega, de manera específica, en cada nombramiento, las funciones de asesoría. Todo ello indica que la delegación se hizo por el acto demandado en un cargo inexistente y para un profesional que no tiene la categoría de jefe de sección. Esos cargos de asesores no pertenecen a la estructura del Ministerio, como lo son las direcciones, divisiones y aún las posibles secciones. Son cargos de profesionales creados en la planta de personal que indistintamente, según los volúmenes de trabajo, pueden ser asignados a cualquier dependencia. No hacen parte de la estructura ejecutiva del Ministerio y carecen de la entidad requerida por la ley para ser delegatarios de funciones ministeriales o de cualquier otro despacho de ese Ministerio. En la estructura que contiene el Decreto 2171 de 1.992 no aparecen los asesores regionales y seccionales. En cambio, sí hacen parte constitutiva del aparato del Ministerio los “órganos de coordinación y asesoría” (artículos 43 a 45). 2º: El Ministro de Transporte no puede delegar funciones que no tiene asignadas por la ley.

Las funciones a que se refiere el artículo 1º, numeral 3, de la resolución acusada, con excepción de las listadas en los literales g), n) y s) son desarrollo y aplicación del Estatuto del Transporte Terrestre. Las de tales literales son propias de las regulaciones de tránsito y circulación, conceptos estos que la ley separa y diferencia (Decreto 1344 de 1.970 y artículo 2º del Decreto 1809 de 1.990). El Estatuto del Transporte incluye los preceptos relativos a las empresas de transporte, las licencias y autorizaciones que requieren para operar, los controles y sanciones. Estas son las funciones que para el territorio de su jurisdicción ha delegado el Ministro del ramo mediante la resolución demandada. Esas funciones las asignó directamente la ley, es decir, el Decreto 2171 de 1.992, a la Dirección General de Transporte y Tránsito del Ministerio y no al despacho del Ministro por lo cual éste no puede delegarlas ya que no es titular de ellas. El artículo 35 del Decreto 2171 antes citado asigna al Director estas atribuciones que comprenden las delegadas por el Ministro (numerales 1, 2, 7, 8, 10 y 19). La aplicación del Estatuto del Transporte supone cumplir lo contenido en el Decreto 1927 de 1.991, último reglamento que codifica y trata totalmente la materia. En la época de su expedición existía el Instituto Nacional del Transporte, entidad que tenía las funciones relacionadas con el transporte público terrestre automotor listadas en su artículo 3º, que en general son las funciones que figuran en el acto acusado como objeto de delegación por el Ministro.

Esas son las atribuciones propias de la aplicación y ejecución del Estatuto del Transporte Terrestre Automotor que están adscritas a la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre por el Decreto 2171 de 1.992. No están tales funciones en aquellas que el artículo 11 del mismo Decreto le adscribe al Ministro, por lo cual no podían ser objeto de delegación en los funcionarios asesores. 3º: Las funciones en materia de transporte del Director General no son delegables. El parágrafo del artículo 35 del Decreto 2171 de 1.992 al referirse a la delegación la circunscribe en materia de tránsito. Desde la Ley 53 de 1.989 lo delegable son las funciones relativas al tránsito por el carácter policivo y la estructura de este poder en el sistema constitucional colombiano, pero la restricción es evidente: el Director General de Transporte y Tránsito del Ministerio del ramo no puede delegar sus responsabilidades relativas al servicio público de transporte. II - . TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1 - . CONTESTACION DE LA DEMANDA La Nación - Ministerio de Transporte, a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de ésta adujo, en esencia, lo siguiente: El artículo 3º del Decreto Ley 1042 de 1.978 clasifica los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público según la naturaleza de las funciones, en los niveles

directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo. El artículo 6o ibídem señala las funciones del nivel ejecutivo, entre ellas las de dirección, coordinación y control de las unidades o dependencias internas. El artículo 19 del Decreto Ley 1050 de 1.968 concibe a la unidad como dependencias ejecutoras cuya nomenclatura es la de Secretaría General, División, Sección y Grupo, y en el parágrafo 2 prevé que la prestación regional de los servicios encomendados al Ministerio se hará a través de unidades en cuya organización se tendrán en cuenta los mismos principios que rigen para la estructura central. Haciendo un examen del contenido del acto administrativo acusado se encuentra que las funciones delegadas son aplicativas del orden ejecutivo de la política y de la materia del transporte terrestre automotor, cuya dinámica se desenvuelve al interior de la estructura administrativa “unidad” por tratarse del servicio público de transporte a nivel regional y seccional. El artículo 13 del Decreto Ley 1042 de 1.978 define el empleo, criterio conceptual éste consagrado en su artículo 2º. El artículo 3º ibídem se ocupa de la naturaleza de las funciones. Por lo tanto, “las funciones que consagra la Resolución acusada, cuyos contenidos se localizan en la clasificación del nivel ejecutivo, ubican el cargo o empleo por conducto del cual se ejercen en ese mismo nivel, habida cuenta que normativamente la “denominación” por criterio conceptual se hace a través de las funciones, deberes y responsabilidades que se le señalen, premisa demostrada”. Los empleos de asesores regionales y seccionales tienen por ejercicio funciones

del nivel ejecutivo. El artículo 11, literal b), del Decreto Ley 1042 de 1.978 señala como requisito para el nivel ejecutivo y también para el asesor y el profesional, el grado profesional o de especialización, lo cual desvirtúa el segundo vicio de ilegalidad. Las funciones delegadas en materia de transporte no tienen limitación alguna en la prescripción que trae el parágrafo del artículo 35 del Decreto 2171 de 1.992. El Decreto Ley 1050 de 1.968 en su artículo 3º, literal c), prevé que corresponde a los Ministerios y Departamentos Administrativos “Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados…”. Dentro de la atención al servicio que le corresponde cada Ministro tiene funciones del nivel ejecutivo. Así lo prescribe el artículo 208 de la Constitución Política. El Decreto 2171 de 1.992 en sus artículos 6º, numerales 4 y 7, 11, numerales 1 y 11, consagra facultades del nivel ejecutivo para el Ministerio de Transporte como para su titular. Las funciones ejecutivas de definir políticas, planes y programas y ejecución material de políticas se constituyen en el ámbito de competencia del Ministro de Transporte, dentro del cual se hallan las específicas de que trata la resolución acusada, delegadas en los asesores seccionales y regionales. Siendo la Dirección General de Transporte estructuralmente dependiente del Ministro (artículos 10 y 27, numerales 1 y 7, del Decreto 2171 de 1.992) y al poseer éste un ámbito de competencia general en materia de funciones ejecutivas, la delegación de funciones es jurídicamente viable, sin que se presente usurpación de las mismas, por cuanto como unidad ejecutora central la Dirección

las conserva, sólo que ahora limitadas por el factor regional y seccional. III - . ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se acceda a las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, dos son los requisitos previstos por la ley para la delegación de funciones a sus subalternos: que se trate de funciones señaladas por la ley al Ministro respectivo; y que se realice hasta el nivel de Jefes de Sección. Y, en este caso, las funciones relativas al cumplimiento del Estatuto Nacional del Transporte Terrestre Automotor que fueron delegadas en el acto acusado son las que consagra el artículo 35 del Decreto 2171 de 1.992 en favor de la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio, la cual si bien es una dependencia subordinada del Ministro del ramo, es la ley la que le ha señalado unas competencias específicas de las cuales es titular y tan sólo esa dependencia, mediante los funcionarios a nivel regional o seccional puede ejercerlas. En el evento de que las funciones fueran delegables, premisa ya descartada, sólo procedía la delegación hasta el nivel de jefes de sección y según el propio Ministerio de Transporte en la estructura orgánica del mismo, establecida mediante el Decreto 2171 de 1.992, no aparecen creadas las Asesorías Regionales y Seccionales. IV - . CONSIDERACIONES DE LA SALA El artículo 1º de la Resolución núm. 000717 de 13 de febrero de 1.995, acusada,

es del siguiente tenor: “Delegar a partir del 1º de marzo de 1.995, en los Asesores Regionales y Seccionales del Ministerio de Transporte las siguientes funciones, las cuales serán ejercidas dentro del territorio de su jurisdicción, de acuerdo con las normas vigentes para cada función delegada….”. El articulado restante de la referida resolución contiene las distintas funciones delegadas a los Asesores Regionales y Seccionales a que alude el artículo 1º de la misma. Según se afirma en el cargo 1º de la demanda los cargos de Asesores Regionales y Seccionales no existen en la planta de personal del Ministerio de Transporte, razón por la cual no pueden ser sujetos de delegación ministerial. Sobre el particular, la Sala observa lo siguiente: Mediante proveído de 5 de febrero de 1.998 la Sala, con apoyo en lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 169 del C.C.A., solicitó al señor Jefe de la División de Administración de Personal del Ministerio de Transporte que certificara con destino a este proceso si en la estructura orgánica y / o en la planta de personal de dicho Ministerio correspondiente al año de 1.995 existían los cargos de Asesores Regionales y Seccionales y en caso afirmativo a qué nivel y dependencia o subdirección pertenecían; y qué denominación tienen y a qué nivel corresponden los cargos de los órganos de coordinación y asesoría , a que se refiere el artículo 10º, numeral 10, del Decreto 2171 de 1.992, que reestructuró el citado Ministerio. A folio 128 obra la certificación requerida, expedida por el Jefe de la División de

Administración de Personal del Ministerio de Transporte, en la cual se lee: “1. De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2665 del 29 de Diciembre de 1.993, que estableció la Planta de Personal del Ministerio de Transporte, se tiene que para el año 1.995 no existían los cargos de Asesor Regional ni Seccional.

2. En cuanto a la denominación y al nivel al que corresponden los Organos de Coordinación y Asesoría, consagrados en el Decreto 2171 de 1.992, es preciso aclarar que están contemplados en el numeral 10 del artículo 10 del mismo y en concordancia con los artículos 43, 44 y 45 ibídem estos

Organos son: Consejo Sectorial de Transporte, Comité de Transporte Multimodal, Junta de Licitaciones y Contratos y Comité de Personal, órganos que no son permanentes y estàn integrados el primero por directivos de las entidades del sector transporte y los dos últimos por funcionarios del Ministerio de Transporte del nivel directivo”.

Del texto de la certificación antes transcrita deduce la Sala que asiste razón al demandante en la censura que le formula al acto administrativo acusado en el primer cargo de violación ya que si para el año en que se expidió dicho acto, esto es, en 1.995, no existían en la planta de personal del Ministerio de Transporte los cargos de Asesor Regional y Seccional, y estos cargos no corresponden a los Organos de Coordinación y Asesoría, que sí forman parte de la estructura del Ministerio de Transporte, conforme al artículo 10o, numeral 10 del Decreto 2171 de 1.992, obviamente que, por sustracción de materia, sobre los mismos no podía

recaer la delegación de funciones. De tal manera que resulta palmaria la violación del artículo 21 del Decreto Ley 1050 de 1.968 en la medida de que la delegación objeto del acto administrativo acusado no recayó en los funcionarios a que esta norma se refiere. Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a declarar la nulidad del acto administrativo acusado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DECLARASE la nulidad de la Resolución núm. 000717 de 13 de febrero de 1.995, “Por la cual se delegan unas funciones”, expedida por el Ministro de Transporte. Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de junio de 1.998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA