CE-SEC1-EXP1998-N4566

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Personería jurídica / MINISTERIO DE SALUD / LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVAInexistencia / EXCEPCION DE FALTA DE LEGITIMIDAD EN LA CAUSA POR PASIVA / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Parte procesal La Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con el decreto 1259 de 1994, es una entidad dotada de personería jurídica que le permite comparecer en juicio a responder por la legalidad de las decisiones adoptadas por sus órganos de dirección y administración, en ejercicio de las competencias que le ha señalado la ley, sin que para ello requiera de la intervención de otros organismos estatales. Por lo demás, en la expedición del acto acusado ninguna injerencia tuvo la Nación, como para que sea menester llamar en su defensa al Ministerio de Salud. En otras palabras, la Nación-Ministeriod de Salud, carece de legitmacion en la causa por pasiva, razón suficiente para declarar probada esta excepción, sin que ello afecte el proceso dado que en él se hizo parte y actuó la entidad expedidora, la Superintendencia Nacional de Salud.

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Integración /

ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD - Clasificación / ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD - Funciones / AFILIACION AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD / OFERTA DEL SISTEMA / OFERTA DE AFILIACION Las Entidades Promotoras de Salud, integran, con otras instituciones, el Sistema General de Seguridad Social en Salud, como organismos la administración y financiación (art. 155, núm. 2, lit. a), ley 100 de 1993); son entidades oficiales,

mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a cuyo cargo corre la afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de dichos servicios, obligadas a suministrar, dentro de los límites señalados por la ley, a cualquier persona que desee afiliarse y pague la cotización o tenga el subsidio correspondiente, el plan obligatorio de salud (art. 156, literales e) e i). De suerte que si la afiliación al sistema se hace por intermedio de las Empresas Promotoras de Salud, no existe diferencia sustancial alguna entre oferta del sistema y oferta de afiliación, por lo cual no se advierte impropiedad alguna en el acto acusado cuando se refiere a la oferta de afiliación y no a la del sistema. AFILIACION AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUDObligatoriedad / ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD - Libre Elección / REGIMEN CONTRIBUTIVO - Titularidad / REGIMEN SUBSIDIARIOTitularidad Si la escogencia de la Entidad Promotora de Salud es libre para el afiliado, constituye una obligación para todos los habitantes de Colombia la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud (numeral 1 ibídem, en concordancia con los artículos 153, 154 y 156 de la ley 100 de 1993), sea dentro de la modalidad del régimen contributivo, al que deberán afiliarse los servidores públicos, los trabajadores privados, los pensionados y los trabajadores independientes con capacidad de pago, sea en el de régimen subsidiado, para las

personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización (art. 157 ley 100 de 1993). AFILIACION AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUDObligatoriedad / RESTRICCION EN LA OFERTA DE AFILIACIONImprocedencia / ESTADO - Deberes / RESTRICCION PARA LA AFILIACIONExcepciones / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Facultades / MOTIVACION DEL ACTO Siendo la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud de carácter obligatorio para todos los habitantes de Colombia, en principio, no pueden existir restricciones para la afiliación del mismo. Es un deber del Estado promover la afiliación de quienes carezcan de vínculos con empleadores o que carezcan de capacidad de pago y de garantizar la atención a todos los afiliados al sistema. De suerte que cuando la Administración haga una declaración de tal índole, es decir, que "...no existe restricción en la oferta de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud", como se hace en la parte resolutiva acusada, mediante una negación indefinida, no requiera expresar qué motivos le asisten para declararlo, desde luego que, se reitera, por definición legal, no deben existir restricciones en la oferta de afiliación. Cuestión distinta es la de que se pretenda establecer la existencia de excepciones a ese presupuesto legal, para así poder contratar planes adicionales o complementarios de medicina prepagada o seguros de salud por quienes debiendo estar afiliados al sistema por tener capacidad de pago, que se supone en quienes pueden contratar tales servicios, no lo están. El numeral 12 del artículo 14 del decreto 1485 de 1994, prohibe rotundamente, a

partir del 1° de junio de 1995, la celebración o renovación de contratos de medicina prepagada o seguros de salud; y que sólo deja un margen de transición de tres años para que esta prohibición adquiera vigencia absoluta. Pero aún dentro de este lapso tampoco beberían existir restricciones a la afiliación; y si las hubiere, su existencia sólo corresponde declararla a la Superintendencia Nacional de Salud, con fundamento en las evaluaciones que haga la información que ella posea. Es en estos casos de excepción, a juicio de la Sala, cuando la motivación o expresión de los motivos para afirmar que existen restricciones a la oferta de afiliación al Sistema, se hace imprescindible. ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD - Afiliación / RECHAZO DE LA AFILIACION - Causales /RECURSOS TECNICOS - Inexistencia / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Facultades Las Entidades Promotoras de Salud sólo pueden rechazar una afiliación cuando carezcan de recursos técnicos que le permitan organizar el servicio en la residencia del afiliado, o en el evento de que su capacidad de afiliación registrada ante la Superintendencia Nacional de Salud se encuentre agotada. Esa información la tiene dicha superintendencia, y sólo ella tiene capacidad y competencia para establecer si las Empresas Promotoras de Salud tiene suficiente capacidad técnica para la organización del servicio en la residencia del afiliado o si su capacidad de afiliación se encuentra agotada.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0892 DE 1995 (30 de noviembre)

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., veintidós de enero de mil novecientos noventa y ocho Radicación número: 4566

Actor: MIGUEL HERNANDO GONZALEZ RODRÍGUEZ

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Ref.: AUTORIDADES NACIONALES Se decide, mediante sentencia, el proceso de única instancia a que dio lugar la demanda que, en acción pública, promovió en su propio nombre el señor doctor MIGUEL HERNANDO GONZALEZ RODRIGUEZ, tendiente a obtener la nulidad de la resolución 0892 de 30 de noviembre de 1.995, expedida por el Superintendente Nacional de Salud.

I. LA DEMANDA

1. Las pretensiones.

Pretende el demandante la nulidad de la resolución núm. 0892 de 30 de noviembre de 1.995 expedida por el señor Superintendente Nacional de Salud, por medio de la cual se declara la no existencia de restricciones en la oferta de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

2. Hechos Según se exponen en la demanda, consisten básicamente en la expedición de la resolución acusada, con fundamento en las funciones que al Superintendente Nacional de Salud señalan, primero, el decreto 1485 de 1.994, que en su artículo 14, numeral 12, prohibe la celebración o renovación, a partir del 1º de junio de 1.995, de contratos de planes complementarios de medicina

prepagada o seguros de salud con personas que no se encuentren afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a menos que existan restricciones en la oferta del Sistema, según la evaluación semestral, que por un término de tres años, haga la Superintendencia Nacional de Salud; y luego, el artículo 7º, numeral 12, del decreto 1259 de 1.994. Como motivación, la resolución acusada se limitó a citar los textos legales antes mencionados y a anotar “Que de conformidad con la evaluación practicada por esta SUPERINTENDENCIA a la oferta de afiliación en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, se concluye que no existen restricciones a la misma”. De esta anotación derivó, como consecuencia, la declaración contenida en la parte resolutiva del acto cuestionado de que “en la fecha de expedición de la presente resolución no existe restricción en la oferta de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”

3. Normas Violadas.

Concepto de la violación. La demanda invoca como violados el artículo 14, numeral 12, del decreto 1485 de 1.994, es decir, la norma que se pretende cumplir, en armonía con los artículos 35, inciso 1º y 84 del C.C.A. El concepto de la violación se estructura a través de la formulación de los siguientes cargos: a) Primer cargo. Carencia o falta de motivación. Frente a la potestad del Superintendente Nacional de Salud de determinar, semestralmente, cuando existen o no restricciones en la Oferta del Sistema General de Seguridad Social en Salud, para efectos de definir la posibilidad de

celebrar o renovar contratos de planes complementarios de medicina prepagada o seguros en salud con personas no afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, dadas las implicaciones para las empresas que ofrecen dichos planes, la Superintendencia estaba en la obligación de expresar, así fuera de manera resumida, las razones fácticas sobre las cuales fundamentaba la no existencia de tales restricciones. Esa obligación no se satisfacía con la simple afirmación, frase de comodín, que de conformidad con la evaluación practicada por esa Superintendencia, no existían tales restricciones, puesto que los administrados tienen pleno derecho a que la Administración actúe con sujeción a la normatividad vigente y a conocer los motivos ciertos, concretos y valederos que se tuvieron en cuenta para proferir un acto que puede afectar situaciones jurídicas existentes, consolidadas o eventuales. Frente al texto del numeral 12 del artículo 14 del decreto 1485 de 1.994, la competencia para determinar semestralmente la oferta del Sistema General de Seguridad Social en Salud es reglada y, por consiguiente, la decisión respectiva debe estar fundada en estudios de mercado verificados por la entidad, los cuales constituyen los motivos o fundamentos de hecho en que aquélla debe apoyarse, que deben ser expuestos de manera siquiera sumaria, dada la incidencia en las empresas que ofrecen planes complementarios. Concluye, con apoyo en textos doctrinales, que el acto acusado carece de causa o motivos suficientes; y, que en esas circunstancias, quebranta el precepto superior que exige para la decisión un fundamento, que de

acuerdo con el texto cuestionado, es inexistente o por lo menos insuficiente. b). Segundo Cargo. Falsa o errónea motivación. Aún aceptando que la frase de comodín aludida cumple el requisito de la suficiente motivación, el acto acusado resulta igualmente nulo porque esa motivación es falsa o errónea frente a la realidad del mercado en materia de seguridad social, en la época en la cual se profirió. Al efecto aclara, en primer lugar, que la evaluación que debe realizar la Superintendencia ha de referirse no solamente a la oferta de afiliación sino a la oferta del sistema, esto es, los prestadores del servicio y la infraestructura para atender a toda la población colombiana. Y al respecto, se remite al Informe Anual rendido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud a las Comisiones Séptimas del Senado y Cámara de Representantes, el 20 de julio de 1.996, donde se sostiene que la oferta de prestación de servicios es deficiente para asumir los rápidos incrementos de cobertura en un tiempo relativamente rápido frente a la nueva demanda. Con base en ese informe deduce que la realidad indica que persisten restricciones de oferta en el Sistema, situación ésta que conduce a una ilegalidad del acto acusado, por error de hecho, que se presenta, citando al doctor Libardo Rodríguez, cuando el motivo invocado si existió materialmente, ha sido mal apreciado por el funcionario, el cual cuando se trata de una competencia reglada se confunde con la inexistencia de los motivos legales.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA La demanda fue contestada por los apoderados, debidamente constituidos, de la Superintendencia Nacional de Salud y del

Ministerio de Salud, así:

1. El apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud sostiene que el acto administrativo acusado fue expedido en ejercicio de una competencia legalmente establecida en los decretos 1259 y 1485 de 1.994, reglamentarios de la ley 100 de 1.993, previas las evaluaciones sobre la existencia o no de restricciones a la oferta de afiliaciones al Sistema General de Seguridad en Salud, tomando en consideración las Entidades Promotoras de Salud que, a la fecha de ser proferido, estaban autorizadas por ella para funcionar, así como la capacidad máxima de afiliación de las mismas y el área geográfica de su cobertura.

De otra parte, sostiene que del análisis del contenido del numeral 12 del artículo 14 del decreto 1485 de 1.994 no se infiere que su cumplimiento esté supeditado a la manifestación motivada de la Superintendencia Nacional de Salud en el sentido de que no existen restricciones a la oferta de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, sino que establece como única causal para abstenerse de cumplirla el hecho de que existan restricciones en la oferta de acuerdo con la información que posea la Superintendencia Nacional de Salud y con las evaluaciones que esa entidad debe realizar semestralmente. Por lo mismo, no siendo el pronunciamiento de la Superintendencia Nacional de Salud de que no existen restricciones a la oferta de afiliaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud obligatorio o un requisito previo para que las Empresas Promotoras de Salud cumplan la disposición contenida en el numeral 12 del artículo 14 del decreto 1485 de 1.994, no le asiste

razón al demandante cuando afirma que en la resolución 0892 de 1.995 han debido exponerse los motivos o circunstancias de hecho que la motivaron, en la medida de que dicha disposición consagra una excepción para dicho cumplimiento. El planteamiento correcto debe ser el de que los administrados deben estar enterados de las razones que asisten a la Administración para considerar que no es posible cumplir la disposición contenida en el numeral 12 del artículo 14 del decreto 1585 de 1.994, las que se infieren de la evaluación que la Superintendencia haya hecho, con base en la información que posea, mas no el de que ésta esté obligada a dar o exponer el contenido de la evaluación misma. Ahora bien, de conformidad con el artículo 84 del C.C.A., la acción de nulidad procede contra los actos administrativos que estén falsamente motivados, lo cual no sucede con el acto demandado, donde se expresa que de conformidad con la evaluación practicada por dicha Superintendencia a la oferta de afiliaciones en el Sistema de Seguridad Social en Salud se concluye que no existen restricciones a la oferta. En ese orden de ideas, la posibilidad de anulación se presentaría si durante el transcurso del proceso se demostrase que la evaluación hecha por la Superintendencia Nacional de Salud, con fundamento en la información que ella poseía al momento de expedir el acto, permitía concluir que sí existían restricciones a la oferta de afiliaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Mas ello es materialmente imposible porque al expedir la resolución acusada la Superintendencia había expedido, en uso de sus facultades de ley, 20 certificados de funcionamiento a otras tantas Entidades

Promotoras de Salud - las cuales relaciona - con una capacidad de afiliación aproximada de catorce millones de personas, con cubrimiento de todo el territorio nacional. De este modo, la capacidad de afiliación no estaba agotada; y, al no estarlo, mal podía la Superintendencia Nacional de Salud establecer la existencia de restricciones a la oferta de afiliaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud. En adición, esboza consideraciones en torno al espíritu de la norma consagrada en el numeral 12 del artículo 14 del decreto 1485 de 1.995, como el evitar que se eluda la obligación de afiliarse al Régimen Contributivo de Seguridad en Salud, aduciendo la afiliación al sistema de medicina prepagada; y el proteger los principios de solidaridad y obligatoriedad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pues al exigir que las personas con capacidad de afiliación al sistema de medicina prepagada deban estar afiliados previamente al Régimen Contributivo de Seguridad Social en Salud, permite que sus respectivos aportes entren a contribuir con los costos de atención de quienes utilizan el Plan Obligatorio de Salud, ya que de no ser así se produciría un desequilibrio económico del sistema y se violaría el principio de obligatoriedad de afiliación al mismo. Finalmente, considera que la inexistencia de factores que puedan alterar la oferta de afiliaciones debe analizarse frente a la situación que afecte directamente a los afiliados a un sistema de medicina prepagada y no desde el punto de vista global de la problemática que pudo presentarse en el proceso de implantación del régimen contributivo del Sistema de Seguridad

Social en Salud, en algunas regiones del país, lo cual no imposibilitó, en modo alguno, el mercado de oferta de afiliación de los potenciales usuarios de la medicina prepagada o de seguros de salud, ni en las capitales de departamentos, municipios grandes o prósperos donde se ofrecen los servicios de medicina prepagada, adonde llegaba la cobertura de las Empresas Promotoras de Salud, de carácter oficial o privadas.

2. En escrito extemporáneo, el apoderado del Ministerio de Salud, a manera de excepción pero sin proponerla de manera expresa, adujo que la Superintendencia Nacional de Salud es un organismo de la rama ejecutiva, de carácter técnico, que cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, que ejerce sus funciones en forma separada del Ministerio de Salud. Sus decisiones, por ende, son el resultado de la gestión que le ha confiado la ley, en las cuales no le es dado intervenir a dicho Ministerio.

Por ello, y por otras razones de similar factura, considera que “... la presente acción de nulidad está equivocadamente dirigida contra la Nación Ministerio de Salud…” pues la Superintendencia Nacional de Salud es “un organismo pleno de derechos y obligaciones” y, además, “...la acción de nulidad no está dirigida contra ningún acto administrativo propio del Ministerio de Salud…”, lo cual lo margina del asunto.

III. ALEGACIONES Durante el traslado concedido a las partes alegaron tanto el demandante como el apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud.

1. El primero, se limitó a aportar un estudio elaborado por un equipo de investigadores de la Universidad de Harvard a solicitud del Gobierno

Colombiano, con el propósito de demostrar deficiencias en las Entidades Promotoras de Salud, en la oferta inadecuada de recursos para la atención de un nivel básico y la necesidad de crear un oferta suficiente a través de acciones del Gobierno.

2. El apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud, transcribió su escrito presentado al contestar la demanda, sin referencia específica a la actuación.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Novena Delegada ante el Consejo de Estado, estimó, frente a las prescripciones del artículo 14, numeral 12, del decreto 1485 de 1.994, que la única causal para no cumplir dicha norma, esto es, la prohibición de celebrar o renovar contratos complementarios, es el hecho de que existan restricciones en la oferta, de conformidad con la información que posea la Superintendencia Nacional de Salud.

Así las cosas, la norma citada no exige exponer los resultados de la evaluación efectuada a la información, para concluir si existe o no restricción a la oferta del sistema. En ese orden de ideas, la única posibilidad de anulación del acto acusado se presentaría si se demostrara que para la fecha de su expedición sí existían restricciones a la oferta del sistema, pues ello originaría una falsa motivación en la expedición del acto. Sin embargo, para el 30 de noviembre de 1.995, fecha de expedición de la resolución demandada, la Superintendencia Nacional de Salud había emitido 20 certificados de funcionamiento a igual número de Entidades Promotoras de Salud, las cuales contaban con una capacidad de casi 14 millones

de personas, cubrimiento en todo el territorio nacional, capacidad de afiliación que en dicha fecha no se encontraba agotada. Siendo así, mal podía dicha Superintendencia establecer la existencia de restricciones en la oferta de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por ello es de criterio que “…las pretensiones de la demanda no tienen vocación a la prosperidad, debiendo mantenerse en consecuencia la legalidad del acto administrativo traído a juicio”.

IV. CONSIDERACIONES Al contestar la demanda, como ya se indicó, el apoderado del Ministerio de Salud anotó que la Superintendencia Nacional de Salud es un organismo que cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, que ejerce sus funciones en forma separada del Ministerio de Salud y que en sus decisiones no le es dado intervenir a dicho Ministerio. Por ello, considera que la presente acción de nulidad está equivocadamente dirigida contra la Nación Ministerio de Salud, puesto que, además, la acción de nulidad no está dirigida contra acto administrativo alguno propio del Ministerio de Salud.

Lo anterior comporta, a no dudarlo, una excepción de fondo en cuanto pretende enervar la acción en la medida de que también va dirigida contra la Nación - Ministerio de Salud, y por ello, al encontrarla probada, la Sala se pronunciará en tal sentido, de conformidad con el artículo 164 del C.C.A. Ciertamente, la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con el decreto 1259 de 1.994, es una entidad dotada de personería jurídica que le permite comparecer en juicio a responder por la legalidad de las

decisiones adoptadas por sus órganos de dirección y administración, en ejercicio de las competencias que le ha señalado la ley, sin que para ello requiera de la intervención de otros organismos estatales. Por lo demás, en la expedición del acto acusado ninguna injerencia tuvo la Nación, como para que sea menester llamar en su defensa al Ministerio de Salud. En otras palabras, la NaciónMinisterio de Salud, carece de legitimación en la causa por pasiva, razón suficiente para declarar probada esta excepción, sin que ello afecte el proceso dado que en él se hizo parte y actuó la entidad expedidora, la Superintendencia Nacional de Salud. Estudio de los cargos

1. Los dos cargos que se hacen a la norma acusada giran, en esencia, en torno a la necesidad o no de expresar los motivos - y su consiguiente adecuación a la realidad - que deben servir de base a actos administrativos, como el acusado, encaminados a constatar una determinada situación, para el caso, la ausencia de las restricciones a que se refiere el numeral 12 del artículo 14 del decreto 1485 de 1.994.

Esta norma, base insustituible del análisis como quiera que ha sido invocada como transgredida, es del siguiente tenor: “Artículo decimocuarto. Régimen general de la libre escogencia. El régimen de la libre escogencia estará regido por las siguientes reglas: “…………………………… “12. Contratación de planes adicionales. Los contratos de planes complementarios de medicina prepagada o de Seguros de Salud con las personas que no se encuentren afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud,

estando obligadas a ello de conformidad con la ley, no se podrán celebrar ni renovar, a partir del 1º de junio de 1.995, a menos que, de conformidad con la información que posea la Superintendencia Nacional de Salud, existan restricciones en la oferta del sistema. La Superintendencia evaluará semestralmente esta situación por un término máximo de tres años, al cabo de los cuales operará en todo caso la restricción de que trata este artículo”.

2. Un primer elemento para el análisis que suscita el cabal entendimiento de esta norma es el de que el numeral 12 transcrito no puede ser considerado de manera aislada, sino dentro del contexto del artículo mismo, del decreto del que forma parte y del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Al efecto, se tiene: a) El numeral 12 constituye una pauta, dentro de las otras tantas contenidas en el artículo 14 del decreto 1485 de 1.994, para regular el “Régimen General de la libre escogencia”. Esa “libre escogencia” está relacionada con “la facultad que tiene un afiliado de escoger entre las diferentes Entidades Promotoras de Salud, aquella que administrará la prestación de sus servicios de salud derivados del plan obligatorio” (numeral 5 ibídem). Mas si la escogencia de la Entidad Promotora de Salud es libre para el afiliado, constituye una obligación para todos los habitantes de Colombia la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud (numeral 1 ibídem, en concordancia con los artículos 153, 154 y 156 de la ley 100 de 1.993)), sea dentro de la modalidad del régimen contributivo, al que deberán

afiliarse los servidores públicos, los trabajadores privados, los pensionados y los trabajadores independientes con capacidad de pago, sea en el de régimen subsidiado, para las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización (art. 157 ley 100 de 1.993). De este modo, los contratos adicionales o complementarios, suponen la existencia de un plan principal, que pare el caso, es el Plan Obligatorio de Salud, sin cuyo cubrimiento previo resulta ilógico hablar de planes complementarios. b) El decreto 1485 de 1.994 regula la organización y funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud y la protección al usuario en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Las Entidades Promotoras de Salud, integran, con otras instituciones, el Sistema General de Seguridad Social en Salud, como organismos de administración y financiación (art. 155, núm. 2, lit. a), ley 100 de 1.993); son entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a cuyo cargo corre la afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de dichos servicios, obligadas a suministrar, dentro de los límites señalados por la ley, a cualquier persona que desee afiliarse y pague la cotización o tenga el subsidio correspondiente, el plan obligatorio de salud [art. 156, literales e) e i) ]. De suerte que si la afiliación al sistema se hace por intermedio de las Empresas Promotoras de Salud, no existe diferencia sustancial alguna entre oferta del sistema y oferta de afiliación, por lo cual no se advierte

impropiedad alguna en el acto acusado cuando se refiere a la oferta de afiliación y no a la del sistema. c) Por su parte, la ley 100 de 1.993 somete el Sistema General de Seguridad Social en Salud, además de los principios generales señalados en la Constitución Política, a los de equidad, obligatoriedad, protección integral y calidad, entre otros, para asegurar a todos las personas residentes en Colombia su prestación eficiente (art. 153 de la ley 100 de 1.993). De ahí que cuando el decreto 1485 de 1.994, en desarrollo de la ley, propende por la protección de los usuarios del sistema tenga en miras a “todos los habitantes de Colombia” y no a un determinado sector social.

3. Las anteriores reflexiones permiten inferir, entonces, que siendo la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud de carácter obligatorio para todos los habitantes de Colombia, en principio, no puedan existir restricciones para la afiliación al mismo. Es un deber del Estado promover la afiliación de quienes carezcan de vínculos con empleadores o que carezcan de capacidad de pago y de garantizar la atención a todos los afiliados al sistema.

De suerte que cuando la Administración haga una declaración de tal índole, es decir, que “...no existe restricción en la oferta de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, como se hace en la parte resolutiva de la resolución acusada, mediante una negación indefinida, no requiera expresar qué motivos le asisten para declararlo, desde luego que, se reitera, por definición legal, no deben existir restricciones en la oferta de afiliación. Cuestión distinta es la de que se pretenda establecer la

existencia de excepciones a ese presupuesto legal, para así poder contratar planes adicionales o complementarios de medicina prepagada o seguros de salud por quienes debiendo estar afiliados al sistema por tener capacidad de pago, que se supone en quienes pueden contratar tales servicios, no lo están. Obsérvese que la norma que se dice infringida, el numeral 12 del artículo 14 del decreto 1485 de 1.994, prohibe rotundamente, a partir del 1º de junio de 1.995, la celebración o renovación de contratos de medicina prepagada o seguros de salud; y que sólo deja un margen de transición de tres años para que esa prohibición adquiera vigencia absoluta. Pero aún dentro de este lapso tampoco deberían existir restricciones a la afiliación; y si las hubiere, su existencia sólo corresponde declararla a la Superintendencia de Nacional de Salud, con fundamento en las evaluaciones que haga de la información que ella posea. Es en estos casos de excepción, a juicio de la Sala, cuando la motivación o expresión de los motivos para afirmar que existen restricciones a la oferta de afiliación al Sistema, se hace imprescindible. En este sentido cabe tener presente que l