CE-SEC1-EXP1998-N4603

REGALIAS A FAVOR DE ENTIDADES TERRITORIALES / RELIQUIDACION DE REGALIAS - Improcedencia / RETROACTIVIDAD DE LA LEY - Improcedencia En el caso sub examine las regalías correspondientes al cuarto trimestre de 1993, cuando se expidió y promulgó la Ley 141 de 1993 ya se habían liquidado y pagado al Departamento de la Guajira, conforme lo certificó su Secretario de Hacienda, con base en las disposiciones anteriores a la vigencia de dicha ley (artículos 229 y 232 del Decreto 2655 de 1988), porque las disposiciones de aquellas no habían nacido a la vida jurídica. No cabe duda de que lo que entorpeció la voluntad del legislador de liquidar el cuarto trimestre de 1993 con base en las nuevas disposiciones fue el hecho de que el trámite del proyecto de ley hubiera tenido obstáculos en su aprobación y no se hubiera alcanzado la vigencia de la misma en el año de 1993. Pero ello en manera alguna autoriza a dar efecto retroactivo a la ley, la cual, como ya se dijo, partió de la premisa del no pago de las regalías. No es cierto que el argumento del actor en el sentido de que la misma ley 141 ordena que se le dé efecto retroactivo, pues si esa hubiera sido la voluntad del legislador habría dejado abierta la posibilidad de reliquidar, aceptación ésta que sí implica reconocer un pago o liquidación anteriores con base a las nuevas circunstancias y regulaciones. LEYES TRIBUTARIAS - Aplicación / VIGENCIA DE LA LEY - Promulgación /

RETROACTIVIDAD DE LA LEY - Excepción

Cabe señalar que el precepto consagrado en el inciso 3° del artículo 338 de la Constitución Política, en el sentido de que las disposiciones en materia tributaria no pueden aplicarse sino a partir del período que comienza después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, no es más que la reiteración del principio general de derecho de que las normas rigen a partir de su promulgación. De tal preceptiva no puede inferirse la supuesta regla general de que, con excepción de las leyes tributarias, todas las demás leyes son de efecto o aplicación retroactiva, pues la retroactividad es la excepción, verbigracia como ocurre con la aplicación de las normas más favorables en materia penal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1.998) Radicación número: 4603

Actor: DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Ref.: Recursos de apelación contra la sentencia de 15 de mayo de 1997 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Se deciden los recursos de apelación oportunamente interpuestos por la apoderada de la NaciónMinisterio de Minas y Energíay la Procuradora Décima Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra la sentencia de 15 de mayo de 1.997, proferida por la Sección Primera del citado Tribunal Administrativo, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. El Departamento de la Guajira, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Es nulo el acto administrativo contenido en el Oficio núm. 74577 de 29 de diciembre de 1.994, dirigido por el Ministro de Minas y Energía al apoderado del Departamento de la Guajira, por medio del cual le expresó la improcedencia de efectuar la reliquidación de regalías del cuarto trimestre de 1.993. 2ª: Como consecuencia de la declaración anterior se condene a la demandada a pagar al Departamento de la Guajira la suma que, según las pruebas aportadas, resulte de la reliquidación de regalías y compensaciones que aquélla debió hacer en obedecimiento de lo dispuesto en el artículo 67 transitorio de la Ley 141 de 1.994, junto con la actualización de la misma con base en el índice de precios al por mayor que certifique el Banco de la República, y los intereses legales que se causen hasta el momento del pago. I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 5 a 15 del cuaderno principal): 1º: El acto administrativo acusado quebrantó el artículo 35 del C.C.A., por cuanto carece de motivación por el aspecto legal. En efecto, en él simplemente se expresa que el despacho comparte el concepto emitido por la Unidad Jurídica del Ministerio de Hacienda, con lo cual no se hizo cosa distinta que atribuirle a un

concepto el carácter de norma legal, lo cual viola también los artículos 4º del C.C., que define la ley; 150 de la Carta Política que le atribuye al Congreso la facultad de expedir las leyes; numeral 10 de éste que habilita al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley; 11 y 12 de la Ley 153 de 1.887, que le otorgan fuerza legislativa a los decretos expedidos por el Gobierno; 212, 213 y 215 de la Carta Política que permiten al Presidente dictar decretos legislativos. Son estos los únicos actos jurídicos que pueden dar razón o motivo de una decisión, esto es, de servir de fundamento legal, no así un simple concepto. 2º: La aplicación retroactiva del artículo 67, inciso 2º, transitorio de la Ley 141 de 1.994 no desconoce ni vulnera derecho particular alguno adquirido con arreglo a la ley civil. Al darle ese alcance el acto acusado violó tal disposición, por interpretación errada, y, por contera, el artículo 58 de la Carta Política que prohibe darle esa aplicación a la ley posterior pero sólo en el caso de que perturbe o lesione derecho particular adquirido bajo el imperio de una ley anterior. El citado texto legal arbitrariamente inaplicado es de meridiana claridad. Dispone, sin lugar a equívocos, que las participaciones a que tienen derecho las entidades territoriales, correspondientes al cuarto trimestre de 1.993, sean liquidadas por el Ministerio de Minas y Energía teniendo en cuenta los nuevos criterios de asignaciones y distribuciones consignados en esa ley, y nada más. Su aplicación no aparece condicionada a temporalidad alguna antes del 31 de diciembre de

1.993, ni su texto presenta oscuridad que lo haga ininteligible . Además, la Carta Política no permite a los funcionarios inaplicar una ley por causa distinta de su inconstitucionalidad. Al hacerlo el acto acusado violó el artículo 4º de la Carta Política, por falta de aplicación. 3º: Se violó el artículo 28 del C.C., que sólo permite la interpretación histórica cuando el texto de la ley sea oscuro y se preste a confusiones y equívocos. 4º: Al no lesionar derecho individual alguno era viable extender los efectos del artículo 67, inciso 2º, de la Ley 141 de 1.994 hacia el pasado, máxime cuando es la misma ley la que ordena dárselo, pues la prohibición de efecto retroactivo, conforme a los artículos 338, inciso 3º, y 361, inciso 2º, de la Carta Política, está dada únicamente para las leyes tributarias, por lo cual se quebrantaron estas disposiciones, por falta de aplicación. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para acceder a las pretensiones de la demanda, el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera (folios 122 a 130 ibídem): La Ley 141 de 28 de junio de 1.994, o ley de regalías, se expidió con fundamento en los artículos 360 y 361 de la Constitución Política. El artículo 67 transitorio de dicha Ley consagra: “Mientras entra en funcionamiento la Comisión Nacional de Regalías, facúltase al Ministerio de Minas y Energía a ejercer dichas funciones en los términos de la presente ley. El Ministerio de Minas y Energía liquidará las regalías y

compensaciones a favor de las entidades territoriales, correspondientes al cuarto trimestre del año de 1.993, teniendo en cuenta los criterios de asignaciones y distribuciones establecidas en la presente ley”. El inciso 2º de la disposición antes transcrita tuvo origen en la Comisión Accidental de Conciliación aprobada en ambas Cámaras el 16 de diciembre de 1.993. El proyecto de ley de regalías fue remitido a la Presidencia de la República el 20 de diciembre de 1.993 para su sanción, el cual fue devuelto a la Secretaría General del Senado el 11 de enero de 1.994, con el fin de que se completaran las fechas de las sesiones plenarias de las Cámaras en las cuales se aprobó el informe de conciliación,habiendo sido devuelto el 19 de abril de 1.994, objetado por el Gobierno el 28 de abril del mismo año, el 28 de junio siguiente se convirtió en ley y fue publicada el 30 del mismo mes y año. Es decir, lo dispuesto en el artículo 67 transitorio de la Ley 141 de 1.994 se introdujo durante el trámite del proyecto de ley, en consideración a que se preveía que empezaría a regir en diciembre de 1.993, razón por la cual la norma en mención hace alusión a liquidación y no a reliquidación. Y con fundamento en lo consagrado en la mencionada norma el Departamento de la Guajira solicitó al Ministerio de Minas y Energía que procediera a efectuar la reliquidación de las regalías del cuarto trimestre de 1.993, petición que fue resuelta por el Oficio núm.

74577 acusado, a través del cual se negó la solicitud en razón de que la ley de regalías inició su vigencia el 30 de junio de 1.994. En el presente caso se está ante la coexistencia de dos disposiciones aplicables al asunto, la una anterior y la otra posterior, a saber: Por un lado, los artículos 229 y 232 del Decreto 2655 de 1.988, Código de Minas, que disponen que Carbocol liquidará y transferirá al Departamento productor el 18% como impuesto al carbón; y, en segundo lugar, la Ley 141 de 1.994, con vigencia a partir del 30 de junio, en su artículo 16, parágrafo 3º, que prevé que Carbocol únicamente continuará pagando el impuesto a la producción de carbón el cual será distribuido en un 25% para el Departamento productor. Por ello es necesario acudir a las formas de interpretación de la hermenéutica, haciéndose indispensable tomar la regla del texto claro y preciso de la disposición. En consecuencia, al aplicarse la primera disposición , esto es, los artículos 229 y 232 del Decreto 2655 citado, se estarían desconociendo los derechos adquiridos y reconocidos expresamente por el artículo 67 transitorio de la Ley 141 de 1.994, que ordena al Ministro de Minas y Energía liquidar las regalías y compensaciones a favor de las entidades territoriales correspondientes al cuarto trimestre de 1.993, teniendo en cuenta los criterios consignados en la ley, es decir, al Departamento productor se le liquidarán en porcentaje del 25% las regalías y no en un 18%, toda vez que la ley posterior no puede desconocer los derechos adquiridos, por mandato del artículo 58 de la Constitución Política.

De manera que no se puede dar aplicación retroactiva a una ley si con ella resultan agraviados derechos adquiridos y, a contrario sensu, no habrá impedimento legal para darle ese efecto a una nueva ley si de su aplicación retroactiva no resulta violación a los derechos de los particulares, pues sólo por disposición constitucional se prohibe la retroactividad de leyes tributarias, lo cual permite deducir, con rigor hermenéutico, que se dé aplicación retroactiva a las demás leyes, sin que no se vulneren derechos adquiridos. Esta conclusión tiene como base los artículos 4º de la Constitución Política, 26 y 27 del Código Civil. La norma aplicable, según las reglas de interpretación jurídica, es el artículo 67 transitorio de la Ley 141 de 1.994 y sólo podía dejar de aplicarse esta disposición si se hubiera alegado la inconstitucionalidad de la misma, cuestión que no fue planteada durante el debate procesal, de forma tal que al Ministro de Minas y Energía no le era permitido inaplicarla. III-. FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS III.1-. La apoderada de la Nación - Ministerio de Minas y Energíaadujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes (folios 9 a 14 del cuaderno del recurso): De haberse aplicado por parte del Ministerio de Minas y Energía el artículo 67 transitorio de la Ley 141 de 1.994 se habrían violado los artículos 58 y 362 de la Constitución Política, pues se habría dejado de aplicar el principio de validez universal denominado irretroactividad de la ley, ya que dicha norma no había nacido a la esfera jurídica antes del 30 de junio de 1.994, fecha en la cual se

promulgó la Ley de Regalías y fecha para la cual ya se habían liquidado las regalías correspondientes al cuarto trimestre de 1.993, y el citado artículo no dice se RELIQUIDARAN. El artículo 67 transitorio se introdujo durante el trámite del proyecto de ley, en consideración a que se preveía la vigencia de la Ley de Regalías a partir de 1.993. Es bastante claro que ese fue el querer del legislador. Si éste hubiera tenido otra intención la norma habría hablado de reliquidación y no de liquidación, pues carece de lógica y sindéresis ordenar la liquidación de un solo trimestre en los términos de la nueva ley, cuando ésta aún no regía, y que los dos siguientes trimestres fueran liquidados con los criterios de otras leyes. El fallo apelado incide sobre el régimen presupuestario de la Nación. De haber podido el Ministerio de Minas y Energía cumplir con lo ordenado en el artículo 67 transitorio habría sido necesario tramitar extemporáneamente un crédito adicional con cargo a un presupuesto ya vencido, lo cual viola flagrantemente la Ley Orgánica de Presupuesto. En el hipotético caso de mantenerse la sentencia apelada la demandada podría ser impelida a realizar la liquidación y el pago de las regalías al actor, pero no sometiendo dicha orden de liquidación con fundamento en el índice de precios al consumidor y a los intereses comerciales y moratorios que se puedan generar a partir de la ejecutoria de la sentencia, ya que eso no es legal ni equitativo, pues no se compadece ni con los más altos índices de rendimiento financiero ni es proporcionada la condena al giro normal de la administración de los dineros

percibidos para darles curso hacia sus beneficiarios de ley. Ante el Tribunal se solicitó llamar como litisconsorte necesario al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y en parte alguna se hace mención a dicha solicitud. III.2-. La señora Procuradora Décima Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes (folios 135 a 136 del cuaderno principal): Aparece en el proceso que el artículo 67 transitorio de la Ley 141 de 1.994 fue introducido durante el trámite del proyecto, atendiendo la previsión sobre vigencia de la ley desde diciembre de 1.993, razón que explica que se señale lo concerniente a liquidación y no a reliquidación. Sin embargo, la ley sólo entró a regir a partir del segundo semestre de 1.994. Para interpretar la norma se impone tener en cuenta el querer del legislador y el sentir teleológico de la misma. Se impone tener en cuenta que en el texto de la norma se menciona lo inherente a liquidación de los dos primeros trimestres de 1.994, por cuanto es demostrativo que se trató de situaciones pasajeras tendientes a solucionar las dificultades por la entrada en vigencia de la ley y así fueron previstos los dos incisos del artículo 67 transitorio. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se revoque la sentencia apelada, pero sólo en lo que respecta a la pretensión de restablecimiento del derecho, por las siguientes razones: Es un principio general de derecho el que la ley obliga hacia el futuro y este

fundamento positivo se halla en los artículos 58 y 29 de la Constitución Política y 52 del C.de R.P.y M, entre otros. Es principio general, pero no absoluto, ni antes ni después de la expedición de la Carta Política de 1.991. Piénsese, por ejemplo, en la aplicación retroactiva de las normas favorables. Bajo esta premisa es perfectamente aceptable la tesis del demandante según la cual el legislador puede extender retroactivamente los efectos de la ley siempre y cuando no se afecten los principios consagrados en el artículo 58 constitucional, ni se transgredan las prohibiciones de los artículos 338 y 363 del mismo estatuto. En este caso no se advierte razón alguna de incompatibilidad entre la regla trazada por el artículo 67 transitorio de la Ley 141 y las citadas normas constitucionales, razón por la cual quizás se abstuvo la Nación de esgrimir argumentos de inconstitucionalidad. No es menester en este caso entrar a indagar la voluntad del legislador, pues la disposición es absolutamente clara al ordenar a la demandada liquidar regalías y compensaciones a favor de las entidades territoriales, correspondientes al cuarto trimestre de 1.993. El problema se reduce a analizar si la ley habla de liquidación o reliquidación. Entendido el concepto de liquidar como hacer el estado final de una cuenta, el concepto de reliquidación estaría implícito en el mismo, por cuanto lo que ha solicitado el actor es que se liquiden las regalías correspondientes al cuarto trimestre de 1.993, conforme a los nuevos criterios de asignaciones y distribuciones, es decir, a que se ajuste la cuenta cancelada a esos nuevos

criterios y pagar la diferencia, lo cual resulta procedente. Dada la naturaleza y titularidad de las regalías precisadas en la sentencia de la Corte Constitucional núm. C-221 de 29 de abril de 1.997, con ponencia del Magistrado doctor Alejandro Martínez Caballero, el fallo apelado debe revocarse en cuanto a la pretensión de restablecimiento del derecho se refiere ya que al no ser el actor titular de las regalías fruto de la explotación carbonífera, no hay lugar a predicar que con la liquidación equivocada por errada interpretación de la ley de regalías correspondiente al último trimestre de 1.993, se haya derivado un perjuicio, sobre un derecho del cual no es titular sino simplemente beneficiario, y que ello amerite el reconocimiento de una actualización conforme al IPC e intereses. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Antes de entrar al fondo del asunto considera la Sala oportuno referirse a la censura hecha por la apoderada de la NaciónMinisterio de Minas y Energíaen el escrito de su recurso en el sentido de que el Tribunal no se pronunció sobre la petición de que se vinculara como litis consorte necesario al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Al respecto cabe tener en cuenta que no era necesaria la vinculación al proceso del referido Ministerio, dado que el acto administrativo demandado no fue expedido por éste sino por el Ministerio de Minas y Enería y la pretensión de restablecimiento del derecho no va dirigida contra él sino contra éste. En lo que concierne al fondo del asunto, para la Sala no asiste razón al actor en los cargos que formula en su demanda, por las siguientes razones:

El acto acusado, esto es, el Oficio núm. 74577 de 29 de diciembre de 1.994, por el cual el Ministerio de Minas y Energía se abstuvo de acceder a la solicitud del actor de reliquidar las regalías correspondientes al cuarto trimestre de 1.993, sí contiene una motivación. En efecto, se lee en el citado Oficio lo siguiente: “Me refiero a su memorial radicado el 22 de los corrientes, en el que solicita una decisión de este Despacho sobre la reliquidación de las regalías del cuarto trimestre de 1.993 con fundamento en lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 141 de 1.994. Sobre el particular, me permito manifestarle que este Despacho comparte el concepto emitido por la Unidad Jurídica del Ministerio de Hacienda. En consecuencia, considera que es improcedente efectuar la reliquidación de regalías del cuarto trimestre de 1.993, en razón a que la Ley 141 de 1.994 inició su vigencia el 30 de junio de 1.994 y las regalías causadas en el cuatro trimestre de 1.993 fueron liquidadas de acuerdo con las normas vigentes en su momento. Es claro que el inciso segundo del artículo 67 de la ley invocada-, tal como lo señala el concepto del Ministerio de Haciendase introdujo durante el trámite del proyecto de ley en consideración a que se preveía que su vigencia comenzaría en diciembre de 1.993. De no ser así, la norma en mención habría dispuesto la reliquidación (y no la liquidación) y no habría supeditado exclusivamente al cuarto trimestre de 1.993, pues carece de

toda lógica y técnica jurídica que se ordene la liquidación de un solo trimestre en los términos de la nueva ley (cuando ésta aún no regía) y que los dos siguientes trimestres debían ser liquidados con los criterios contenidos en las otras leyes….” (folios 38 y 39 del cuaderno principal). Si bien es cierto que la motivación del acto administrativo acusado acoge un criterio o concepto de la Unidad Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ello en manera alguna significa que aquél carezca de motivación, pues ésta se advierte claramente del contenido del mismo, ni mucho menos implica, como lo afirma el actor, que le esté dando fuerza de ley a un simple concepto. El fundamento jurídico del acto cuestionado está implícito en la motivación del mismo: el principio general de derecho de que la ley sólo obliga en virtud de su promulgación. No hubo interpretación errónea del artículo 67 transitorio de la Ley 141 de 1.994, pues, como ya se dijo, es principio general de derecho el de que la ley rige a partir de su promulgación, principio éste consagrado en el artículo 52 del C.de R.P. y M., y reiterado en el artículo 70 de la citada Ley 141. La referida Ley 141 sólo entró a regir el 30 de junio de 1.994, fecha en la cual fue publicada en el Diario Oficial núm. 41414. Y si bien es cierto que la voluntad del legislador fue la de que el cuarto trimestre del año de 1.993 el Ministerio de Minas y Energía liquidara las regalías y compensaciones a favor de las entidades territoriales, con base en los criterios y

asignaciones señalados en la misma Ley 141, no lo es menos que dicha voluntad debe entenderse referida al evento en que no se hubiera liquidado tal trimestre. En el caso sub examine las regalías correspondientes al cuarto trimestre de 1.993, cuando se expidió y promulgó la Ley 141 ya se habían liquidado y pagado al Departamento de la Guajira, conforme lo certificó su Secretario de Hacienda (folio 22 del cuaderno principal), con base en las disposiciones anteriores a la vigencia de dicha ley (artículos 229 y 232 del Decreto 2655 de 1.988), porque las disposiciones de aquéllas no habían nacido a la vida jurídica. No cabe duda de que lo que entorpeció la voluntad del legislador de liquidar el cuarto trimestre de 1.993 con base en las nuevas disposiciones fue el hecho de que el trámite del proyecto de ley hubiera tenido obstáculos en su aprobación y no se hubiera alcanzado la vigencia de la misma en el año de 1.993. Pero ello en manera alguna autoriza a dar efecto retroactivo a la ley, la cual, como ya se dijo, partió de la premisa del no pago de las regalías. Ahora, no es cierto el argumento del actor en el sentido de que la misma Ley 141 ordena que se le dé efecto retroactivo, pues si esa hubiera sido la voluntad del legislador habría dejado abierta la posibilidad de reliquidar, acepción ésta que sí implica reconocer un pago o liquidación anterior con base en determinadas condiciones para ser ajustado a las nuevas circunstancias y regulaciones. Si la voluntad del legislador hubiera sido la de dar efecto retroactivo a sus

disposiciones, no sólo habría ordenado la liquidación del cuarto trimestre, sino de todos los trimestres del año de 1.993. Al referirse únicamente al último trimestre era consciente de que los anteriores trimestres ya se habían liquidado y cancelado, no así el último, por lo cual frente a éste previó su liquidación con base en las nuevas asignaciones y distribuciones previstas. Finalmente, cabe señalar que el precepto consagrado en el inciso 3º del artículo 338 de la Constitución Política, en el sentido de que las disposiciones en materia tributaria no pueden aplicarse sino a partir del período que comienza después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, no es más que la reiteración del principio general de derecho de que las normas rigen a partir de su promulgación. De tal preceptiva no puede inferirse la supuesta regla general de que, con excepción de las leyes tributarias, todas las demás leyes son de efecto o aplicación retroactiva, pues la retroactividad es la excepción, verbigracia como ocurre con la aplicación de las normas más favorables en materia penal. Las consideraciones precedentes justifican la revocatoria de la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: DENIEGANSE las súplicas de la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE

ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de febrero 1.998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA