CE-SEC1-EXP1998-N4606

SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE DE PASAJEROS - Rutas / RUTAS DE TRANSPORTE - Autorización Provisional / CONDICION RESOLUTORIAArreglo de vía / ACTO ADMINISTRATIVO - Extinción / REVOCATORIA DEL ACTO - Efectos En el caso sub examine, al haberse cumplido la condición resolutoria impuesta en la resolución 05496 de 22 de diciembre de 1992, esto es, el arreglo en la vía en el tramo CHINCHINAMARSELLA, conforme a la previsión del artículo 1536 del C.C., operó la extinción de dicho acto administrativo. Luego la revocación a que alude la Resolución acusada debe entenderse necesariamente como la declaración de extinción del acto en referencia, que había reconocido a la actora un derecho provisional, por el cumplimiento de la condición impuesta. Declaratoria ésta que conllevó a que recobrara vigencia la Resolución núm. 1711 de 12 de abril de 1993 que le había autorizado a la actora la prestación del servicio en la ruta MANIZALES -MARSELLA (VIA CHINCHINA). no observa la Sala que la sociedad actora haya desvirtuado la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos acusados, razón ésta potísima que le conduce a confirmar la sentencia apelada. CONDICION SUSPENSIVA Y CONDICION RESOLUTORIA - Diferencias El artículo 1536 del Código Civil es diáfano en señalar que la condición se llama suspensiva si, mientras no se cumple, suspende la adquisición de un derecho; y resolutoria, cuando por su cumplimiento se extingue un derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

Radicación número: 4606

Actor: EMPRESA DE TRANSPORTES GRAN CALDAS S.A

Demandado: DIRECTORA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO Ref.: Recurso de apelación contra la sentencia de 8 de mayo de 1997 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de 8 de mayo de 1.997, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES I.1-. La sociedad EMPRESA DE TRANSPORTES GRAN CALDAS S.A., por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Son nulos la Resolución núm. 03723 de 9 de agosto de 1.993, “Por la cual se revocan las Resoluciones Nos. 05496 del 22 de Diciembre de 1.992 y 02610 de Mayo 26 de 1.993 que autorizan provisionalmente la prestación del

servicio en la ruta MANIZALES MARSELLA Y VICEVERSA a la empresa TRANSPORTES GRAN CALDAS S.A.”, expedida por la Directora Liquidadora del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, y el acto administrativo presunto de silencio administrativo negativo por medio del cual se confirmó aquélla. 2ª: Como consecuencia de la declaración anterior quedan vigentes las autorizaciones provisionales establecidas por las Resoluciones números 05496 del 22 de diciembre de 1.992 y 02610 de 26 de mayo de 1.993. 3ª: Se declare que la Nación es responsable por los perjuicios ocasionados a la demandante, los cuales se generaron por la suspensión del servicio de transporte. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 6 a 9 del cuaderno principal): 1º: Se violó el artículo 6º de la Constitución Política, porque con la expedición del Decreto 2171 de 1.992 en su artículo 119 se suprime en forma expresa el INTRA, por lo cual las funciones a desarrollar por parte del liquidador de ese Instituto deben ser totalmente inherentes a la liquidación, esto es, la extinción de los activos, derechos y obligaciones que estuvieren en cabeza del mismo, y no las actividades propias de intervención en materia de transporte, como son las desarrolladas en el acto acusado. 2º: Se violó el artículo 29 ibídem, que garantiza el debido proceso, ya que antes de revocar las autorizaciones no se permitió que la actora expresara su posición al respecto, ni pudo allegar pruebas que refutaran las que tuvo en cuenta el INTRA. 3º: Se violó el artículo 3º del C.C.A., al no habérsele dado a la actora la

oportunidad de controvertir la decisión en forma oportuna, pues no se permitió la presentación de descargos previamente a la expedición del acto administrativo acusado. 4º: En consecuencia, se violó también el artículo 35 ibídem, porque ha debido por lo menos dársele la oportunidad a los afectados de expresar sus opiniones y aportar las pruebas que consideraran procedentes con el fin de defender las situaciones jurídicas de carácter individual y los derechos establecidos. 5º: El título VI del Decreto 1927 de 1.991 establece un régimen especial de sanciones para las empresas que prestan el servicio público de transporte automotor de pasajeros y/o mixto por carretera, dentro de las cuales el artículo 85, en su literal b, consagra la “revocatoria de la autorización para servir rutas, horarios o áreas de operación”. Para la aplicación de dichas sanciones es necesario que la autoridad competente se someta, tal como lo señala el artículo 84 ibídem, a los procedimientos previstos en el estatuto en comento. En este caso el INTRA actuó por fuera de las previsiones legales violando en forma absoluta los procedimientos previstos para este tipo de actuaciones y concretamente los artículos 84, 85 y 95 a 97. Es así como en momento alguno produjo una resolución en la cual se le manifestara a la actora que existían pruebas para revocar el permiso, ni se le dio la oportunidad de presentar descargos o controvertir las pruebas allegadas en su contra. Por el contrario, se fundamentó en pruebas totalmente erróneas y equivocadas, pues la realidad es que la vía está totalmente intransitable para

vehículos livianos. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para adoptar la decisión apelada de denegar las pretensiones de la demanda, el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera (folios 185 a 194 ibídem): Mediante Resolución núm. 05496 de 22 de diciembre de 1.992, el INTRA, atendiendo la solicitud que le formuló la actora, autorizó provisionalmente a ésta para que prestara el servicio público de transporte de pasajeros en la ruta Manizales, Chinchiná, Pereira, Marsella y viceversa, “hasta cuando el Ministerio de Obras Públicas y Transporte haga los arreglos correspondientes en el tramo Chinchiná- Marsella…”. Esta resolución fue recurrida y confirmada mediante la Resolución núm. 02610 de 26 de mayo de 1.993. El Intra adoptó las decisiones anteriores con el argumento de que la empresa solicitante sustentó debidamente la intransitabilidad del tramo Chinchiná- Marsella de esa ruta, pues allegó un informe de la Sociedad Caldense de Ingenieros y un oficio del Director de la Regional del Intra de Caldas en donde se hace constar que por inspección personal se determinó que la vía es intransitable para la clase de vehículos livianos. Posteriormente, mediante la Resolución acusada el INTRA revocó las Resoluciones antes mencionadas bajo la consideración de que le fueron allegados oficios y certificación indicando la transitabilidad y el buen estado de la vía, así: a). Oficio DR-24553 de 14 de mayo de 1.993 del Director Regional del Distrito núm. 24 de Pereira, en el cual se informa a la Directora Regional de

Risaralda sobre la transitabilidad de la vía; b). Oficio de 14 de mayo de 1.993 del Director Regional del Distrito núm. 5 en el cual le informa a la misma Directora sobre el buen estado de la vía; c). Oficio DRS-906 de 21 de mayo de 1.993 del Director Regional del Ministerio de Obras Públicas y Transporte Distrito núm. 5, mediante el cual le envía al Gerente de Inversiones Flota Occidental y Cía S.C.A. la certificación que le solicitó en la cual le informa que la vía Chinchiná -el Trébol es apta para el tránsito de vehículos de servicio público y se encuentra en buen estado. En relación con el cargo de violación del artículo 6º de la Constitución Política, cabe advertir que es cierto que el artículo 119 del Decreto 2171 de 1.992 dispuso la supresión del INTRA, para lo cual debía entrar en liquidación en un término máximo de un año contado a partir de la vigencia del Decreto. Pero ocurre que en el artículo 123 ibídem se previó que el Gobierno Nacional establecería un régimen de transición dentro del procedimiento de liquidación destinado a garantizar que durante el período contemplado en ese Decreto para liquidar, existiera continuidad en la prestación de los servicios a cargo del INTRA. Además, el artículo 120 ibídem previó, en sus incisos segundo y final, que el liquidador ejercerá las funciones prescritas para el Director de la entidad, en cuanto no sean incompatibles con la liquidación. De manera que de acuerdo con lo anterior, la Directora Liquidadora del INTRA sí tenía facultades para expedir la Resolución acusada. En cuanto a los cargos restantes, relativos a la violación del debido proceso

porque previamente a cualquier determinación debió escucharse a la parte afectada , se advierte que en el fondo lo que dispuso el INTRA con la Resolución acusada fue declarar la extinción de las Resoluciones a que élla se refiere por el cumplimiento de la condición resolutoria a que estaban sometidas. En efecto, la existencia de las Resoluciones que le concedían la autorización provisional a la demandante estaba condicionada a que se hicieran los arreglos necesarios en el tramo Chinchiná- Marsella vía el Trébol (La Trocha) de la ruta ManizalesChinchiná- Marsella y viceversa vía La Trocha, que permitieran la transitabilidad a los vehículos de servicio público. Y, como según los informes de autoridades del Ministerio de Obras Públicas, la carretera se encontraba en buenas condiciones y transitable, el INTRA consideró que debía desaparecer la autorización provisional, mediante la revocatoria. Examinadas las Resoluciones revocadas mediante la Resolución acusada se observa que en realidad su vigencia estaba condicionada al cambio de las condiciones de transitabilidad de la vía que cubre la ruta autorizada a la demandante. Es decir, que tales actos estaban sometidos a una condición resolutoria y, por tanto, de conformidad con el artículo 66, numeral 4 del C.C.A., perdían su fuerza ejecutoria para el evento en que se cumpliera la condición del arreglo de la vía. Y como para el INTRA el arreglo de la vía se produjo, se presentó la pérdida de la ejecutoria de esas Resoluciones. Para la Sala no se requería que el INTRA adelantara previamente unas actuación que incluyera la posibilidad de escuchar a la Empresa demandante para declarar

la extinción de los actos administrativos que habían autorizado provisionalmente el cubrimiento de la ruta, pues la verificación del cumplimiento de la condición resolutoria estaba a cargo de la Administración y dichos actos no le habían otorgado a aquélla un derecho o situación jurídica particular que hiciera forzoso su consentimiento para declarar la extinción. Tampoco se requería adelantar el procedimiento previsto en el Decreto 1927 de 1.991 para imponer sanciones, pues mediante la Resolución acusada no se impuso una sanción a la demandante. La demandante afirma que el INTRA se fundamentó en una información equivocada y para demostrar tal afirmación solicitó un dictamen pericial a la vía, el cual fue decretado y practicado. En dicho dictamen los señores auxiliares de la justicia señalan, a manera de conclusión, que la carretera entre Manizales y el sitio denominado La Estrella se halla ampliada debidamente, con pequeños huecos y permite el tránsito de cualquier clase de vehículos. Y que entre ese sitio y Marsella la transitabilidad es posible por cualquier tipo automotor. Pero en relación con el segundo tramo agrega que los automotores que por allí transitan sufrirán desajustes considerables y que no es aconsejable el tránsito por dicha carretera para automóviles livianos. Valorando ese dictamen la Sala llega a la conclusión de que no tiene la fuerza probatoria suficiente para desvirtuar la presunción de veracidad de la Resolución demandada, en cuanto ésta se apoyó en informes provenientes de funcionarios públicos con competencia para emitirlos, quienes señalaban el buen estado y transitabilidad del tramo Chinchiná- Marsella de la ruta ManizaleSChinchiná-

Marsella y viceversa, vía La Trocha. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la demandante adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes (folios 196 a 198 ibídem): La Resolución demandada sí viola el debido proceso porque a pesar de tratarse de un acto sujeto a una condición era necesario que la Administración cumpliera con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo para las actuaciones oficiosas. En cuanto a la valoración que hizo el Tribunal de la prueba pericial cabe señalar que el peritaje no fue objetado por la demandada, por lo tanto cumplió con los requisitos de fondo y forma establecidos para la práctica de pruebas. El informe en que se fundamentó la Resolución acusada fue expedido por las autoridades de Risaralda y los que habían originado el permiso provisional fueron expedidos por las autoridades de Caldas, siendo contrarios en sus conclusiones. Los informes de funcionarios públicos con competencia para emitirlos no son infalibles y existen formas de desvirtuarlos, como sucedió en este caso con el peritaje. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En la etapa procesal correspondiente de alegatos de conclusión la Agencia del Ministerio Público no hizo uso de este derecho. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Ciertamente, la Resolución núm. 05496 de 22 de diciembre de 1.992, expedida por la Directora General del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, confirmada por la Resolución núm. 02610 de 26 de mayo de 1.993, autorizó a la empresa actora la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en la

ruta MANIZALESCHINCHINAPEREIRAMARSELLA y VICEVERSA, hasta que se diera el cumplimiento de una condición: el arreglo, por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, de la vía en el tramo Chinchiná- Marsella, en la ruta MANIZALESCHINCHINAPEREIRAMARSELLA y VICEVERSA. Así se lee claramente en el texto de la misma y por ello en dicha resolución expresamente se advierte que la autorización para la prestación del servicio en las mencionada ruta y tramo es PROVISIONAL (folios 14 y 15). El artículo 1.536 del Código Civil es diáfano en señalar que “La condición se llama suspensiva si, mientras no se cumple, suspende la adquisición de un derecho; y resolutoria, cuando por su cumplimiento se extingue un derecho”. En el caso sub examine, al haberse cumplido la condición resolutoria impuesta en la resolución antes citada, esto es, el arreglo de la vía en el tramo CHINCHINAMARSELLA, conforme a la previsión del artículo 1.536 transcrito, operó la extinción de dicho acto administrativo. Luego la revocación a que alude la Resolución acusada debe entenderse necesariamente como la declaración de extinción del acto en referencia, que había reconocido a la actora un derecho provisional, por el cumplimiento de la condición impuesta. Declaratoria ésta que conllevó a que recobrara vigencia la Resolución núm. 1711 de 12 de abril de 1.993 que le había autorizado a la actora la prestación del servicio en la ruta

MANIZALES - MARSELLA (VIA CHINCHINA).

Ahora, para hacer tal declaración no era menester la citación de la actora sino únicamente la comprobación del cumplimiento de la condición, dado que el derecho reconocido en las Resoluciones objeto de extinción por el acto acusado no era de carácter definitivo ni incondicional, sino todo lo contrario: meramente provisional, esto es, mientras se cumplía una condición. Tampoco puede dársele al acto acusado la connotación de una sanción, como para que pueda exigirse la vinculación del sujeto pasivo de la misma a fin de que haga valer sus derechos, pues en parte alguna de aquél se advierte el análisis de conductas o faltas endilgables a la sociedad actora merecedoras de reproche. Simplemente, como ya se dijo, a través de dicho acto se extingue un derecho por el cumplimiento de una condición impuesta en otro acto, extinción que proviene de la autoridad competente y en virtud de la comprobación que sólo a ella le correspondía, del cumplimiento de la condición. Cabe señalar que si bien es cierto que el mal estado de la vía, que justificó la expedición de las Resoluciones núms. 05496 de 22 de diciembre de 1.992 y 02610 de 26 de mayo de 1.993, a través de las cuales se concedió la autorización provisional para la prestación del servicio, proviene de certificación expedida por las autoridades de Caldas (folio 14), autoridades éstas diferentes de las de Risaralda que certificaron el buen estado de la misma para que operara la extinción del derecho objeto del acto acusado (folio 16), no lo es menos que ello para nada afecta este último acto, pues todas las certificaciones provienen de

autoridades de tránsito de los lugares comprendidos en la ruta, habilitadas para expedirlas. Lo verdaderamente relevante es establecer si para cuando se expidieron las certificaciones que sirvieron de fundamento al mismo la vía se encontraba en buen estado y transitable, aspecto éste que no aparece acreditado en el proceso y cuya carga de la prueba correspondía a la sociedad actora. Y no se diga que el dictamen pericial obrante a folios 34 a 35 del cuaderno núm. 2 es prueba suficiente de tal aspecto, pues dicho dictamen hace referencia al estado de la vía al momento de practicarse el peritaje, esto es, en diciembre de 1.994, y no para la época en que se expidió el acto acusado, es decir, el 9 de agosto de 1.993, y sabido es que en tratándose del estado de las vías, éste puede cambiar en un corto tiempo, dando lugar al otorgamiento de posteriores autorizaciones provisionales de cambios de ruta. No observa la Sala que la sociedad actora haya desvirtuado la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos acusados, razón ésta potísima que la conduce a confirmar la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE

ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de enero de 1.998.

MANUEL S. URUETA AYOLA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ