CE-SEC1-EXP1998-N4685

DECOMISO DE MERCANCIAS - Café pergamino / FUNCIONARIO COMPETENTE / DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALESFacultades / DIVISION DE FISCALIZACION - Formulación de Pliego de cargos / DIVISION DE LIQUIDACION - situación jurídica de la Mercancía / SANCION DE DECOMISO - Vigencia Conforme al artículo 1o. del Decreto 1800 de 1994, corresponde a la División de Fiscalización formular el correspondiente pliego de cargos y a la división de Liquidación resolver la situación jurídica de la mercancía aprehendida, acto éste respecto del cual procede el recurso de reconsideración. En este caso el acto administrativo a través del cual se declaró el decomiso de la mercancía, fue expedido por el jefe de la División de Liquidación, lo cual está acorde con la disposición antes enunciada. La Sanción de decomiso consagrada en el artículo 1 del Decreto 2274 de 1989 siguió existiendo en las normas posteriores al mismo. El articulo 3ºdel Decreto 1750 de 1991 prevé que la multa por la situación prevista en el literal a) del artículo 1° ibídem será "equivalente a la mitad del valor de la mercancía decomisada". Y en el artículo 4° se consagra como circunstancia de agravación para efecto de aplicación de las multas la de cometer nuevamente una cualquiera de las conductas descritas, para lo cual la sanción es "multa equivalente al valor de las mercancías decomisadas". Dentro de los preceptos del citado decreto 1750, que el artículo 15 del decreto 1800 de 1994 deroga

expresamente, no se encuentran incluidos los referidos artículos 3° y 4°, por lo cual debe entenderse que conservan su vigencia, amén de que no se opongan a las disposiciones de este último Decreto. APREHENCION DE MERCANCIAS / DEFINICION DE LA SITUACION JURIDICA - Procedimiento / CUMPLIMIENTO DE TERMINOS - Inobservancia / VIOLACION DEL DEBIDO PROCESO - Inexistencia El decreto 1800 de 3 de agosto de 1994 consagra en su artículo 1º el procedimiento que debe llevarse a cabo para definir la situación jurídica de las mercancías aprehendidas. Luego de aprehendida la mercancía y de practicado el reconocimiento y avalúo de la misma, la División de Fiscalización cuenta con un mes para formular el correspondiente pliego de cargos y el destinatario podrá presentar los respectivos descargos dentro del mes siguiente al de la notificación del mencionado pliego. Recibidos los descargos la Administración, a través de la División de Liquidación, cuenta con tres meses prorrogables por una sola vez y hasta por el mismo término para decidir la situación jurídica de las mercancías, acto éste respecto del cual procede el recurso de reconsideración que debe interponerse dentro del mes siguiente a la notificación y frente al cual la Administración cuenta con tres meses para resolverlo a través de la División Jurídica. Evidentemente en el evento sub lite los términos antes señalados no se cumplieron. Sin embargo, ello no es causal de nulidad de los actos administrativos acusados, pues, de una parte, el Decreto 1800 de 1994, contentivo de los

procedimientos en materia aduanera, que constituye la norma especial aplicable en dicha materia, no le señala efecto jurídico alguno al incumplimiento de los términos allí previstos; y, de la otra, para que la inobservancia de un término sea capaz de quebrantar el principio del debido proceso debe tener trascendencia en el orden jurídico, como lo sería, por ejemplo, restringir un interesado despliegue determinada actuación, ya que ello cercenaría el derecho de defensa. Pero adoptar una decisión dentro de un plazo mayor al previsto, cuando la ley no le ha atribuido consecuencia jurídica alguna a ello no alcanza a tener tal connotación

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

Radicación número: 4685

Actor: COOPERATIVA INTEGRAL HORIZONTES LTDA.

Demandado: DIAN DE NARIÑO Ref.: Recurso de apelación contra la sentencia de 15 de agosto de 1.997 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la sociedad actora contra la sentencia de 15 de agosto de 1.997, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que denegó las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1-. La COOPERATIVA INTEGRAL HORIZONTES LTDA, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho

consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Nariño tendiente a que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Son nulos la Resolución núm. 0060 de 3 de noviembre de 1.995, expedida por el Jefe de la División de Liquidación de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesAdministración Local de Nariño, por medio de la cual se declaró el decomiso de la mercancía aprehendida (300 bultos de café pergamino) de propiedad de la actora; los actos administrativos en que ésta se apoyó y le sirvieron como antecedentes al pliego de cargos núm. 00110 de 9 de agosto de 1.995; y el acto administrativo expedido el 6 de marzo de 1.996 por la Delegada Jurídica de la Administración Local de Nariño, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución antes citada, confirmándola. 2ª: Como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a pagar en favor de la actora la suma de $22.988.160.oo, junto con los intereses comerciales y la corrección monetaria, suma ésta que corresponde al avalúo de la mercancía decomisada. Así mismo, se le condene al pago de los perjuicios morales y materiales, éstos últimos estimados en la suma de un mil gramos oro. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 5 a 7 del cuaderno principal):

Se violó el artículo 29 de la Constitución Política, por las siguientes razones: a): El acto administrativo de decomiso acusado no fue expedido por la autoridad competente, pues cuando se trata de decomiso de café la competente es la Dirección General de Aduanas, como lo precisa el texto del parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto 2274 de 7 de octubre de 1.989. b): No se dio aplicación a lo indicado en el Decreto 1750 de 1.991, en lo que tiene que ver con las sanciones por infracciones administrativas consideradas como contrabando de café, tipificadas en los verbos rectores tener, poseer o almacenar café en lugares no autorizados o transportarlo por rutas diferentes a las autorizadas, o en la falta de la guía de tránsito o el certificado de revisión. En efecto, el citado Decreto no contempla como sanción por las conductas descritas el decomiso, sino sólo las indicadas en los artículos 2º y 3º del citado Decreto. c). Se violó el artículo 94 del Decreto 2117 de 1.991, al no haberse respetado los términos para el trámite de la investigación, el pliego de cargos y la toma de la decisión respectiva, toda vez que en este caso corrieron plazos muy superiores a los contemplados en dicha norma sin que se hubieran proferido los trámites preparatorios a la decisión. d): Se violó el Decreto 1800 de 1.994, en cuanto que éste señala el término dentro del cual la División de Fiscalización, y posteriormente la de Liquidación,

pueden proponer la medida para iniciar la investigación y fallarla. e): Se violó el Decreto 2274 de 7 de octubre de 1.989, en cuanto no se aplicó el parágrafo 1º del artículo 1º de esta norma, que se refiere a la competencia para expedir los actos administrativos por parte de la Dirección General de Aduanas en relación con el decomiso. f): Se violó el artículo 2º del Decreto 1750 de 1.991, porque a pesar de estar perfectamente tipificada la conducta constitutiva de infracción aduanera no se dio aplicación a las sanciones prescritas en los artículos 2º y 3º del mismo, en lo que tiene que ver con la dosificación allí indicada. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las pretensiones de la demanda el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera (folios 119 a 131 ibídem): Debe precisarse, en primer término, que el pliego de cargos enlistado como acusado, por tratarse de un acto preparatorio, no es demandable. Frente a la presunta violación del debido proceso, se observa: a): La competencia para adelantar la investigación y expedir el acto de decomiso de las mercancías a que hace referencia el artículo 1º del Decreto 2274 de 1.989, le fue atribuida por esta disposición a la Dirección General de Aduanas, sin perjuicio de la acción penal a que dieran lugar las conductas allí previstas. Con la expedición del Decreto 1750 de 1.991, a partir del 1º de noviembre de ese año, se eliminó el carácter de hecho punible de las conductas tipificadas en el

Estatuto Penal Aduanero y se transmutó en el de las infracciones administrativas aduaneras relacionadas en el artículo 1º, entre las que se encuentran la de “Tener, poseer o almacenar café en lugares no autorizados, o transportarlo por rutas distintas de las autorizadas, o en medio de transporte no inscrito en la Dirección General de Aduanas, sin la guía de tránsito o el certificado de revisión “ (artículo 1º, literal a), numeral 5), que es la conducta que se le imputa a la demandante. Por su parte, el Decreto 1800 de 1.994 establece, entre otros, el procedimiento para definir la situación jurídica de las mercancías aprehendidas, atribuyéndole competencia a la División de Fiscalización para formular pliego de cargos, a la División de Liquidación para decidir la situación jurídica de las mercancías y a la División Jurídica para fallar el recurso de reconsideración que eventualmente puede interponerse. Como se ve, el ordenamiento últimamente citado modificó lo relativo a la competencia para investigar y definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida que el artículo 1º del Decreto 2274 de 1.989 había radicado en cabeza de la Dirección General de Aduanas, cambio que obedece a la nueva estructura orgánica de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales que operó con la expedición del Decreto 2117 de 29 de diciembre de 1.992. Por lo anterior, no se presenta la violación del debido proceso por incompetencia. b): Tampoco en la actuación que culminó con la expedición de los actos

administrativos acusados se dio la alegada inobservancia de los términos del respectivo procedimiento, pues el examen detenido de la misma lleva a la conclusión contraria. En efecto, una vez aprehendida la mercancía y llevadas a cabo las diligencias de reconocimiento y avalúo de la misma, la investigación se adelantó ante la Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesAdministración Delegada de Ipiales-, cuyo Jefe de la División de Fiscalización mediante Resolución núm. 37-48-600-1-0013 del 18 de mayo de 1.995, dejó sin valor lo actuado hasta ese momento por falta de competencia, motivo por el cual la Administración Local de NariñoDivisión de Fiscalizaciónexpidió el auto de apertura de la investigación el 11 de julio de 1.995. Es desde esta fecha, por consiguiente, que deben comenzar a contabilizarse los diferentes términos a que hace referencia el artículo 1º del Decreto 1800 de 1.994. Por ello no se violó el artículo 94 del Decreto 2117 de 1.991. c): En lo que hace relación a la posible falta de aplicación del artículo 2º del Decreto 1750 de 1.991, cabe observar lo siguiente: Conforme al ordinal 5º del literal a) del artículo 1º del Decreto 1750 de 1.991, incurre en infracción administrativa de contrabando quien realice las siguientes conductas: “Tener, poseer o almacenar café en lugares no autorizados, o transportarlo por rutas distintas de las autorizadas, o en medio de transporte no inscrito en la Dirección General de Aduanas, sin la guía de tránsito o el certificado

de revisión “. No tiene en cuenta la norma transcrita la destinación del producto, esto es, no distingue si se utilizará para fines de exportación o para el consumo interno, por lo cual basta su transporte por rutas distintas de las autorizadas o la carencia de la guía de tránsito en su transporte para que se incurra en la infracción administrativa, guardando así relación con lo previsto en los artículos 6º, numeral 4, 14, 21 y 22 del Decreto 1538 de 1.986. Es cierto que el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales autorizó la utilización de la carretera troncal occidental sector sur, de Popayán hacia Pasto, Ipiales y Tumaco, para transportar café. Pero dicha autorización es restringida a “todo tipo de café de exportación” (folio 94 vuelto del expediente), no siendo por ello aplicable al café que le fue aprehendido a la demandante el 25 de septiembre de 1.994 en el kilómetro 35 de la vía panamericana PastoPopayán, puesto que , según lo expresa en el hecho 3º de la demanda, el café tenía como destino final la ciudad de Pasto donde se iba a comercializar, esto es, no iba a ser exportado. Teniendo en cuenta lo anterior, los hechos que dieron lugar a la expedición de los actos administrativos acusados encasillan en la disposición transcrita. d): En cuanto a la forma como se reprime la infracción, el artículo 1º y su parágrafo 1o del Decreto 2274 de 1.989 consagraron el decomiso, situación ésta que se mantuvo al eliminarse el carácter de hecho punible de las conductas

tipificadas en el Estatuto Penal Aduanero y transmutarse en infracciones administrativas mediante la expedición del Decreto 1750 de 1.991, el cual si bien es cierto que en el artículo 2º indica como sanción la de multa, no lo es menos que no suprimió el decomiso, porque no derogó ni expresa ni tácitamente el artículo 1º del Decreto 2274 de 1.989. Así permiten aseverarlo, entre otras normas, el inciso 1º del artículo 3º y el artículo 8º del citado Decreto 1750, que se refieren a la mercancía decomisada. Finalmente, el Decreto 1800 de 1.994 corrobora lo antes expresado al consagrar en su artículo 1º el procedimiento para definir la situación jurídica de las mercancías aprehendidas y en el 2º un procedimiento diferenciado del anterior tendiente a la aplicación de las sanciones y multas previstas en la legislación aduanera. En conclusión, la infracción administrativa aduanera en que incurrió la actora al transportar café sin la guía de tránsito da lugar al decomiso y a la aplicación de las sanciones establecidas en el artículo 2º del Decreto 1750 de 1.991, previo agotamiento de los procedimientos señalados en los artículos 1º y 2º del Decreto 1800 de 1.994. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la sociedad actora adujo como motivos de inconformidad con la sentencia apelada , en esencia, los siguientes (folios 132 a 134 ibídem ): Las normas señaladas como violadas y sobre las cuales se emitió el concepto de violación en la demanda indican de manera inequívoca unos procedimientos que

fueron inobservados por la entidad demandada. La demandada no podía proceder con la medida del decomiso, porque con la desaparición del hecho punible de contrabando debían aplicarse las normas previstas en el Decreto 1750 tantas veces citado. Los términos fueron pretermitidos , como lo corrobora en su concepto el Procurador 36. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En la etapa procesal correspondiente a alegatos de conclusión la Agencia del Ministerio Público no hizo uso de este derecho. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA En relación con el primer cargo de la demanda, cabe tener en cuenta lo siguiente: Ciertamente, como lo advirtió el a quo, la disposición que le confería competencia a la Dirección General de Aduanas para expedir el acto de decomiso, esto es, el artículo 1º y su parágrafo 1º del Decreto Ley 2274 de 7 de octubre de 1.989, fue derogada por el artículo 1o del Decreto 1800 de 3 de agosto 1.994. En efecto, el Decreto 2274 de 7 de octubre de 1.989 en su artículo 1º y parágrafo 1º regulaba, entre otras infracciones, la infracción administrativa consistente en transporte no autorizado de café y frente a dicha infracción previó el decomiso de la mercancía por parte de la Dirección General de Aduanas. Cabe resaltar que conforme a la citada disposición tal conducta también podía ser objeto de investigación por parte de la Jurisdicción Penal Aduanera. Con la expedición del Decreto 1750 de 4 de julio de 1.991, desde el 1º de noviembre de 1.991 se suprimió la Jurisdicción Penal Aduanera y dejaron de

constituir hecho punible las conductas a que aludía el artículo 1º de dicho Decreto, para convertirse solamente en infracciones administrativas, entre otras, la conducta consagrada en el literal a), numeral 5, consistente en “Tener, poseer o almacenar café en lugares no autorizados, o transportarlo por rutas distintas de las autorizadas, o en medio de transporte no inscrito en la Dirección General de Aduanas, sin la guía de tránsito o el certificado de revisión”, conducta ésta en que incurrió la actora según los actos administrativos acusados. Conforme al artículo 1o del Decreto 1800 de 1.994, corresponde a la División de Fiscalización formular el correspondiente pliego de cargos y a la División de Liquidación resolver la situación jurídica de la mercancía aprehendida, acto éste respecto del cual procede el recurso de reconsideración. En este caso el acto administrativo a través del cual se declaró el decomiso de la mercancía, esto es, el que resolvió la situación jurídica de la mercancía, fue expedido por el Jefe de la División de Liquidación, lo cual está acorde con la disposición antes enunciada. Tampoco resulta de recibo el cargo que le endilga la actora a los actos acusados respecto de la sanción impuesta. La sanción de decomiso consagrada en el artículo 1º del Decreto 2274 de 1.989 siguió existiendo en las normas posteriores al mismo. En efecto, el artículo 3º del Decreto 1750 de 1.991 prevé que la multa por la situación prevista en el literal a) del artículo 1º ibídem será “equivalente a la mitad

del valor de la mercancía decomisada” (Las subrayas fuera de texto). Y en el artículo 4º se consagra como circunstancia de agravación para efecto de aplicación de las multas la de cometer nuevamente una cualquiera de las conductas descritas, para lo cual la sanción es “multa equivalente al valor de las mercancías decomisadas (Las subrayas son de la Sala). Dentro de los preceptos del citado Decreto 1750, que el artículo 15 del Decreto 1800 de 1.994 deroga expresamente, no se encuentran incluidos los referidos artículos 3º y 4º, por lo cual debe entenderse que conservan su vigencia, amén de que no se oponen a las disposiciones de este último Decreto. Cabe advertir que el cargo que se le formula al artículo 94 del Decreto 2117 de 1.991 no está llamado a prosperar, ya que, de una parte, el citado Decreto se refiere a un nombramiento, esto es, no regula la materia objeto de estudio en este proceso, y, de la otra, si se estuviera refiriendo la sociedad actora al Decreto 2117 pero de 1.992, que sí guarda relación con la materia que ocupa la atención de la Sala, éste en su artículo 94 no señala plazos o términos para el trámite de investigación alguna, que es a lo que se contrae aquél. El Decreto 1800 de 3 de agosto de 1.994 consagra en su artículo 1º el procedimiento que debe llevarse a cabo para definir la situación jurídica de las mercancías aprehendidas y de su contenido se extrae, principalmente, lo siguiente: Luego de aprehendida la mercancía y de practicado el reconocimiento y avalúo de

la misma, la División de Fiscalización cuenta con un mes para formular el correspondiente pliego de cargos y el destinatario podrá presentar los respectivos descargos dentro del mes siguiente al de la notificación del mencionado pliego. Recibidos los descargos la Administración, a través de la División de Liquidación, cuenta con tres meses prorrogables por una sola vez y hasta por el mismo término para decidir la situación jurídica de las mercancías, acto éste respecto del cual procede el recurso de reconsideración que debe interponerse dentro del mes siguiente a la notificación y frente al cual la Administración cuenta con tres meses para resolverlo a través de la División Jurídica. Evidentemente en el evento sub lite los términos antes señalados no se cumplieron, pues, para comenzar, inicialmente la investigación fue adelantada por el Jefe de la División de Fiscalización de la Administración Delegada de Ipiales (folios 78 y 81 a 84), funcionario que posteriormente se consideró incompetente, revocó el pliego de cargos que había formulado a la sociedad actora y ordenó remitir las diligencias a la Administración Local de Impuestos y Aduanas Nacionales de Nariño (folios 85 a 86), entidad esta última que sólo vino a formular el pliego de cargos el 9 de agosto de 1.995 (folios 18 a 21). Sin embargo, ello no es causal de nulidad de los actos administrativos acusados, pues, de una parte, el Decreto 1800 de 1.994, contentivo de los procedimientos en materia aduanera, que constituye la norma especial aplicable en dicha materia, no le señala efecto jurídico alguno al incumplimiento de los términos allí previstos;

y, de la otra, para que la inobservancia de un término sea capaz de quebrantar el principio del debido proceso debe tener trascendencia en el orden jurídico, como lo sería, por ejemplo, restringir un plazo previsto en la ley para que dentro del mismo el interesado despliegue determinada actuación, ya que ello cercenaría el derecho de defensa. Pero adoptar una decisión dentro de un plazo mayor al previsto, cuando la ley no le ha atribuido consecuencia jurídica alguna a ello no alcanza a tener tal connotación. Es preciso resaltar que en el caso sub examine la sociedad actora no controvirtió la comisión de la conducta endilgada en los actos administrativos acusados sino que, como quedó visto, los cargos estuvieron dirigidos únicamente a aspectos referentes a la competencia de quien los expidió, a la no tipificación de la sanción y al exceso en los términos señalados en la ley para adoptar las decisiones, todo lo cual fue analizado y desvirtuado en las consideraciones precedentes, razón por la cual habrá de confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE

ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 5 de febrero de 1.998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA