CE-SEC1-EXP1998-N4709

AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA - Recurso de Reposición / CONTROL JURISDICCIONAL / COLCULTURA / SUPERIOR JERARQUICOInexistencia El acto cuya declaratoria de nulidad se impetró, sólo era susceptible del recurso de reposición, puesto que fue expedido por el Director General y representante legal de una entidad descentralizada, que no tiene superior jerárquico y siendo que tal recurso de reposición no es obligatorio sino facultativo, como lo determina el último inciso del artículo 51 del C.C.A., debe entenderse debidamente agotada la vía gubernativa y abierto el camino para que la actora acudiese directamente en demanda ante esta jurisdicción, como en efecto lo hizo. JURISDICCION ROGADA En relación con el segundo argumento del apelante, en el sentido de que el tribunal no podía pronunciarse sobre la Resolución 0179 de 15 de febrero de 1994, por cuanto no fue objeto de la demanda instaurada por la actora, la Sala considera que le asiste razón en su planteamiento, pues el carácter rogado de esta jurisdicción implica que el juez administrativo sólo puede decidir sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos cuya declaratoria de nulidad se impetre, y respecto de las declaraciones y condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, que se hayan enunciado clara y separadamente en la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho

Radicación número: 4709

Actor: MARCIA LYNN DITTMAN DE ESPINAL

Demandado: DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE CULTURA -COLCULTURAReferencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sección Primera a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 22 de mayo de 1997 por la Sección Primera del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca.

I. - ANTECEDENTES a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda La señora Marcia Lynn Dittman de Espinal, por intermedio de apoderada, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio núm. 027532 de diciembre de 1993, suscrito por el Director General del Instituto Colombiano de Cultura -COLCULTURA-, por el cual se manifestó la imposibilidad jurídica de reconocerle el monto del premio al cual se hizo acreedora con la obra “Nacimiento, Vida y Muerte de un Sanandresano”, en la modalidad “al rescate de la tradición oral, negra y raizal”, por su participación en la convocatoria a los Premios Nacionales de Literatura COLCULTURA 1993, monto que se considera como anticipo de los derechos de autor, y la no inclusión de su obra en la colección de los PREMIOS NACIONALES DE LITERATURA 1993, de dicha entidad, por carecer de la calidad de colombiana. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de

restablecimiento del derecho, solicitó se ordene a la entidad demandada reconfirmarla como ganadora del mencionado premio; reconocerle y pagarle el monto del mismo, a saber, $3.000.000, como anticipo del valor de los derechos de autor sobre su obra, y la publicación e inclusión de su obra dentro de la colección “Premios Nacionales de Literatura 1993”. b.- Los hechos de la demanda Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 2 a 9 Cdno. Ppal.): A mediados del año de 1993, el Instituto Colombiano de Cultura (en adelante COLCULTURA), convocó al concurso denominado Premios Nacionales de Literatura COLCULTURA 1993, y a pesar de que dentro de las bases de dicho concurso se encontraba la que de que quien concurriera al mismo debía ser colombiano, la accionante remitió mediante escrito la obra antes mencionada, dejando constancia en el sentido de que no ostentaba tal condición, a pesar de haber residido durante 22 años en el país. Luego de lo anterior, el jurado designado por COLCULTURA para calificar el valor literario de las obras presentadas, escogió a la accionante como ganadora de uno de los premios, no obstante lo cual el director de COLCULTURA adoptó las determinaciones cuya nulidad se impetra. c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación En apoyo de sus pretensiones la actora adujo que el daño causado viola los artículos 13, 14 en concordancia con el artículo 100 y 58 de la Carta Política, por habérsele desconocido el derecho de igualdad que ellos consagran respecto

de todas las personas ante la ley, el derecho a su identidad jurídica como sujeto de derechos y obligaciones, y la garantía de sus derechos adquiridos. d.- Las razones de la defensa Mediante escrito obrante a folios 256 a 276 del cuaderno principal, la entidad demandada contestó la demanda y expuso sus descargos, cuyo resumen se omite en este acápite, en razón de que a ellos se refiere la parte considerativa de la sentencia apelada y allí son objeto de análisis. e.- La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 22 de abril de 1994, se dispuso la admisión de la demanda y se ordenó darle el trámite de rigor (fl.222 Cdno. Ppal.). Mediante providencia de agosto 22 del citado año, se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las solicitadas por las partes (fls. 330 a 332 ibídem). Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, sólo la parte demandada presentó el escrito que obra a folios 376 a 377 ibídem. II.- LA SENTENCIA RECURRIDA Al resolver la controversia planteada, el tribunal de origen declaró la nulidad del acto acusado (ordinal primero); dispuso dejar sin efecto la Resolución 0179 de 15 de febrero de 1994, proferida por el Director de COLCULTURA (ordinal segundo); condenó a dicha entidad a pagar a la demandante la suma de $3.000.000 (ordinal tercero); y ordenó incluir la obra de la demandante dentro de

las publicaciones de la Colección Premios Nacionales de Literatura 1993 (ordinal cuarto), con fundamento en las consideraciones que se sintetizan a continuación: En cuanto a la primera excepción propuesta por la demandada, denominada “inexistencia de acto administrativo alguno generador de situación jurídica particular y concreta”, con el argumento de que la comunicación impugnada no es un acto administrativo ni en su contenido ni en su forma, sino una carta que no crea situaciones jurídicas particulares y concretas, no ha nacido a la vida jurídica y no ha generado efectos y consecuencias para las partes, el tribunal considera que el acto acusado reúne los requisitos para predicar la existencia de un verdadero acto administrativo. “En efecto, la expresión de la voluntad de la entidad que tiene a su cargo la dirección, la planeación y ejecución de la política cultural del país, se muestra en el acto acusado inequívoca; formalmente se hace a través de quién (sic) ostenta la competencia para hacerlo, como quiera que el Director General de Colcultura es la máxima autoridad dentro de la entidad, tiene su representación legal y para la época de su pronunciamiento ejercía públicamente la función de tal. No hay duda en la manifestación perentoria de la imposibilidad de entregar a la actora, un Premio Nacional de Literatura; no está ausente el razonamiento sobre la causa de esa imposibilidad; está bien determinado el motivo y no tiene carácter intermedio o suspensivo la negativa. Es una denegación contundente a la entrega del dinero que el Premio otorgaba, así como la figuración y honor dentro de las publicaciones a título de obras ganadoras de los PREMIOS

NACIONALES DE LITERATURA 1993, lo que la misiva del director enuncia. De manera que su carácter particular y concreto en cuanto a su resultado, es igualmente palpable”. En relación con la segunda excepción propuesta, que la demandada denomina “abrogación legal de la Resolución 3856 de 1993”, consistente en que luego de surtido todo el proceso de selección, adjudicación y reconocimiento de los premios nacionales de literatura del año 1993, dado que se descubrió por la entidad pública que la ganadora del Premio Nacional “Al rescate de la Tradición Oral, Negra y Raizal”, no era nacional colombiana sino extranjera residente en Colombia, se dictó la Resolución No. 0179 del 15 de febrero de 1994, por medio de la cual se resolvió suprimir el inciso 4º del literal b. del artículo 3º de la Resolución No. 3856 del 22 de noviembre de 1993, no cancelar el premio otorgado a la señora MARCIA DITTMAN, de conformidad con la parte motiva de la misma Resolución y no otorgar a la señora en mención los cincuenta ejemplares de su obra, como lo establece el artículo 4º de la Resolución No. 3856 del 22 de noviembre de 1993, de modo que se formalizó desde el punto de vista de la parte opositora la “abrogación” del acto que le reconoció el premio a la señora DITTMAN, el a quo considera que de sus fundamentos se deduce que lo planteado es la existencia de un acto de revocatoria del premio adjudicado a la demandante, que es un punto al rededor del cual se resolverá la litis, de tal

manera que no es una excepción sino una confesión de un hecho que habrá de considerarse para adoptar la decisión que corresponda. Acto seguido, el a quo hace referencia a diversas piezas probatorias, y luego de analizarlas concluye que el acto demandado no incurre en violación de los artículos 13 y 14 de la Carta Política. En torno al cargo de violación del artículo 58 de la Constitución, el a quo considera que está llamado a prosperar, en tanto se vulneró el derecho adquirido de la demandante a la efectividad de su premio, sin mediar su autorización para revocar el acto administrativo que le reconoció el derecho al mismo. Para llegar a dicha conclusión, razonó así: “Ello es así en la medida que por la errática actuación de los funcionarios de la entidad demandada, se formalizó mediante Resolución la declaratoria de adjudicación de los Premios Nacionales de Literatura de 1993 cuyos efectos jurídicos no pueden ser desconocidos sin su previa anulación por esta jurisdicción, o previo el consentimiento escrito de la favorecida para su revocatoria como lo prevé el artículo 73 del C.C.A., norma sustantiva concordante que es aplicable y prevalente para efecto de la presente actuación. “Es claro que el acto de revocatoria, dictado en el mes de febrero de 1994, no es el acto definitivo a que alude la defensa del ente público, como tampoco la comunicación del 10 de diciembre es un acto de trámite, ni le está anunciando de manera alguna a la demandada la iniciación de un procedimiento para extinguir o modificar la situación jurídica creada para ella en virtud de la expedición de la Resolución

3856 del 22 de noviembre anterior, que ya le era conocida, además de la publicidad dada a su presea por los medios de comunicación escrita, conforme con lo estipulado en la convocatoria. “Así que además de conducir a la nulidad del acto demandado, la irregular expedición de la Resolución No. 0179 del 15 de febrero de 1994, hace absolutamente ineficaces sus efectos y ahora no podría empezar a producirlos luego de la declaratoria que sobre el particular hará ésta, no solo por aplicación del principio de equidad, pues no pudo ser demandada porque nunca le fue comunicada y menos notificada personalmente a la demandante, tornándose en un acto oculto para ella y contra el cual no pudo ejercer ninguna actividad defensiva, sino porque revivir actualmente y de manera tardía, la actuación pertinente sería contrariar la decisión que en esta providencia se adopta. “Es claro que la entidad no puso en evidencia la existencia del acto sino para efectos de dar contestación a la demanda y es una actuación de hecho que agrede ostensiblemente el ordenamiento jurídico. “La vía correcta que debió utilizar la entidad administradora de la política cultural del país, fundamentada en el derecho, no era otra que la de acudir ante esta Jurisdicción para impugnar su propio acto en lo que se conoce como “acción de lesividad”. Pero como en su lugar, desconociendo el estado de derecho produjo una situación de facto, tal actividad no puede producir efecto jurídico alguno”. III.- LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 7 a 8 cdno. núm. 2):

Como quiera que la actora no agotó la vía gubernativa respecto del acto administrativo contenido en la comunicación de 10 de diciembre de 1993, que le dirigió el Director General de COLCULTURA, no era jurídicamente viable declarar su nulidad, puesto que tal agotamiento es requisito para poder acudir en demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra actos de contenido particular, como lo dispone el artículo 135 del C.C.A. El tribunal no podía pronunciarse sobre la Resolución 0179 de 1994, para dejarla sin efectos, pues dicho acto no fue demandado por la accionante y sólo lo aportó la parte demandada como prueba de la existencia de un acto posterior a la mencionada comunicación de 10 de diciembre de 1993. IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En el escrito que lo contiene (fls. 15 a 22 Cdno. núm. 2), el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación estima que la sentencia apelada debe confirmarse, con excepción de lo dispuesto en el ordinal segundo de su parte dispositiva, que decidió dejar sin efectos la Resolución 0179 de 1994, proferida por el Director General de COLCULTURA, por las razones que se sintetizan a continuación: Como quiera que de conformidad con los previsto en los artículos 50 y 51 del C.C.A., contra el acto acusado solo procedía el recurso de reposición, en cuanto fue expedido por el Director General de COLCULTURA, y éste no es obligatorio sino facultativo, ello implica que la actora podía acudir directamente ante esta jurisdicción para impetrar su nulidad.

En cuanto al segundo argumento de la apelación, debe tenerse en cuenta que la actora no demandó la Resolución 0179 de 15 de febrero de 1994, por cuanto desconocía su existencia, y dado que la justicia administrativa es rogada, el tribunal carecía de competencia para pronunciarse sobre ella. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA En cuanto al primer argumento del apelante, la Sala considera que carece de todo fundamento, toda vez que el acto cuya declaratoria de nulidad se impetró, sólo era susceptible del recurso de reposición, puesto que fue expedido por el Director General y representante legal de una entidad descentralizada, que no tiene superior jerárquico y siendo que tal recurso de reposición no es obligatorio sino facultativo, como lo determina el último inciso del artículo 51 del C.C.A., debe entenderse debidamente agotada la vía gubernativa y abierto el camino para que la actora acudiese directamente en demanda ante esta jurisdicción, como en efecto lo hizo. En relación con el segundo argumento del apelante, en el sentido de que el tribunal no podía pronunciarse sobre la Resolución 0179 de 15 de febrero de 1994, por cuanto no fue objeto de la demanda instaurada por la actora, la Sala considera que le asiste razón en su planteamiento, pues el carácter rogado de esta jurisdicción implica que el juez administrativo sólo puede decidir sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos cuya declaratoria de nulidad se impetre, y respecto de las declaraciones y condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, que se hayan enunciado clara y separadamente en la

demanda. En consecuencia, se procederá a revocar el ordinal segundo de la parte dispositiva de la sentencia apelada, y a confirmar las demás determinaciones en ella adoptadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, oído el concepto del Agente del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : PRIMERO.- REVOCASE el ordinal segundo de la parte dispositiva de la sentencia apelada, mediante el cual se dispuso dejar sin efecto la Resolución No. 0179 de 15 de febrero de 1994, dictada por el Director General del Instituto Colombiano de Cultura - COLCULTURA. SEGUNDO.- CONFIRMASE en todo lo demás la mencionada sentencia.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE

EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA