CE-SEC1-EXP1998-N4721

BIENES DECOMISADOS POR DIRECTA VINCULACION CON DELITOS DE NARCOTRAFICO - Otorgamiento de Garantías / DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES - Funciones / POLIZA DE GARANTIA A CARGO DE LOS DEPOSITARIOS - Improcedencia / DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES - Extralimitación de Reglamentación De las funciones asignadas a la Dirección Nacional de Estupefacientes no se desprende la facultad de exigir el otorgamiento de garantías a los depositarios, entre otras cosas, porque quien tiene competencia para entregar en depósito provisional dichos bienes es el Consejo Nacional de Estupefacientes y no la Dirección Nacional de Estupefacientes. Esta podrá determinar los procedimientos de control o de supervisión de dichos bienes, bien sea que se encuentren en su poder, directamente, o en entidades de utilidad común o de personas que demuestren un derecho legítimo sobre los mismos, pero en modo alguno exigir requisitos adicionales para la entrega en depósito de dichos bienes. Este aserto lo corrobora el señalamiento de funciones que se hace en el art. 15 del mismo decreto a la Subdirección de Administración de Bienes, donde se hace mención alguna a la posibilidad de exigir la prementada garantía. En este caso, no se presta duda que el art. 47 de la ley 30 de 1986 que regula la entrega en depósito o bajo cualquier título traslaticio del dominio de bienes provenientes de actividades relacionadas con el narcotráfico a "quien tuviere derecho lícito demostrado legalmente sobre el bien", sólo exige la demostración de ese derecho lícito y nada más, sin dejar espacio para que por la vía de la reglamentación se

exijan pólizas de garantía. DERECHO DE PETICION - Reglamentación / ENTIDADES ADMINISTRATIVAS - Facultades El art. 32 del decreto ley 01 de 1984 faculta a los organismos de la rama ejecutiva del poder público, a las entidades descentralizadas del orden nacional, las gobernaciones y alcaldías, para reglamentar la tramitación interna de las peticiones que les corresponda resolver. Mas esa facultad está dada para reglamentar "la tramitación interna" de las peticiones que deban resolver, no para crear requisitos adicionales al contenido de las solicitudes. Es más, el inciso segundo de dicho artículo dispone que "dichos reglamentos no comprenderán los procedimientos especiales señalados por las leyes para el trámite de asuntos al cuidado de las entidades y organismos indicados...", lo cual permite inferir que los procedimientos para determinar la administración y supervisión de los bienes decomisados, por tener relación con el narcotráfico, no guardan relación con el derecho de petición.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., dieciséis de abril de mil novecientos noventa y ocho Radicación número: 4721

Actor: JUSTO ANIBAL MORENO SARMIENTO

Demandado: DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES Referencia: ACCION DE NULIDAD Se decide por la Sala el proceso de única instancia a que ha dado lugar la demanda promovida, en acción pública de nulidad, por el ciudadano JUSTO ANIBAL MORENO SARMIENTO contra los incisos 10 y 11 del artículo 6°

de la resolución 2448 del 30 de diciembre de 1.994, expedida por la Dirección Nacional de Estupefacientes.

I. LA DEMANDA

1. Pretensiones Solicita el demandante que se declare la nulidad de los incisos 10 y 11 del artículo 6° de la resolución 2448 de 30 de diciembre de 1.994, en cuanto disponen: “Tratándose de bienes muebles, se ordenará igualmente en la Resolución, que el depositario constituya una garantía a favor de la Dirección Nacional de Estupefacientes, que avale el cumplimiento de las funciones de secuestre, hasta tanto se defina la situación jurídica de dicho bien por parte de la jurisdicción competente. “Esas pólizas serán revisadas por la Subdirección Jurídica y remitidas al Despacho del Director para su respectiva aprobación.”

2. Hechos Los hechos que sirven de sustento a la demanda, pueden sintetizarse en la expedición de la resolución 2448 de 30 de diciembre de 1.994 por parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes, con fundamento en las facultades conferidas en el decreto 2159 de 1.992 y en el decreto ley 01 de 1.984, modificado por el decreto 2304 de 1.989.

En dichos incisos se establece la constitución de una póliza de garantía por parte del depositario para avalar el cumplimiento de sus obligaciones, con lo cual se invadió la órbita del legislador, pues consagró un requisito no establecido en el artículo 47 de la ley 30 de 1.986, ley que no facultó a la Dirección Nacional de Estupefacientes para reglamentar y establecer

requisitos adicionales a los establecidos por ella, como tampoco se las dio el decreto 2159 de 1.992.

3. Normas violadas y concepto de la violación Se señalan como normas violadas los artículos 23 de la Constitución Política; 47 de la ley 30 de 1.986 y 32 del decreto ley 01 de 1.984, como también el decreto 2159 de 1.992, dado que ninguna de estas normas ha facultado a la Dirección Nacional de Estupefacientes para reglamentar, modificar o adicionar el artículo 47 de la ley 30 de 1.986, que es el único que ha establecido el trámite del depósito provisional. Se incurre así en falsa motivación y desviación de poder, desbordando las atribuciones y funciones otorgadas al funcionario que profirió el acto administrativo impugnado.

II. SUSPENSION PROVISIONAL Los efectos de las disposiciones acusadas fueron suspendidos provisionalmente por auto del 3 de diciembre de 1.997 al encontrar la Sala que dentro de las funciones de la Dirección Nacional de Estupefacientes, señaladas por el decreto 2159 de 1.992, invocado como fundamento de la resolución que las contiene, si bien está la de supervigilar la utilización de los bienes por parte de los destinatarios o depositarios, no se le faculta para adicionar o modificar la ley; y que tampoco el artículo 32 del decreto ley 01 de 1.984, que permite la reglamentación interna del derecho de petición, permitía extender tal facultad a otras materias como la de establecer una fianza a cargo de los depositarios provisionales.

III. CONTESTACION DE LA DEMANDA El apoderado de la Dirección Nacional de Estupefacientes

respondió la demanda, para oponerse a las pretensiones de la misma, admitir como parcialmente ciertos algunos de los hechos en que se fundamenta y calificar como una apreciación subjetiva del demandante el que la consagración de una póliza de garantía para el depositario de bienes con base en la reglamentación interna del derecho de petición significaba una invasión de la órbita del legislador. Como razones de defensa adujo, en síntesis, las siguientes; El artículo 5°, numeral 4, del decreto 2159 del 30 de diciembre de 1.992 señala dentro de las funciones del Director Nacional de Estupefacientes velar por la correcta disposición de los bienes ocupados o decomisados por tener relación con el narcotráfico y le ordena supervisar la utilización de los bienes por parte de los destinatarios provisionales o depositarios. En cumplimiento de esas normas, en desarrollo de los mandatos de los artículos 23 del Estatuto Superior y 32 del decreto ley 01 de 1.984, para efectos de establecer el trámite interno del derecho de petición, expidió la resolución 2448 de 1.994. Los artículos 53 y 55 del decreto 2790 de 1.990, modificado éste por el decreto 099 de 1.991 y adoptado como legislación permanente por el decreto 2271 de 1.991, consagran la incautación de bienes vinculados directa o indirectamente con delitos de competencia de los jueces de orden público o regionales y su entrega a la Dirección Nacional de Estupefacientes, en concordancia con las normas de la ley 30 de 1.986, para su administración.

Decisión similar adopta la ley 104 de 1.993, respecto de bienes relacionados con actividades de narcotráfico y conexos. Para cumplir a cabalidad con sus funciones de administrador de tales bienes, de acuerdo con las normas transcritas, se procede a entregarlos en depósito y solicita la constitución de una garantía que respalde el cumplimiento de las funciones de secuestre hasta tanto se defina la situación jurídica del bien. Se refiere, asimismo, a la responsabilidad de los depositarios y secuestres, a que aluden los artículos 2260, 2263 del Código Civil y 1171 del Código de Comercio, la cual se extiende hasta la culpa leve en la custodia o conservación de la cosa. Finalmente se refiere tanto al principio de legalidad como a la presunción de legalidad como atributo del acto administrativo, para sostener que al actor corresponde la carga de demostrar en juicio que un acto administrativo no es conforme a derecho, mientras que la Administración no tiene que comprobar que su acto es legal.

IV. ALEGACIONES Durante el traslado concedido a las partes y al Agente del Ministerio Público para alegar de conclusión, hicieron uso de este derecho el actor, el apoderado de la entidad demandada y el Procurador Primero Delegado ante esta Corporación.

El primero, para reseñar el trámite de la actuación, reiterar los planteamientos de que la Dirección Nacional de Estupefacientes carecía de facultades, con base en las normas que sirven de sustento al acto acusado, para crear requisitos y legislar en materia como la de constituir garantías y referirse a las razones de defensa de la demandada, en las cuales, dice, se hace un extenso

análisis de normas sin que en ellas se faculte a la entidad para exigir la constitución de garantías. Por su parte el apoderado de la Dirección Nacional de Estupefacientes reitera su oposición a las pretensiones del actor y lo manifestado en la contestación de la demanda, repitiendo lo en ella expuesto. El Procurador Primero Delegado considera que de los artículos 47 de la ley 30 de 1.986 y 5, numerales 4 y 5, del decreto 2159 de 1.992 no se derivan facultades para la Dirección Nacional de Estupefacientes para fijar requisitos previos a la entrega en depósito provisional de los bienes decomisados fruto de la actividad del narcotráfico, lo cual es función del Consejo Nacional de Estupefacientes, mediante resolución, sin un procedimiento especial ni requisitos distintos al de haber sido decomisados. A la Dirección Nacional de Estupefacientes se le faculta para establecer procedimientos administrativos para lograr la correcta destinación de los bienes decomisados y supervigilar su utilización, mas no así para establecer requisitos previos a su entrega provisional. De otra parte, agrega, la resolución acusada se expidió con fundamento en el artículo 23 de la Carta, en concordancia con el artículo 32 del C.C.A., es decir, el objeto de la resolución era reglamentar el ejercicio del derecho de petición al interior de la entidad y no establecer una exigencia a los depositarios de los bienes decomisados fruto del narcotráfico, consistente en constituir una póliza de garantía en favor de la Dirección Nacional de Estupefacientes, lo cual nada tiene que ver con el derecho de petición.

Finalmente advierte que mediante los decretos 1856 de 1.989,2390 de 1.989 y 042 de 1.992 se conservó la competencia del Consejo Nacional de Estupefacientes para destinar provisionalmente los bienes incautados provenientes de los delitos de narcotráfico y conexos, otorgando la facultad de administración de los bienes decomisados a la Dirección Nacional de Estupefacientes, al igual que lo hace la ley 104 de 1.993. CONSIDERACIONES DE LA SALA Las consideraciones hechas en la providencia del 3 de diciembre de 1.997, mediante la cual se decretó la suspensión provisional de los incisos 10 y 11 del artículo 6° de la resolución 2448 de 30 de diciembre de 1.994, expedida por la Dirección Nacional de Estupefacientes, conservan su validez, y por ello la reproduce, en lo pertinente, como sustento del presente fallo, para declarar la nulidad de los actos ya suspendidos: “Ahora bien, podía legalmente la Dirección Nacional de Estupefacientes, mediante los actos acusados, imponer, como condición de entrega al depositario, la constitución de una garantía a favor de aquélla, para avalar el cumplimiento de las obligaciones de éste, dándole la calidad de “secuestre” ? “Para la Sala, sin ahondar en mayores reflexiones, la respuesta es negativa, por las siguientes razones: “a) Dentro de las funciones de la Dirección Nacional de Estupefacientes, señaladas por el decreto 2159 de 1.992, invocado como fundamento de la resolución que contiene los actos acusados, y por el demandante, está la de “Supervisar

la utilización de los bienes por parte de los destinatarios o depositarios”(art. 5°, núm.5), pero esta función no le permite o no la faculta en modo alguno para adicionar o modificar la ley. “b) La resolución 2448 de 30 de diciembre de 1.994, de la cual forman parte las disposiciones acusadas, tiene por objeto establecer el trámite interno del derecho de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución. Para ese exclusivo propósito, contaba efectivamente con la autorización dada por el artículo 32 del decreto 01 de 1.984, mas en ejercicio de ella no podía extenderse a otras materias, como la de establecer una fianza a cargo de los depositarios provisionales”. Caben, no obstante, algunas reflexiones adicionales al respecto, como son: a. En la parte introductoria de la resolución que contiene las disposiciones acusadas se invoca como fundamento de la competencia “..las facultades conferidas por el decreto 2159 de 1.992 y por el decreto ley 01 de 1.984, modificado por el decreto 2304 de 1.989”. El decreto 2591 de 1.992, por medio del cual se establece la naturaleza, la estructura y las funciones de la Dirección Nacional de Estupefacientes, en la materia específica de bienes ocupados o decomisados por razón de su vinculación al delito de narcotráfico y otros de conocimiento de la Justicia Regional, consagra en el artículo 5° que: “Funciones de la Dirección Nacional de Estupefacientes. La Dirección Nacional de Estupefacientes tendrá como objetivo fundamental determinar y ejecutar los procedimientos

administrativos requeridos para los siguientes fines: “........ “4. La correcta disposición de los bienes ocupados o decomisados por su directa o indirecta vinculación con los delitos de narcotráfico y conexos, de enriquecimiento ilícito y el tipificado en el artículo 6° del decreto legislativo 1856 de 1.989, o que provengan de su ejecución. “5. Supervisar la utilización de los bienes por parte de los destinatarios provisionales o depositarios. “.............” De estas dos funciones no se desprende la facultad de exigir el otorgamiento de garantías a los depositarios, entre otras cosas, porque quien tiene competencia para entregar en depósito provisional dichos bienes es el Consejo Nacional de Estupefacientes y no la Dirección Nacional de Estupefacientes. Esta podrá determinar los procedimientos de control o de supervisión de dichos bienes, sea que se encuentren en su poder, directamente, o en entidades de utilidad común o de personas que demuestren un derecho legítimo sobre los mismos, pero en modo alguno exigir requisitos adicionales para la entrega en depósito de dichos bienes. Este aserto lo corrobora el señalamiento de funciones que se hace en el artículo 15 del mismo decreto a la Subdirección de Administración de Bienes, donde no se hace mención alguna a la posibilidad de exigir la prementada garantía. En este caso, no se presta a duda que el artículo 47 de la ley 30 de 1.986 que regula la entrega en depósito o bajo cualquier título no traslaticio del dominio de bienes provenientes de actividades relacionadas con el narcotráfico, a “quien tuviere un derecho lícito demostrado legalmente sobre el

bien”, sólo exige la demostración de ese derecho lícito y nada más, sin dejar espacio para que por la vía de la reglamentación se exijan pólizas de garantía. b) El artículo 32 del decreto ley 01 de 1.984 faculta a los organismos de la rama ejecutiva del poder público, a las entidades descentralizadas del orden nacional, las gobernaciones y alcaldías, para reglamentar la tramitación interna de las peticiones que les corresponda resolver. Mas esa facultad está dada para reglamentar “la tramitación interna” de las peticiones que deban resolver, no para crear requisitos adicionales al contenido de las solicitudes. Es más, el inciso segundo de dicho artículo dispone que “Dichos reglamentos no comprenderán los procedimientos especiales señalados por las leyes para el trámite de asuntos al cuidado de las entidades y organismos indicados...”, lo cual permite inferir que los procedimientos para determinar la administración y supervisión de los bienes decomisados, por tener relación con el narcotráfico, no guardan relación con el derecho de petición, como atinadamente lo acota el señor Procurador Primero Delegado del Ministerio Público. c) Las normas de carácter civil o comercial relacionadas con los depositarios, invocadas por la defensa, determinan la responsabilidad de éstos, extendiéndola hasta la culpa leve, pero no autorizan para exigir garantías previas, como lo hacen los actos acusados, antes bien parecen excluir per se la constitución de las mismas. Para la Sala las razones expuestas deben guiarla para decidir la cuestión litigiosa sometida a su conocimiento, accediendo a la nulidad

impetrada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : DECRETASE la nulidad de los incisos 10 y 11 del artículo 6º de la resolución número 2448 de 30 de diciembre de 1994, expedida por la Dirección Nacional de Estupefacientes. Cópiese, notifíquese, comuníquese y publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 16 de abril de 1998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA

Ausente