CE-SEC1-EXP1998-N4750

EXCEPCIONES PREVIAS - Modificación / EXCEPCIONES PREVIASOportunidad para proponerlas / EXCEPCIONES PREVIAS - Extemporaneidad En el escrito contentivo del recurso el apoderado de la empresa RAPIDO EL CARMEN LTDA, tercero con interés directo en las resultas del proceso, pretende modificar las excepciones propuestas en su contestación de la demanda, para incluir como tales: la carencia de poder para incoar la acción que, según el, se propuso como "EXTRALIMITACION DE LAS FACULTADES CONFERIDAS POR LA SOCIEDAD DEMANDANTE"; el no haberse demandado todos los actos que debían demandarse; y la falta de indicación en la demanda de la clase de proceso a instaurar, así como la cuantía del asunto. La formulación de estas excepciones en el trámite del recurso de apelación es extemporánea, pues, conforme a lo dispuesto en los artículos 144, ordinal 3 y 207, ordinal 5, del C.C.A., la oportunidad procesal para ello es durante el término de fijación en lista. Por esta razón, la Sala se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno respecto de las mismas. EXCEPCION DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDAImprocedencia / NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIONExistencia En lo que toca con la inconformidad del recurrente respecto de la excepción consistente en "CARENCIA DE LOS FUNDAMENTOS DE DERECHO DE LAS PRETENSIONES", porque, a su juicio, la demanda no contiene la expresión de las disposiciones violadas ni el concepto de la violación, cabe tener en cuenta que

no le asiste razón a aquél ya que en la demanda se le hacen cargos concretos a los actos administrativos acusados de ser violatorios de normas constitucionales y legales, respecto de las cuales se precisó el concepto de su violación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., dos (2) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

Radicación número: 4750

Actor: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE GIRARDOT LIMITADA

Demandado: SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE MUNICIPAL DE GIRARDOT Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 12 de junio 1.997, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del tercero con interés directo en las resultas del proceso: la sociedad RAPIDO EL CARMEN LTDA contra la sentencia de 12 de junio de 1.997, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto declaró no probadas las excepciones propuestas. I - . ANTECEDENTES I.1 - . La COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE GIRARDOT LIMITADA “COOTRANSPORTADORES”, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a

que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Es nula la Resolución núm. 035 de 31 de octubre de 1.994, “Por la cual se resuelven las oposiciones presentadas por las empresas COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES “ATANASIO GIRARDOT LTDA. y la COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE GIRARDOT LTDA””, expedida por la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Girardot. 2ª: Es nulo el acto administrativo de 6 de diciembre de 1.994, expedido por la misma entidad, a través del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución antes mencionada, confirmándola. 3ª: Es nulo el acto administrativo expedido por el Alcalde Especial de Girardot el 7 de diciembre de 1.994, a través del cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución antes citada, confirmándola. 4ª: Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho se permita a la actora continuar con la explotación de las rutas que tenía asignadas desde tiempo atrás. I.2 - . En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 4 a 12 del cuaderno principal): 1º: Con la expedición de los actos administrativos acusados se violó el derecho al trabajo, porque la actora tiene derecho a un trabajo digno y justo y la contratación de una nueva ruta le limita ese derecho. 2º: Se violó el artículo 211 de la Constitución Política, porque esta norma exige

para la delegación de funciones la existencia de una ley que la contenga y en este caso el Alcalde de Girardot mediante Decreto núm. 018 de 1.994 delegó en el Secretario de Tránsito y Transporte todo lo relacionado con tránsito y transporte, sin la existencia de una ley que así lo autorizara. 3º: Se incurrió en desviación de poder, porque la Administración decidió ordenar la publicación de la petición radicada con el núm. 0127 de 20 de abril de 1.993 de la sociedad Rápido el Carmen Ltda, después de haberse iniciado el proceso y de haberse agotado la vía gubernativa. Es decir, resuelto el derecho de petición insiste la Administración en sacar adelante la propuesta de un particular. La Administración Municipal decide oficiosamente convalidar peticiones, impulsarlas y convertirse descaradamente en promotor de los intereses particulares en abierto desafío a la ley y al Estado de Derecho. En este caso es aplicable la tesis del tratadista doctor Miguel González Rodríguez según la cual en la vía gubernativa se puede dar la cosa juzgada. No puede la Administración, como lo hizo en este caso, inventarse un nuevo procedimiento para revocar la providencia que otorgó la autorización previa de constitución y a renglón seguido decir que “vuelve y juega” otra vez por vía administrativa la misma petición. Por decirlo de otra manera, el derecho de petición está atado a la radicación y abarca hasta la última resolución, terminada la actuación queda definitivamente agotada la vía gubernativa y pierde competencia la Administración para seguir decidiendo. Cómo darle curso a una petición después de un año y medio de haber sido

presentada, cuando los estudios presentados por la solicitante quedaron desactualizados, cuándo la póliza de garantía es ineficaz ?. De otra parte, la autorización previa de constitución hace parte del derecho de petición en interés particular, el cual debe resolver la Administración atendiendo el procedimiento que para tal efecto le señalan los artículos 11 y 12 del Decreto 1787 de 1.990. No puede, bajo el amparo de los principios de celeridad y economía, convertirse en coadyuvante de la solicitud. En este caso, la póliza de garantía de la empresa Rápido El Carmen Ltda no cumple con el presupuesto que señala el artículo 11, literal d), del Decreto 1787 de 1.990, porque adolece de una deficiencia de orden técnico y juridico ya que no señala como asegurado al Municipio, que es el ente jurídico que tiene la personería jurídica, sino a la Secretaría de Tránsito y Transporte que carece de capacidad jurídica para demandar y ser demandada. Además, la póliza es por sólo 30 salarios mínimos para amparar cinco rutas pedidas, lo cual no cumple con lo preceptuado en el artículo 11, literal d), del Decreto 1787 antes citado en el sentido de garantizar la disponibilidad determinada en el estudio de factibilidad. Tampoco se cumplió con el requisito previsto en el numeral 7 del literal c) del artículo 11 ibídem en relación con el parque automotor con el cual se pretende operar, ya que en la solicitud de Rápido El Carmen Ltda se omitió tal requisito y el mismo no se satisface con la anexión de una factura proforma de la Distribuidora

Nissan. A través del oficio de 12 de mayo de 1.993 la solicitante Rápido El Carmen Ltda dice realizar unos ajustes a las rutas y lo que hizo fue cambios de rutas por rutas nuevas , teniendo en cuenta el concepto de ruta que consagra el artículo 32 del Decreto 1787 de 1.990. En consecuencia, los estudios de oferta y demanda de pasajeros, capacidad transportadora, frecuencia de la ruta que dicha empresa presentó como estudio de factibilidad no corresponde a las rutas publicadas por lo cual la solicitud carece de los requisitos que exige el artículo 11, literal c), numerales 1 a 7, del citado Decreto 1787. Las rutas 3 y 4 sobrepasan el ámbito de jurisdicción de la municipalidad de Girardot, pues comprenden la jurisdicción de Flandes y Ricaurte, debiéndose despachar desfavorablemente toda la solicitud. Es importante advertir que no le es dado a la Administración Municipal corregir en el camino estas irregularidades recortando la ruta para satisfacer la pretensión, como lo hizo la Secretaría de Tránsito Municipal al expedir la Resolución núm. 004 de 1.994. Esta debió seguir el trámite que determina el artículo 39, inciso 5º, del mencionado Decreto 1787. II - . LA SENTENCIA RECURRIDA En la sentencia el a quo accedió a las pretensiones de la demanda y para declarar no probadas las excepciones propuestas el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera: Se hace consistir la primera excepción en el hecho de que la demanda no posee la totalidad de los requisitos formales por no indicar las normas violadas ni

explicar el concepto de la violación. Para la Sala no prospera a esta excepción, pues, como se puede observar, en el escrito de demanda se citaron una pluralidad de normas y se fundamentó el concepto de la violación, aunque al hacerlo no se hubiera hecho referencia a la totalidad de los aludidos preceptos legales. “En cuanto al hecho de que los actos administrativos tengan un único fundamento y no posean ningún (sic) tipo de relación dentro de este proceso como lo deduce el demandado, se tiene que evidentemente existe una interrelación ya que se desprenden uno del otro y al proferirse se tuvo en cuenta (sic) los mismos fundamentos legales por lo que sí atañe al caso que nos ocupa”. III - . FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado del tercero con interés directo en las resultas del proceso: la sociedad RAPIDO EL CARMEN LTDA, adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes (folios 7 a 10 del cuaderno del recurso): La parte demandante confirió poder para iniciar un proceso de nulidad y no se podía hacer extensivo el mandato para ejercer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En la contestación de la demanda se propuso la

excepción de “EXTRALIMITACION DE LAS FACULTADES CONFERIDAS POR

LA SOCIEDAD DEMANDANTE”.

La parte demandante estaba en la obligación de impugnar además de los actos administrativos a que se refiere la demanda, el Decreto núm. 018 de 26 de enero de 1.994, que contiene la delegación de funciones del Alcalde Especial de Girardot al Secretario de Tránsito y Transporte y el Acuerdo núm. 011 de 17 de

junio de 1.991. En el evento de que se acepte, en gracia de discusión, que la acción idónea era la de nulidad y restablecimiento y del derecho, la demanda tenía que haberse referido a la clase de proceso, determinando si era ordinario, especial, de única o de primera instancia, así como la cuantía. También se propuso al contestar la demanda la excepción de “CARENCIA DE

LOS FUNDAMENTOS DE DERECHO DE LAS PRETENSIONES”.

La demanda no se refirió al concepto de la violación . IV - . ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se declare la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que concedió el recurso de apelación, porque, a su juicio, se incurrió en la causal de nulidad insaneable consistente en la falta de competencia funcional ya que se trata de un asunto que corresponde al conocimiento del Tribunal en única instancia por carecer de cuantía. V - . CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia del asunto de la referencia, por las siguientes razones: Los actos administrativos acusados son del orden municipal por haber sido expedidos por una autoridad de dicho orden: la Alcaldía Especial de Girardot, por virtud de la asignación de funciones que le hizo el artículo 13 de la Ley 12 de 1.986 y el artículo 1º del Decreto Ley 80 de 1.987. Si bien es cierto que el asunto carece de cuantía, habida cuenta que del

contenido de los actos administrativos acusados no se infiere élla, ni las pretensiones de la demanda tampoco la conllevan, y en el acápite de la misma referente a “ESTIMACION RAZONADA DE LA CUANTIA” expresamente se dice que se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho “sin cuantía”, no lo es menos que por tener el Municipio de Girardot un presupuesto anual ordinario superior al que alude el artículo 131, ordinal 2º, del C.C.A., de conformidad con lo previsto en el artículo 132, ordinal 3º ibídem, corresponde su conocimiento en primera instancia al Tribunal Administrativo, en este caso, al de Cundinamarca, y, por lo mismo la segunda instancia a esta Corporación, conforme a las voces del artículo 129, ordinal 1º, ibídem. El recurrente únicamente finca su inconformidad con la sentencia apelada en lo que respecta a la denegatoria de las excepciones propuestas, razón por la cual la Sala se circunscribirá al análisis de las mismas, así: En el escrito de contestación de la demanda el apoderado de la empresa RAPIDO EL CARMEN LTDA propuso las siguientes excepciones: 1 - . “EXCEPCION PREVIA” de ineptitud de la demanda, porque, a su juicio, la actora no dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 137, numeral 4, del C.C.A., esto es, a la indicación de las normas violadas y el concepto de la violación (folios 138 , 128 y 129). 2 - . “EXCEPCION DE FONDO”, que hizo consistir, así: “la base de la demanda la constituye el Decreto 018 del 26 de enero de 1.994 expedido por el Alcalde de Girardot, en razón

a que delegó funciones en la Secretaría de Tránsito y Transporte, las cuales estaban o fueron asignadas al Municipio mediante Decreto 080 del 15 de enero de 1.987 y con fundamento en los Decretos No. 1787, 493, 1726 de 1.990, 555 de 1.991, 439 de 1.992, conforme lo expresa el demandante en el numeral 1º del título Hechos y Omisiones del texto de la demanda. Resulta que lo que se deduce del decreto 018 de 1.994 es que se trata de una reglamentación del Acuerdo 011 de 1.991 expedido por el Concejo de Girardot, que creó la Secretaría de Tránsito y Transporte y le asignó las funciones señaladas en el decreto 080 de 1.987 y en el decreto 1787 de 1.990. En relación con los demás decretos a que allí se hace referencia, nada tienen que ver con la actuación cumplida por las autoridades del municipio de Girardot, pues esas disposiciones se refieren a las modalidades de servicio de transporte de carga y carretera, que están fuera de la competencia y jurisdicción de las autoridades municipales y por lo tanto ninguna invocación o referencia puede hacerse de ellas dentro de este proceso” (folio 139). Como puede observarse ya en el escrito contentivo del recurso el apoderado de la empresa RAPIDO EL CARMEN LTDA, tercero con interés directo en las resultas del proceso, pretende modificar las excepciones propuestas en su contestación de la demanda, para incluir como tales: la carencia de poder para incoar la acción que, según él, se propuso como “EXTRALIMITACION DE LAS FACULTADES

CONFERIDAS POR LA SOCIEDAD DEMANDANTE”; el no haberse demandado todos los actos que debían demandarse; y la falta de indicación en la demanda de la clase de proceso a instaurar, así como de la cuantía del asunto. La formulación de estas excepciones en el trámite del recurso de apelación es extemporánea, pues, conforme a lo dispuesto en los artículo 144, ordinal 3º, y 207, ordinal 5º, del C.C.A., la oportunidad procesal para ello es durante el término de fijación en lista. Por esta razón, la Sala se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno respecto de las mismas. Ahora, en lo que toca con la inconformidad del recurrente respecto de la excepción consistente en “CARENCIA DE LOS FUNDAMENTOS DE DERECHO DE LAS PRETENSIONES”, porque, a su juicio, la demanda no contiene la expresión de las disposiciones violadas ni el concepto de la violación, excepción ésta que sí formuló en el escrito de contestación de la demanda obrante a folios 122 a 140 del cuaderno principal, cabe tener en cuenta que no le asiste razón a aquél ya que en la demanda se le hacen cargos concretos a los actos administrativos acusados de ser violatorios de normas constitucionales y legales, respecto de las cuales se precisó el concepto de su violación, como quedó reseñado en el resumen que aparece ab initio de esta providencia. Ahora bien, es cierto que en la demanda se hizo la cita de una serie de disposiciones constitucionales y legales respecto de las cuales la actora se limitó a transcribir su contenido, como consta a folios 4 y 5 del expediente, y frente a las

mismas el apoderado de la empresa Rápido El Carmen Ltda hizo notar en su escrito de contestación de la demanda que nada tenían que ver con el objeto de la controversia, amén de que no contenían concepto de violación alguno; pero también lo es que tal aspecto no convierte la demanda en inepta, sino que la consecuencia del mismo es que la invocación de normas por sí sola no se puede tener en cuenta en el debate jurídico, como ocurrió en el caso sub examine, en donde sólo se analizaron los cargos concretos en donde existe concepto y alcance de la violación. Como quiera que el recurrente no manifestó inconformidad alguna en relación con el fondo de la controversia sino que circunscribió sus ataques a los aspectos antes analizados, es del caso confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia apelada. CONDENASE en costas de la segunda instancia al tercero con interés en las resultas del proceso: sociedad Rápido el Carmen Ltda. Tásense por Secretaría. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de abril de 1.998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA