CE-SEC1-EXP1998-N4753

INSCRIPCION DE CANDIDATURA / SENADOR - Elección / SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD - Efectos / SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA / POLIZA DE SEGURO - Exigibilidad / CAUCION POR NO ELECCION - Pago / SINIESTRO - Configuración / ACTO ADMINISTRATIVO - Declaratoria de Derechos / SITUACION FACTICA CONSOLIDADA NOTA DE RELATORIA: Reitera la sentencia de 20 de febrero de 1997, Exp. 3224,

Magistrado ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho Radicación número: 4753

Actor: LUIS GUILLERMO NIETO ROA

Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sección Primera a dictar sentencia de segunda instancia para resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y por la Procuradora Décima Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra la sentencia de 5 de junio de 1997, proferida por la Sección Primera del citado tribunal.

I. - ANTECEDENTES a. - El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda El ciudadano Luis Guillermo Nieto Roa, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C. C. A., solicitó la declaratoria de nulidad de los siguientes actos:

a) Resolución número 7465 del 20 de octubre de 1994, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil, mediante la cual se hace efectiva la póliza expedida por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. CONFIANZA, constituída por el actor. b) Resolución número 9585 de 26 de diciembre de 1994, mediante la cual la autoridad citada confirmó la resolución anterior. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se le restablezca el derecho conculcado por las citadas resoluciones, en el sentido de que “se declare que no estoy obligado a cancelar a favor del Estado, ni directamente ni por intermedio de la Compañía de Seguros CONFIANZA S.A. que expidió la póliza de cumplimiento, la multa por $14.805.000 que ha pretendido imponerme el Registrador Nacional del Estado Civil”. b. - Los hechos de la demanda Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 2 a 4 Cdno. Ppal.): 1. - La primera de las resoluciones acusadas se expidió en aplicación del artículo 19 de la Ley 84 de 1993, que creó una multa para “las listas de Senado de la República o Cámara de Representantes que no obtengan el cincuenta por ciento (50%) del último residuo obtenido para dichas corporaciones”, y con fundamento en la constancia expedida el 27 de junio de 1994 por la Dirección Nacional Electoral, en la cual se determina “que el ciudadano Luis Guillermo Nieto Roa participó en las elecciones del 13 de marzo de 1994 como cabeza de lista para el Senado de la República por la

Circunscripción Nacional por el Movimiento Acción obteniendo siete mil setenta y seis (7076) votos, sin haber sido elegido”, mientras que el último residuo fue de 21.861 votos, siendo el cincuenta por ciento la cifra de 10.930 votos. 2. - Mediante sentencia del 23 de marzo de 1994, la Corte Constitucional había declarado inexequible la totalidad de la Ley 84 de 1993. 3. - Contra la citada resolución el actor interpuso recurso de reposición con fundamento en una serie de argumentos que resume, recurso que fue resuelto mediante la Resolución 9585 del 26 de diciembre de 1994, confirmando la anterior con fundamento en los argumentos que también resume. c. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación En el escrito de demanda el actor considera que los actos demandados violan las siguientes normas, por las razones que, bajo la forma de cargos, se resumen a continuación (fls. 4 a 9 Cdno. Ppal.): Primer Cargo. - Falsa motivación, por cuanto las resoluciones demandadas fueron sustentadas en el artículo 19 de la Ley 84 de 1993, a pesar de que la Corte Constitucional había declarado inconstitucional dicho artículo. Segundo Cargo. - Violación del artículo 29 de la Constitución Política, pues por tratarse de una pena, su tratamiento está sujeto al principio de favorabilidad consagrado en dicha norma, de tal manera que el Registrador estaba en la obligación de someter su actuación a la ley más favorable entre la vigente al momento de sucederse el hecho y la vigente al momento de imponerse

la sanción, y la realidad era que el 20 de octubre de 1994, fecha de la primera resolución, ya no existía la Ley 84 de 1993 que había creado la pena, debiendo entenderse que pena no es únicamente la que se impone por conductas criminales. Tercer Cargo. - Violación del artículo 4º de la Constitución Política, pues es evidente que los servidores públicos no tienen la libertad de aplicar una norma inconstitucional, como es el caso de la Ley 84 de 1993, que había sido declarada inconstitucional cuando se expidieron las resoluciones demandadas. d. - La demanda adhesiva. - Mediante escrito que obra a folios 43 a 48 del Cuaderno Principal, la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. CONFIANZA, a través de apoderada, adhirió a la demanda presentada, considerando que con los actos demandados se violaron, además, el artículo 243 de la Constitución Política, según el cual los fallos de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada, por lo cual ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto declarado inconstitucional, y el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, que ratifica el mismo principio. e. - Las razones de la defensa En el escrito de contestación de la demanda, la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de apoderada, fundamenta la legalidad de los actos acusados en las siguientes razones (fls. 60 a 69 Cdno. Ppal.): 1. - Las resoluciones demandadas se expidieron para hacer efectivo

un derecho adquirido por la entidad en vigencia de la Ley 84 de 1993, pues ellos declararon una situación jurídica consolidada con anterioridad al fallo de inexequibilidad (sentencia C - 145 / 94), que empezó a surtir sus efectos en abril de 1994. 2. - La situación jurídica se consolidó en vigencia de la Ley 84 de 1993, a través de actos como los escrutinios, el acto electoral declarativo (Resolución 191 del 14 de junio de 1994) y la constancia expedida por la Dirección Nacional Electoral el 27 de junio de 1994 3. - La conducta estipulada en el contrato de seguro se constituyó y perfeccionó a favor de la entidad en vigencia del mismo contrato y de la ley que consagraba dicha conducta, es decir, el día de las elecciones (13 de marzo de 1994). 4. - Las pólizas de cumplimiento tienen sus propios efectos jurídicos, con base en los derechos incorporados en ellas, que están sujetos a las normas jurídicas propias, contenidas en el Código Civil y en el Código de Comercio. 5. - La sentencia de inexequibilidad produce efectos hacia el futuro y no desconoce las situaciones jurídicas consolidadas, como en este caso, resultante de un contrato de seguro y de un acto constitutivo electoral. 6. - La obligación la adquirió el demandante el 13 de marzo de 1994 con la compañía aseguradora, mientras que ésta adquirió, a su vez, una obligación con el Estado ese mismo día. 7. - La sanción de multa es diferente de la sanción penal, además de que a partir del 23 de marzo de 1994 (incluso antes de que la sentencia C145 / 94 quedara ejecutoriada) la Ley 130 de 1994 exige las cauciones de igual forma que la ley anterior declarada inexequible. f. - La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Mediante auto del 30 de noviembre de 1995 se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional de los actos demandados (fls. 37 y s.s. Cdno. Ppal.). Como no hubo solicitud de pruebas, por auto de 20 de agosto de 1996, se prescindió del término probatorio (fl. 82 Cdno. Ppal.). Mediante auto de 25 de septiembre de 1996 se corrió traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para alegar de conclusión (fl. 84 Cdno. Ppal.), derecho del cual hicieron uso todos ellos (fls. 85 a 114 Cdno. Ppal.).

II. - LA SENTENCIA RECURRIDA Al resolver la controversia planteada, el tribunal de origen accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que se sintetizan a continuación (fls. 138 a 143 Cdno. Ppal.): 1. - Como las sentencias que profiere la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada y producen efectos hacia el futuro, resulta evidente que al haberse proferido fallo de inexequibilidad del artículo 19 de la Ley 84 de 1993, el 24 de marzo de 1994, es a partir de esta fecha que la norma deja de aplicarse,

por lo cual no se podía, con fundamento en ella, exigir la prestación de la caución para inscripción de candidatos a cargos de elección, como tampoco ordenar la efectividad de las cauciones prestadas por el no cumplimiento de la obligación que la garantizaba. 2. - Frente a lo que debe entenderse por situación jurídica consolidada, en el presente caso ella no se presenta, pues cuando se produjo la inexequibilidad, la Registraduría no había ordenado la efectividad de la póliza, es decir, no había dispuesto que se cobrase la suma correspondiente a la caución, de tal manera que al momento de la declaratoria de inexequibilidad sólo se había prestado la caución y efectuado las elecciones, sin que se hubiera aún declarado la elección, mientras que la declaratoria de incumplimiento de la obligación y el cobro de la caución se produjo con posterioridad. 3. - Independientemente de que el riesgo se hubiera producido el día de las elecciones o aquél en que se hizo la declaración de elección, la obligación garantizada no se podía hacer efectiva por cuanto ello implicaría darle efectos retroactivos a una norma declarada inexequible y se estarían desconociendo los efectos de cosa juzgada. 4. - Declarada la inexequibilidad, desaparecía el fundamento de la caución, impuesta por disposición del artículo 19 de la Ley 84 de 1993, razón por la cual se extinguía la obligación de pago, pues si bien al momento de la inscripción de la candidatura del actor existía la obligación legal citada, también lo es que las elecciones para senado se llevaron a cabo el 13 de marzo de 1994 y

hasta el 14 de junio de ese año el Consejo Nacional Electoral declaró la elección, es decir, que tanto para la época en que se dio el incumplimiento de la obligación como para la fecha de la expedición de las resoluciones demandadas, la norma que les servía de fundamento legal no se encontraba vigente, de tal manera que si se pretendiera ejercer el cobro de la póliza argumentando la ocurrencia del siniestro, estaríamos ante una eventual aplicación de una norma declarada inexequible, cuyos efectos jurídicos han desaparecido. En consecuencia, consideró el tribunal que se violó el artículo 243 de la Constitución Política.

III. - LOS FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS La señora Procuradora Décima Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamenta su desacuerdo con la sentencia de primera instancia en los siguientes argumentos (fls. 152 a 154 Cdno. Ppal.): 1. - No se tuvo en cuenta que el contrato de seguro, según el inciso segundo del artículo 1036 del Código de Comercio, se perfecciona desde el momento que en que el asegurador suscribe la póliza, la cual se hizo exigible desde la ocurrencia del siniestro, hecho que tuvo lugar en vigencia del artículo 19 de la Ley 84 de 1993. 2. - La declaratoria de inexequibilidad, según lo precisó la misma Corte Constitucional en el numeral 5 de la parte resolutiva de la sentencia, tiene efectos futuros y dejó a salvo las situaciones jurídicas consolidadas, siendo una de ellas la inherente al contrato de seguro y la ocurrencia del siniestro el 13 de

marzo de 1994, pues el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 establece que en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración. 3. - Los actos acusados tienen el carácter de declarativos y no constitutivos, por lo cual no desatienden la sentencia de la Corte, por tratarse de una situación jurídica consolidada. Por su parte, en el escrito sustentatorio del recurso de apelación y en el alegato de conclusión de la segunda instancia, la apoderada de la Registraduría Nacional del Estado Civil fundamenta su desacuerdo, en términos generales, en los mismos argumentos expresados durante la primera instancia en defensa de los actos acusados, haciendo énfasis en el carácter bilateral de la póliza de cumplimiento, su sometimiento a las normas del Código de Comercio, el carácter simplemente declarativo de los actos acusados y la posición adoptada por la Sección Primera al resolver otro caso similar mediante sentencia del 20 de febrero de 1997, Consejero Ponente Doctor Ernesto Rafael Ariza, Proceso No.

3224. Solicita, en consecuencia, revocar el fallo apelado, “mantener la vigencia de los actos administrativos acusados, condenar al demandante a pagar los intereses moratorios legales desde que la obligación se hizo exigible (marzo 13 de 1994), hasta la fecha de su pago y las costas del proceso”.

IV. - OPOSICION AL RECURSO Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, la apoderada de la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. CONFIANZA, en su calidad de demandante adhesiva, presentó escrito en el cual solicita confirmar el

fallo de primera instancia, con fundamento en los argumentos expresados durante dicha instancia (fls. 54 a 60 Cdno. 2).

V. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En el escrito que lo contiene, el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, sugiere que se revoque la sentencia apelada y se denieguen las súplicas de la demanda, con fundamento en el Código de Comercio y, especialmente, en la jurisprudencia de la Sala sentada desde el fallo de 20 de febrero de 1997, expediente 3224, actor: Hilvo Cárdenas Ruiz, Consejero

Ponente: Doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz.

VI. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Luego de la lectura y análisis de las razones de los apelantes y de los fundamentos de la sentencia recurrida, la Sala considera que, como lo plantea uno de los apelantes y el señor Agente del Ministerio Público ante esta Corporación, al presente caso es aplicable la jurisprudencia expresada por la Sala en la sentencia de 20 de febrero de 1997, expediente 3224, actor: Hilvo Cárdenas Ruiz, Consejero Ponente: Doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, en el cual, al resolver un caso semejante, dijo la Sala: “El artículo 19 de la Ley 84 de 1.993, vigente el 6 de enero de 1.994, fecha ésta en que se perfeccionó el contrato de seguro entre el actor y la Compañía Aseguradora Seguros Caribe S.A. (folio 54 cuaderno de antecedentes), era del siguiente tenor: “‘Cauciones. En desarrollo de lo prescrito en el artículo 40 de la

Constitución Nacional, para ejercer el derecho a ser elegido, las listas, o candidatos a cargos unipersonales, deberán prestar una caución, al momento de su inscripción, para garantizar el cumplimiento oportuno de las obligaciones que aquí se imponen, en los siguientes términos: “‘a. Las listas de Senado de la República y Cámara de Representantes, los candidatos a Gobernadores, Alcaldías de Distrito o Capital de Departamento, que no obtengan el 50% del último residuo obtenido para dichas Corporaciones o cargos en la respectiva circunscripción pagarán una suma equivalente a 150 salarios mínimos mensuales legales. La caución a que se refiere este inciso deberá presentarse ante la Registraduría respectiva en el momento de la inscripción….’. “Conforme lo dispone el artículo 1.054 del C. de Co., el riesgo es ‘el suceso incierto que no depende exclusivamente de la voluntad del tomador, del asegurado o del beneficiario, y cuya realización da origen a la obligación del asegurador…’. “De acuerdo con el artículo 1072 ibídem, se denomina siniestro ‘la realización del riesgo asegurado’. “Del texto del artículo 19 de la referida Ley 84 se infiere que el objeto de la caución era garantizar el pago de una suma equivalente a 150 salarios mínimos mensuales legales, ante el evento de no salir elegido, como en el caso del actor, en las listas de Senado de la República en las elecciones del 13 de marzo de 1.994. “De tal manera que, aplicando el alcance de dicha disposición al de las normas del C. de Co. antes transcritas, se deduce que el hecho

de la no elección constituye la realización del riesgo asegurado y, por ende, la exigibilidad de la obligación garantizada en la póliza. “Es un hecho cierto e indiscutible que el artículo 19 de la Ley 84 de 1.993 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C / 145 de 23 de marzo de 1.994. Pero también lo es el hecho de que, como se advierte en dicha sentencia, ésta produce efectos hacia el futuro y no afecta las situaciones consolidadas. “En cuanto a este último aspecto, cabe precisar lo siguiente: “Cuando se expidió por parte del Consejo Nacional Electoral la Resolución núm. 191 de 14 de junio de 1.994, por la cual se declaró la elección de Senadores de la República y se ordenó expedir las correspondientes credenciales (folios 22 a 35), ya había sido declarado inexequible el artículo 19 de la citada Ley 84, que sirvió de fundamento para prestar la caución objeto de los actos administrativos acusados. “Sin embargo, aplicando al caso concreto que ocupa la atención de la Sala el alcance de lo dispuesto en los artículos 1054 y 1.072 del C. de Co., forzoso es concluir que el siniestro tuvo ocurrencia el 13 de marzo de 1.994, día en que se produjeron las elecciones en las cuales no fue elegido el actor y no el día 14 de junio de 1.994 en que se expidió la Resolución núm. 191 por parte del Consejo Nacional Electoral, pues esta Resolución simplemente se limita a declarar una situación fáctica anterior, es decir, es meramente declarativa de derecho, mas no constitutiva del mismo, pues a través de ella no se

crea, modifica o extingue situación jurídica alguna. “Precisado lo anterior, la Sala concluye que los actos administrativos acusados no infringieron las disposiciones superiores de derecho a las cuales alude el actor, ya que estando su situación jurídica consolidada antes de la sentencia de la Corte Constitucional, la obligación contenida en la póliza núm. 1213863 de 6 de enero de 1.994, expedida por la Compañía Aseguradora Seguros Caribe S.A. (folio 6 cuaderno de antecedentes) es exigible. “Tampoco resulta de recibo el argumento del actor en cuanto a que los actos administrativos acusados lesionan sus intereses económicos, ya que se fundamentaron en una disposición de carácter legal, que le impuso la carga de prestar una caución, aplicable a él en virtud de que su situación jurídica se consolidó bajo la vigencia de la misma. “No estaba la Registraduría Nacional del Estado Civil en la obligación de inaplicar el artículo 19 de la Ley 84 de 1.993, porque, como ya se dijo, la situación del actor se consolidó bajo su vigencia y tal situación quedó a salvo en la sentencia de inexequibilidad proferida por la Corte Constitucional. Por esta razón tampoco se advierte la violación del artículo 243 de la Carta Política”. Además de lo anterior, la Sala precisa lo siguiente: a) En el caso concreto a que se refiere el presente proceso, el contrato de seguro celebrado entre el actor y la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. CONFIANZA se perfeccionó en el mes de enero de 1994, cuando se encontraba vigente el artículo 19 de la Ley 84 de 1993 (fl. 6 del cuaderno de

antecedentes). b) De acuerdo con el mismo artículo 19 de la Ley 84 de 1993, la caución allí prevista es “para garantizar el cumplimiento oportuno de las obligaciones que aquí se imponen...”, concretamente la de pagar una suma equivalente a 150 salarios mínimos mensuales legales en caso de “que no obtengan el 50% del último residuo obtenido para dichas Corporaciones o cargos en la respectiva circunscripción”, obligación que es de carácter objetivo y de naturaleza civil, de tal manera que no puede asimilarse a una multa como lo plantea el actor. Por lo tanto, no es aplicable a dicha obligación el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política para las penas, a que se refiere el segundo cargo de la demanda. c) Por las mismas razones anteriores, no se configuró la violación del artículo 4º de la Carta, planteada en el tercer cargo de la demanda. d) A pesar de que la Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó en su recurso “condenar al demandante a pagar los intereses moratorios legales desde que la obligación se hizo exigible (marzo 13 de 1994), hasta la fecha de su pago...”, la Sala hace notar que ello es un aspecto propio de la etapa de cumplimiento propiamente dicha de la obligación y no de este proceso, cuyo objeto ha sido el de establecer la legalidad de los actos que ordenaron hacer efectiva la póliza. e) Por el contrario sí es procedente la condena en costas, también solicitada por la Registraduría, como se hará en la parte resolutiva de este fallo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero. - REVOCASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, el 5 de junio de 1997 y, en su lugar, SE DENIEGAN las peticiones de la demanda. Segundo. - De conformidad con lo previsto por los artículos 171 del C.C.A. y 392 numeral 4 del C. de P. C., condénase a la parte actora en costas de ambas instancias. Tercero. - En firme esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Cuarto. - Reconócese personería a la doctora Martha Cecilia Cruz Alvarez como apoderada judicial de la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. “CONFIANZA”, en los términos y para los efectos del poder conferido. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ