CE-SEC1-EXP1998-N4757

CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ – Facultad para crear empleos que deban ser provistos para un período determinado / COMPETENCIA DEL CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ – Para establecer período fijo a los secretarios de comisión [L]os concejos mediante acuerdos expedidos con autorización de la ley pueden crear empleos que deban ser provistos para un período determinado. Es eso precisamente lo que, para el caso concreto, hace el decreto 1421 de 1.993, que es norma de aplicación prevalente en el Distrito Capital, cuando autoriza al Concejo para "Crear los empleos necesarios para su funcionamiento" (art. 12, núm. 20 ibídem). Esta facultad, así expresada, por carecer de limitaciones específicas, lleva ínsita la de determinar la naturaleza (libre nombramiento y remoción, período fijo) de esos mismos empleos, y, por ende, los períodos de los mismos cuando la índole del empleo así lo requiera, como el de secretario de Comisión, cuyo período debe estar íntimamente ligado al de la mesa directiva de la misma que lo elige y de la cual forma parte. En estas condiciones no aprecia la Sala la violación de los cánones constitucionales que se dicen infringidos […]. [L]a Sala no advierte cómo el artículo 27 del Acuerdo 20 de 1.994 acusado pueda transgredir tales preceptos superiores [artículos 126 del decreto 1421 de 1.993 y 6o de la ley 27 de 1.992], como quiera que no existe impedimento legal alguno para que al "crear" las Comisiones (art. 19 del decreto 1421 de 1.993) el Concejo del Distrito Capital

pueda señalar la composición de las mismas e incluir dentro de sus mesas directivas al Secretario de aquéllas; ni cómo el artículo 93, al regular la elección de los secretarios, cohíba al Concejo para precisar que su elección sea por un año, dado que ellos forman parte de la mesa directiva y eso mismo determina que ellos sean servidores públicos "sujetos a elección" (art. 85 Acuerdo 20).

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 1 de marzo de 1994, Radicación CE-SEC1-EXP1994-N2668, C.P. Libardo

Rodríguez Rodríguez.

SÍNTESIS DEL CASO: Se demandan los artículos 10, 27 y 93 del Acuerdo 20 de 1994, expedido por el Concejo de Bogotá, por medio del cual se adopta el Reglamento del Concejo de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, por violación de los artículos 313, numeral 8, y 125 de la Constitución Política; 16 y 126 del decreto 1421 de 1.993; y 6 de la Ley 27 de 1.992. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada en segunda instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 27 DE 1992 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1421 DE 1993 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 1421 DE 1993 – ARTÍCULO 12 NUMERAL 20 / DECRETO 1421 DE 1993 – ARTÍCULO 19 / DECRETO 1421 DE 1993 –

ARTÍCULO 126

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 20 DE 1994 CONCEJO DISTRITAL DE

SANTA FE DE BOGOTÁ – ARTÍCULO 10 (No anulado) / ACUERDO 20 DE 1994

CONCEJO DISTRITAL DE SANTA FE DE BOGOTÁ – ARTÍCULO 27 (No anulado) / ACUERDO 20 DE 1994 CONCEJO DISTRITAL DE SANTA FE DE BOGOTÁ – ARTÍCULO 93 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1998-N4757

Actor: MARIA EUGENIA MARTINEZ URIBE

Demandado: CONCEJO DISTRITAL DE SANTA FE DE BOGOTÁ Referencia: AUTORIDADES DISTRITALES Se desata por la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 10 de julio de 1.997 por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual declaró probada la excepción de indebida acumulación de pretensiones dentro del petitum y denegó las demás súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La abogada MARIA EUGENIA MARTINEZ URIBE, en su propio nombre, solicitó la declaratoria de nulidad, por incompetencia funcional, de los artículos 10, 27 y 93 del Acuerdo 20 de 1.994, aprobado por el Concejo de Santa

Fe de Bogotá, D.C., con fundamento en: 1.1. Hechos

Los hechos que sirven de fundamento a la demanda se reducen, en síntesis, a poner de presente la expedición del decreto 1421 de 1.993, ley especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, dentro del cual no se señaló período fijo para cualquier otro funcionario del Distrito, distinto del Personero Distrital y, sin embargo, el Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá expidió el Acuerdo 20 de 1.994, y mediante los artículos acusados, fijó el período de un año a los secretarios de la Corporación. 1.2. Normas violadas y concepto de la violación La nulidad que se impetra se funda en la violación de los artículos 313, numeral 8, y 125 de la Constitución Política; 16 y 126 del decreto 1421 de 1.993; y 6 de la ley 27 de 1.992. La transgresión de estas normas superiores deriva de incompetencia funcional del Concejo Distrital para fijar períodos a los secretarios de la Corporación, porque la Constitución de 1.991 atribuye a la ley la creación de modalidades diferentes de empleos públicos a los expresamente señalados en sus artículos 125 y 313, numeral 8. El decreto 1421 de 1.993, ley especial para el Distrito Capital, sólo creó como empleos de período fijo el de Personero y de Contralor; y aunque en el artículo 12 faculta al Concejo para crear los empleos necesarios para su funcionamiento, no lo autoriza para fijar el período de los mismos. Hubo, pues, extralimitación del Concejo Distrital, el cual asumió así funciones de legislador. La ley 27 de 1.992 se transgrede en tanto ésta exige la autorización de

la ley para que los concejos puedan, por medio de acuerdos, proveer los empleos para un tiempo determinado.

2. Contestación de la demanda La demanda fue contestada por el Distrito Capital por medio de apoderado legalmente constituido, quien se pronunció sobre los hechos y se opuso a las pretensiones de la demanda, a cuyo efecto, adujo como razones de defensa, las siguientes: En la forma como están formuladas las pretensiones generan una indebida acumulación de las mismas, por falta de individualización y por corresponder a invocaciones propias de procesos separados. El eventual pronunciamiento de juridicidad no puede servir de fundamento para actos futuros, como se pretende. Además, dentro de las causales de nulidad, no está concebida la de "incompetencia funcional".

La rama administrativa del poder público, por efecto de la descentralización, que confiere autonomía a las entidades descentralizadas, presenta dos sectores: el nacional y el seccional o local. Para este último consagró el régimen ordinario y el especial, dentro del cual se encuentra enmarcado el régimen normativo de Santa Fe de Bogotá, en su condición de Distrito Capital. El Concejo Distrital, en ejercicio de las facultades previstas en el decreto 1421 de 1.993 (Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá) y la ley 136 de 1.994, expidió el Acuerdo 020 de 1.994, por medio del cual se adopta el Reglamento del Concejo de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital. El decreto 1421 de 1.993, en su artículo 8o, consagró que el Concejo es

la suprema autoridad del Distrito Capital y que en materia administrativa sus atribuciones son de carácter normativo; y en el artículo 12, numeral 24, la de darse su propio reglamento. De este modo, frente a la fuente de origen del ejercicio de las facultades para dar nacimiento al acto demandado, no queda duda de la competencia que se pretende discutir. Es de entender que al expedir las normas para su funcionamiento, el Concejo pueda enunciar y precisar cuáles serán los cargos que se conformarán en su parte administrativa. Con invocación de jurisprudencia de la Sección Primera de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, acerca del carácter normativo de las decisiones que adopte el Concejo Distrital en materia administrativa y de que las facultades atribuidas a los concejos municipales en el artículo 313 de la Carta Política no pueden predicarse respecto del Distrito Capital, de conformidad con el artículo 322 de la Constitución, concluye que los cargos están formulados sobre una base jurídica o normas no aplicables, razón por la cual no pueden prosperar. Finalmente, distingue entre los períodos para cargos de elección popular y los administrativos; y se refiere a que, dentro de la estructura del Concejo, el Secretario General es un funcionario de extrema confianza del nivel directivo, que forma parte de la Mesa Directiva, por lo cual las normas de carrera administrativa no son aplicables en su caso.

3. Actuación A la demanda se le imprimió el trámite propio del procedimiento ordinario contencioso administrativo, dentro del cual se negó la suspensión provisional de las disposiciones acusadas y se dio traslado para alegar de

conclusión a los apoderados de las partes y a la Procuradora Delegada ante el Tribunal de instancia. La demandante reiteró sus planteamientos y la Agente del Ministerio Público conceptuó que al fijar período para los cargos señalados en las normas acusadas no se transgredieron las normas constitucionales y legales invocadas; y que como no se demostraron las causales de ilegalidad señaladas contra los actos acusados, debían negarse las pretensiones de la demanda.

II. LA SENTENCIA IMPUGNADA El a quo, mediante la sentencia impugnada, consideró que sólo la primera pretensión podía ser objeto de análisis, por cuanto las dos restantes que aluden al decreto de suspensión provisional de las disposiciones acusadas y a la nulidad de actos de elección de secretarios del Concejo, posteriores a la dicha suspensión, no podían ser acumuladas por no reunir los requisitos para su procedencia.

En ese orden de ideas, tras reseñar los planteamientos de la demandante, del apoderado del Distrito y de la Procuradora ante la Corporación, anota que la normatividad aplicable a los municipios en general también lo es para el Distrito Capital, por establecerlo así el artículo 322 de la Constitución. El propio Estatuto Orgánico del Distrito Capital permite dar claridad al respecto, al establecer la jerarquía normativa para el mismo, a saber, la Constitución, el decreto 1421 de 1.993, las leyes especiales y en ausencia de las normas anteriores o cuando en ellas se presente un vacío en cuanto a la materia tratada, se someterá a las "disposiciones constitucionales y legales vigentes para los

municipios", dentro de las cuales está la ley 136 de 1.994. De esta suerte, si bien las disposiciones aplicables a los municipios pueden considerarse residuales con respecto al Distrito Capital, de todas formas tienen aplicabilidad en aquellos casos de silencio del régimen especial, en obediencia a la prevalencia del Estatuto Orgánico y las normas especiales, aserto éste que apoya en pronunciamientos de esta Corporación contencioso administrativa. Bajo ese supuesto estima que al caso concreto del Secretario del Concejo, ante el vacío del decreto 1421 de 1.993, es aplicable lo dispuesto sobre el punto en el artículo 37 de la ley 136 de 1.994, que señala un período fijo de un año al secretario del concejo. En esas condiciones el Concejo Distrital cumple con la disposición legal superior en cuanto en su artículo 10 estableció el período de un año para el Secretario de la Corporación, en idéntica forma a como lo consagra el artículo 37 de la ley 136 de 1.994. En cuanto a la violación del artículo 6 de la ley 27 de 1.992, el cargo de Secretario del Concejo se encuentra excluido del régimen de carrera administrativa, primero, por la categoría del cargo y, segundo, porque la referida ley, en cuanto a su cobertura, prevé en el parágrafo del artículo 2° que el Distrito Capital se regirá por el Acuerdo 12 de 1.987 y demás disposiciones que lo reglamenten, en lo que la ley no modifique o regule expresamente, y dicho Acuerdo en su artículo 33 excluye de la carrera administrativa y cataloga como de libre nombramiento y remoción, a los funcionarios "...considerados como de primer nivel ¡alcalde...Secretario General y Subsecretarios del Concejo...".

Con referencia al período de un año que también se fija a los secretarios de Comisión, esto obedece al ejercicio de la función normativo administrativa que tiene el Concejo Distrital para regular el funcionamiento de sus órganos, como las Comisiones. No obstante, el artículo 27 del Acuerdo 20 de 1.994 estableció que de la mesa directiva de cada Comisión Permanente hacía parte el Secretario de la Comisión, situación no contemplada en el decreto 1421 de 1.993, que sólo se refiere a las Comisiones en el artículo 19, ni en la ley 136 de 1.994, que se limita a la mesa directiva de la Corporación en general. De ahí que considere aplicables al caso las disposiciones generales del Estatuto Orgánico, mas no el artículo 126 referente a la carrera administrativa, como lo estima la actora, porque es la misma ley 27 de 1.992 la que se remite al acuerdo 12 de 1.987 y atribuye a los concejos la determinación de los empleos de período fijo mediante los acuerdos debidamente autorizados por la ley. Además, el decreto 1421 de 1.993 no es la única y exclusiva norma que regula el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. Ante la insuficiencia del cargo, y dado el carácter de rogado de la jurisdicción contencioso administrativa, que no permite ir más allá de las normas superiores consideradas como violadas, no es posible acoger las súplicas de la demanda.

III. LAS RAZONES DE LA IMPUGNACION La apelación, precisa la demandante, "…se refiere solamente a la negación de declaratoria de nulidad en lo referente 'al período fijado por el Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá a los Secretarios de Comisión

Permanente' de dicho Concejo", lo que permite inferir su asentimiento a las demás decisiones del Tribunal de primera instancia. Su disconformidad sobre el punto aludido, a saber, el señalamiento por el Concejo Distrital del período de un año para los secretarios de las Comisiones de dicha Corporación, la sustenta en la misma consideración del Tribunal de ser rogada la jurisdicción contenciosa administrativa, en tanto si ella señaló como norma violada el artículo 12 del decreto 1421 de 1.993, por ser el que contiene la universalidad de las atribuciones o competencias legales diferidas por la ley, mal puede tomarse el artículo 19 de la misma norma, como la causa de la petición de nulidad, por extralimitación de funciones del Concejo, para predicar de la demanda insuficiencia del cargo. IV CONSIDERACIONES DE LA SALA Limitada la impugnación a la negativa de la pretensión de nulidad de las disposiciones que consagran el período de un año para los Secretarios de las Comisiones del Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá, sólo queda a la Sala examinar si hubo o no extralimitación del Concejo al fijar a dichos servidores públicos el período de un año, desde luego que hablar de "incompetencia funcionar sobre el asunto carece de sentido. Para tal efecto se hace prioritario anotar que, al tenor del artículo 3 del decreto 1421 de 1.993, "Las disposiciones de este Estatuto prevalecen sobre las normas legales de carácter general vigentes para las demás entidades territoriales". Pues bien, este mismo estatuto dispone que "Los cargos en las

entidades del Distrito son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, período fijo, libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público" (resalta la Sala); y agrega, en un inciso, que "Son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas las disposiciones de la ley 27 de 1.992, en los términos allí previstos y sus disposiciones complementarias" (art. 126). Ahora bien, los funcionarios de "período fijo" a que se refiere esta norma no son solamente el Personero y el Contralor Distrital, porque la ley 27 de 1.992 dispone en el artículo 6o que "Son empleos de período fijo los que según la Constitución y la ley o las ordenanzas y acuerdos debidamente autorizados por la ley, deban ser provistos por un término determinado" (destaca la Sala). Lo anterior evidencia que los concejos mediante acuerdos expedidos con autorización de la ley pueden crear empleos que deban ser provistos para un período determinado. Es eso precisamente lo que, para el caso concreto, hace el decreto 1421 de 1.993, que es norma de aplicación prevalente en el Distrito Capital, cuando autoriza al Concejo para "Crear los empleos necesarios para su funcionamiento" (art. 12, núm. 20 ibídem). Esta facultad, así expresada, por carecer de limitaciones específicas, lleva ínsita la de determinar la naturaleza (libre

nombramiento y remoción, período fijo) de esos mismos empleos, y, por ende, los períodos de los mismos cuando la índole del empleo así lo requiera, como el de secretario de Comisión, cuyo período debe estar íntimamente ligado al de la mesa directiva de la misma que lo elige y de la cual forma parte. En estas condiciones no aprecia la Sala la violación de las cánones constitucionales que se dicen infringidos, a saber, los artículos 313, numeral 8, y 125, primero, porque la circunstancia de que la Constitución establezca que corresponde a los concejos municipales elegir al Personero para el período que le fije la ley, no excluye que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan crear otros empleos de período fijo cuando ello sea necesario; segundo, porque el artículo 125, que establece que los empleados en los órganos y entidades del Estado son de carrera, consagra asimismo la existencia de excepciones a ese principio, entre ellas, la de los empleos que determine la ley, como lo hace, en efecto, el artículo 6o de la ley 27 de 1.992, en cuanto prevé la posibilidad de que las ordenanzas y acuerdos puedan crear empleos de período fijo; y, finalmente, porque según la jurisprudencia de esta Corporación, "...las facultades atribuidas a los concejos municipales por el artículo 313 de la Carta Política no pueden predicarse respecto del Concejo Distrital pues, como atrás se analizó, el régimen del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá es el especial contenido en el decreto acusado..." (Sentencia de 1o de marzo de 1.994, M. P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, actor José

Antonio Galán. Exp. 2668). Descendiendo a las supuestas violaciones de las disposiciones de orden legal a que se refiere la demandante, en especial de los artículos 126 del decreto 1421 de 1.993 y 6o de la ley 27 de 1.992, por ser éstos los únicos atinentes al punto bajo examen, la Sala no advierte cómo el artículo 27 del Acuerdo 20 de 1.994 acusado pueda transgredir tales preceptos superiores, como quiera que no existe impedimento legal alguno para que al "crear" las Comisiones (art. 19 del decreto 1421 de 1.993) el Concejo del Distrito Capital pueda señalar la composición de las mismas e incluir dentro de sus mesas directivas al Secretario de aquéllas; ni cómo el artículo 93, al regular la elección de los secretarios, cohíba al Concejo para precisar que su elección sea por un año, dado que ellos forman parte de la mesa directiva y eso mismo determina que ellos sean servidores públicos "sujetos a elección" (art. 85 Acuerdo 20). Por lo expuesto, se confirmará la sentencia en la parte objeto de la impugnación. En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE la sentencia apelada de fecha 10 de julio de 1997, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la parte que fue objeto de impugnación. Cópiese, notifíquese y en firme, devuélvase el expediente al Tribunal de

origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 26 de febrero de 1998

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA