CE-SEC1-EXP1998-N4817

JUEGO DE APUESTAS PERMANENTES – Concepto / JUEGO DE APUESTAS PERMANENTES – Reglamentación / JUEGO DE APUESTAS PERMANENTES – Competencia del Gobierno Nacional para su reglamentación / POTESTAD REGLAMENTARIA – No se excedió con la expedición de los artículos 1, 6, 9 y 16 del Decreto Reglamentario 33 de 1984 [E]n lo que concierne a la definición, características e identificación del juego no existe duda de que tal aspecto está ínsito en la facultad de reglamentar que le confirió el legislador al Gobierno Nacional. Ahora, de la facultad de reglamentar contenida en el artículo 5o de la Ley 1a de 1.982, así como de los preceptos contenidos en los artículos 1o y 3o ibídem, que se invocan como quebrantados, deduce la Sala que la intención del legislador fue la de que el Gobierno Nacional regulara el juego de apuestas permanentes y no le señaló parámetro alguno en cuanto a un mínimo o máximo de cifras a utilizar en el juego. Por lo mismo, no puede predicarse que el Gobierno Nacional hubiera excedido los límites de la potestad reglamentaria al restringir la intención o voluntad del legislador, pues, se insiste, tal voluntad no se exteriorizó en ese aspecto.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 28 de agosto de 1992, Radicación CE-SEC1-EXP1992-N896, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez; y de 9 de octubre de 1997, Radicación CE-SEC1-EXP1997N4371, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa SÍNTESIS DEL CASO: Se demandaron los artículos 1º, 6º, 9º, y 16 del Decreto Reglamentario 33 de 12 de enero de 1.984, "Por el cual se reglamenta la Ley 1a de 1.982 y el Decreto Legislativo No. 386 de 1.983", expedido por el Gobierno Nacional, aduciendo violación de los artículos 1º y 3º de la Ley 1ª de 1982 y desconocimiento del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política. La Sala negó las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 1 DE 1982 – ARTÍCULO 1 / LEY 1 DE 1982 – ARTÍCULO 3 / LEY 1 DE 1982 – ARTÍCULO 5

NORMA DEMANDADA: DECRETO 33 DE 1984 (12 de enero) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 1 (No anulado) / DECRETO 33 DE 1984 (12 de enero) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 6 (No anulado) / DECRETO 33 DE 1984 (12 de enero) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 9 (No anulado) / DECRETO 33 DE 1984 (12 de enero) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 16 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de mil novecientos noventa y

ocho (1.998) Radicación número: 4817

Actor: ALBERTO MONTOYA MONTOYA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD El ciudadano ALBERTO MONTOYA MONTOYA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 1o, 6o, 9o y 16 del Decreto Reglamentario 33 de 12 de enero de 1.984, "Por el cual se reglamenta la Ley 1a de 1.982 y el Decreto Legislativo No. 386 de 1.983", expedido por el Gobierno Nacional.

FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: Los artículos acusados violan los artículos 1o y 3o de la Ley 1a de 1.982, porque el Gobierno Nacional recortó o restringió los alcances de las loterías para utilizar los resultados de los premios mayores de los sorteos oficiales de dichas entidades. En efecto, las normas invocadas como violadas en momento alguno facultan a las loterías para utilizar hasta tres cifras numéricas de los resultados de los premios mayores de sus sorteos oficiales o de los sorteos oficiales de otras loterías. La facultad de la ley es amplia, sin restricciones y por lo tanto el reglamento al desarrollar los alcances de la ley en las normas atacadas recortó esa función violando las normas en cita ya que las mismas facultan a las loterías o

concedentes para utilizar los resultados de los premios mayores de los sorteos de todas ellas en juegos de apuestas permanentes. El reglamento restringió los alcances de la ley que pretendía reglamentar con la grave consecuencia de que hoy en día las loterías se encuentran limitadas para autorizar la utilización en el chance de más de tres cifras numéricas para competir con otros juegos autorizados por Ecosalud, en el plan de premios y en las posibilidades de ganar. Con el reglamento en las condiciones anotadas la utilización de las cifras quedó estática, cuando la ley no estableció restricción alguna. Ello conlleva también al desconocimiento del artículo 120, numeral 3, de la Constitución Nacional de 1.886, hoy artículo 189, numeral 11, de la actual Carta Política. Aspectos como el de la utilización de las cifras numéricas no debe ser objeto de reglamento, por la misma dinámica que presenta el juego en su plan de premios, modificable según las circunstancias del mercado. Tampoco lo debe ser el plan de premios. II-. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1-. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

II. 1.1. La NaciónMinisterio de Salud-, a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de ésta adujo, en esencia, lo siguiente: 1o: Aquellos aspectos relacionados con el juego de apuestas permanentes que no

estén regulados expresamente por disposiciones de carácter constitucional o legal (artículos 336 de la Constitución Política, Ley 1a de 1.982, Decreto Ley 1222 de 1.936 y Ley 53 de 1.990), deben ser reglamentados por el Gobierno Nacional, salvo que las normas antes mencionadas hayan atribuido determinada competencia reguladora a autoridades de otro orden, siempre y cuando que dicha regulación no afecte la uniformidad del juego en los Departamentos y en el Distrito Capital. Las normas de carácter legal antes mencionadas si bien contienen aspectos generales sobre el juego de apuestas permanentes hacen necesaria para su efectiva aplicación de manera uniforme en todo el territorio nacional la expedición, de una reglamentación por parte del Gobierno Nacional, tal como lo disponen los artículos 5o de la Ley 1a de 1.982 y 202 del Código de Régimen Departamental. Es así como los artículos demandados no hacen otra cosa que individualizar y definir las reglas del juego de apuestas permanentes con premios en dinero que de forma general autorizó explotar el artículo 1o de la citada Ley 1ª a las loterías establecidas por la Ley 64 de 1.923 o a las loterías de Bogotá y Manizales o a las beneficencias que las administren, mediante la utilización de los resultados de los premios mayores de los sorteos ordinarios de loterías que estas mismas entidades realizan. Conforme lo precisó el Consejo de Estado en la sentencia de 28 de agosto de 1.992 (Expediente núm. 896, Consejero ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez), la reglamentación que compete hacer al Gobierno en relación con el

juego de apuestas permanentes comprende todos los aspectos referentes al mismo, como la identificación y características del juego, el tope máximo de las apuestas, la cancelación de los premios a los apostadores, la devolución de las apuestas, etc. 2°: La demanda es inepta en relación con el articulo 16 acusado porque no cumple con el requisito previsto en el artículo 137, ordinal 4o, del C.C.A., ya que no expone concepto de violación alguno por el cual considera que tal artículo viola los artículos 1o y 3o de la Ley 1a de 1.982, por lo cual el fallo debe ser inhibitorio respecto de dicha disposición. II.1.2. El ciudadano OSWALDO HERNANDEZ ORTIZ, a quien se le reconoció como impugnante, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de ésta adujo, en esencia, lo siguiente: El Decreto núm. 33 de 1.984 cumple la función de reglamento integrador en virtud de la expresa invitación del legislador contenida en el artículo 5o de la Ley 1a de 1.982 al Ejecutivo para reglamentar el juego, sin desbordar los límites implícitos y explícitos de la ley. El demandante no desarrolla en forma expresa el concepto de la violación con respecto a los artículos 6o, 9o y 16 del Decreto 33 y estructura toda su formulación en torno del artículo 1o ibídem. El artículo 5o de la Ley 1a de 1.982 le señala al Gobierno Nacional un contexto material de reglamentación.

Doctrinariamente se conoce el desarrollo de esta potestad reglamentaria como reglamentos de "integración", en los que sin desbordar los límites tradicionales y aceptados de la potestad reglamentaria, la ley señala pautas y lineamientos al Gobierno Nacional para la integración que deberá hacer entre la ley reglamentada y el reglamento. El Gobierno tenía un amplio campo de acción reglamentaria, desde luego sin desbordar los límites implícitos o explícitos de la ley. Por eso el Consejo de Estado en la sentencia de 28 de agosto de 1.992 (Expediente núm. 896, Consejero ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez) expresó que tal reglamentación comprende por ejemplo la identificación y características del juego. A dicha identificación y característica corresponde el artículo 1o acusado tal reglamentación se contrae a limitar hasta el máximo de 3 cifras el juego, sin que ello signifique violación del artículo 1o de la Ley 1ª de 1.982 por cuanto, como lo dijo la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 14 de octubre de 1.982 "se trata de una nueva modalidad de sorteo", por lo cual, por exclusión, no es ni rifa ni lotería, lo cual significa que debía tener características diferenciales de una y otra. Si la pretensión de la demanda fuese aceptada en cuanto a quebrar el límite de las tres cifras impuesto por el reglamento, implicaría que dejaría de ser juego de apuestas permanentes para convertirse en otro que puede ser un lotto que juega con 5, 6 o 7 cifras de números escogidos por el apostador.

Atendiendo la línea conceptual anterior el Consejo de Estado en sentencia de 2 de octubre de 1.997 (Expediente núm. 4337, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz) consideró frente al caso allí analizado con el artículo Io del Decreto 33 de 1.984 que más de 3 cifras ya no corresponde a la definición de juego de apuestas permanentes. No debe olvidarse que de la exposición de motivos de la Ley 1a de 1.982 se deduce que se trata de un juego netamente popular con apuestas bajas y pequeños empresarios. Si como lo pretende la demanda, en las apuestas permanentes se pudiera jugar con 4 o más cifras, sería necesario cambiar el plan de premios con apuestas mucho más altas sin el respaldo económico de las loterías oficiales. Lo explicado se hace extensivo al artículo 6o acusado, ya que éste explica, como parte de la característica del juego de apuestas permanentes, qué se entiende por apuesta. A su turno, el artículo 9o acusado desarrolla un aspecto referente al juego de apuestas permanentes, necesario para la regulación del mismo con un sentido uniforme para todos los Departamentos y la ciudad de Santa Fe de Bogotá. En cuanto al artículo 16 acusado cabe advertir que es de la esencia de la reglamentación del juego el plan de premios, ya que no puede existir un juego producto de un monopolio oficial que no tenga este plan previamente conocido y aprobado. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Noveno Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se

denieguen las súplicas de la demanda porque, a su juicio, no es cierto, como lo considera el actor, que la norma legal permite amplitud a la concedente para utilizar los sorteos de los premios mayores sin mencionar cifras, ya que ello rompería el criterio de uniformidad consagrado en el artículo 5o de la Ley 1a de 1.982. Esta Ley es muy general, pues no suministra elementos necesarios para su ejecución, dejando al Ejecutivo una función reglamentaria bastante amplia, es decir, que es éste el que debe proveer todos los elementos necesarios para su correcta aplicación, de manera uniforme en todo el territorio nacional. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Debe la Sala, en primer término, pronunciarse sobre la excepción de inepta demanda que de formula el apoderado de la Nación - Ministerio de Saludfrente al artículo 16 del Decreto núm. 33 de 1.984, acusado. Para la Sala no le asiste razón a la entidad demandada en cuanto afirma que el actor en lo que respecta a dicha disposición no expuso concepto de violación alguno. En efecto, como quedó reseñado en el resumen que antecede de los fundamentos de derecho de la demanda, en relación con todas las disposiciones acusadas el actor precisó el alcance del concepto de la violación. El hecho de que no se haya referido a cada norma en particular no significa que haya omitido cumplir con el requisito del artículo 137, ordinal 4o, del C.C.A. Asunto diferente es que el alcance de la violación no sea suficiente para concretar la transgresión respecto de alguna de las disposiciones acusadas; pero la consecuencia de ello no sería un fallo inhibitorio sino denegatorio de la pretensión

de nulidad, en lo que a dicha disposición atañe. En consecuencia, le corresponde a la Sala entrar al fondo de la controversia. Los artículos 1o, 6o, 9o y 16 del Decreto Reglamentario núm. 33 de 12 de enero de 1.984, que constituyen las normas acusadas, son del siguiente tenor: "ARTICULO 1o. El Juego de Apuestas Permanentes, es aquel que sin ser rifa o lotería y utilizando los resultados de los sorteos ordinarios de las loterías, permite que una persona denominada jugador seleccione una, dos o tres cifras y apueste a ellas una suma de dinero, pudiendo lograr un premio en dinero si coincide su apuesta con la última, dos últimas o tres últimas cifras o la combinación de éstas en cualquier orden, del premio mayor del sorteo de la lotería efectuada en la respectiva fecha, de acuerdo con el plan de premios que se establece en el presente Decreto". "ARTICULO 6o. Entiéndese por apuesta el valor total que paga un jugador por la selección que haga de un número compuesto por una, dos o tres cifras, o la combinación de éstas en cualquier orden registrado en el formulario oficial, el cual le da derecho a participar en el Juego de Apuestas Permanentes de que trata este Decreto". "ARTICULO 9o. El Juego de Apuestas Permanentes podrá realizarse con todas las loterías legalmente autorizadas. Las entidades concedentes podrán determinar la lotería o loterías con la cual o con las cuales deba realizarse el Juego de Apuestas Permanentes en su respectivo territorio.

En todo caso, en cada formulario del Juego de Apuestas Permanentes no podrá jugarse con más de una lotería diariamente, cuyo nombre aparecerá escrito en el mismo". "ARTICULO 16o. El plan de premios para el Juego de Apuestas Permanentes será el siguiente en todo el territorio nacional: a. Por el acierto a la última cifra se pagarán cinco pesos ($5.oo) por cada peso ($1.oo) apostado. b. Por el acierto de las dos últimas cifras se pagarán cincuenta pesos ($50.oo) por cada peso ($1.oo) apostado. c. Por el acierto de las tres últimas cifras se pagarán cuatrocientos pesos ($400.oo) por cada peso ($1.oo) apostado. d. Por el acierto de las tres últimas cifras en cualquier orden, encerradas, se pagarán doscientos cincuenta pesos ($250.oo) por cada tres pesos ($3.oo) apostados". Las disposiciones de la Ley 1a de 1.982 que se invocan quebrantadas, prevén: "ARTICULO 1o: Autorizase a las Loterías establecidas por la Ley 64 de 1.923, a las Loterías de Bogotá y Manizales o a las Beneficencias que las administren, para utilizar los resultados de los premios mayores de los sorteos de todas ellas en juegos de apuestas permanentes con premios en dinero. Estos juegos podrán ser realizados por las mismas entidades o mediante contrato de concesión con particulares. Los ingresos provenientes de estos juegos, previa deducción de los gastos de administración se destinarán exclusivamente a los programas que adelantan los servicios seccionales de salud". "ARTICULO 3o. Las entidades de que tratan los artículos 1o y 2° de

esta Ley, sólo podrán autorizar dicho juego dentro del territorio respectivo al cual pertenecen y podrán utilizar los resultados de los sorteos ordinarios de otras Loterías. La Lotería o Beneficencia trasladará al Servicio Seccional de Salud correspondiente, dentro de los diez (10) primeros días de cada mes, los ingresos a que se refiere esta Ley. Parágrafo.- Las Loterías de Cundinamarca y Bogotá se asociarán para establecer un único juego de apuestas permanentes en sus respectivos territorios. Los ingresos provenientes de este juego se distribuirán entre las dos entidades en proporción que fijará el Gobierno, para los fines establecidos en el artículo 1o de la presente Ley". Como lo advirtió la Sala en el proveído de 29 de enero de 1.998, que denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las disposiciones acusadas, y ahora lo reitera, para establecer las violaciones a que alude el actor es menester determinar qué debe entenderse por la facultad de reglamentar el Juego de Apuestas Permanentes, a que se contrae el artículo 5o de la Ley 1a de 1.982, esto es, si dentro de tal facultad podría encuadrar o no, entre otros aspectos, la definición, identificación y características del mismo, ya que sólo en la medida de que se precise el alcance de dicha facultad puede la Sala determinar si el Gobierno Nacional excedió o no el límite de la potestad reglamentaria. En este orden de ideas se tiene lo siguiente: El articule 5o de la referida Ley 1a, es del siguiente tenor: "El Gobierno reglamentará el Juego de Apuestas Permanentes con

premios en dinero al cual se refiere esta Ley, el cual será uniforme en los Departamentos, el Distrito Especial, de Bogotá, y los Territorios Nacionales". En relación con el alcance de la norma antes transcrita, esta Corporación en sentencia de 28 de agosto de 1.992 (Expediente núm. 896, Actor: Alberto Montoya Montoya, Consejero ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez), precisó lo siguiente: "....Debe entenderse pues que en la competencia para la reglamentación que según la ley compete hacer al Gobierno en relación con el juego de apuestas permanentes, se comprenden todos los aspectos referentes al mismo, reglamentación que como ya se dijo, debe ser uniforme en todo el país, lo cual tendrá que ver, por ejemplo, con la identificación y características del juego, el tope máximo de las apuestas, la cancelación de los premios a los apostadores, la devolución de las apuestas en caso de anulación del juego, el valor de las regalías, la destinación de los ingresos provenientes del juego, el régimen de sanciones y correctivos que deben aplicar las loterías o beneficencias en caso de presentarse situaciones que alteren las condiciones previstas para la realización o desarrollo del juego, etc., así como lo referente al contrato de concesión que celebren las loterías o beneficencias (entidadconcedente) con los particulares (concesionarios), en los casos en que el juego no se explote directamente por dichas entidades....". En sentencia de 9 de octubre de 1.997 (Expediente núm. 4371, Actor: Alberto Montoya Montoya, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), esta Corporación reiteró la tesis jurisprudencial contenida en la precitada sentencia de

28 de agosto de 1.992, en lo que atañe al alcance de la facultad de reglamentar que el artículo 5o de la Ley 1a de 1.982 consagró en favor del Gobierno Nacional, salvo en algunos aspectos que quedaron comprendidos en dicha sentencia, como por ejemplo el atinente a la fijación del valor de la apuesta máxima, ya que consideró la Sala que, conforme al artículo 9o de la Ley 53 de 1.990, ello es del resorte de las loterías o beneficencias que administren las apuestas permanentes y no del Gobierno Nacional. Pero en lo que concierne a la definición, características e identificación del juego no existe duda de que tal aspecto está ínsito en la facultad de reglamentar que le confirió el legislador al Gobierno Nacional. Ahora, de la facultad de reglamentar contenida en el artículo 5o de la Ley 1a de 1.982, así como de los preceptos contenidos en los artículos 1o y 3o ibídem, que se invocan como quebrantados, deduce la Sala que la intención del legislador fue la de que el Gobierno Nacional regulara el juego de apuestas permanentes y no le señaló parámetro alguno en cuanto a un mínimo o máximo de cifras a utilizar en el juego. Por lo mismo, no puede predicarse que el Gobierno Nacional hubiera excedido los límites de la potestad reglamentaria al restringir la intención o voluntad del legislador, pues, se insiste, tal voluntad no se exteriorizó en ese aspecto. Como se advirtió ab initio de estas consideraciones al resolver sobre la excepción de inepta demanda propuesta por el apoderado de la NaciónMinisterio de Salud-,

el actor en la demanda no formuló un cargo de violación respecto de cada disposición acusada sino que bajo un mismo concepto de violación involucró a todas las normas cuestionadas. Así, el cargo central de la demanda descansó en el exceso de la potestad reglamentaria en que, a su juicio, incurrió el Gobierno Nacional al definir el juego estableciendo un número mínimo y máxima de cifras y a la inconveniencia de ello en la dinámica del juego y su incidencia en el plan de premios. De tal manera que como la Sala considera que no tiene asidero el cargo en lo que atañe al número de cifras que se permite para la realización del juego, forzoso es concluir que por la razón a la cual alude el actor tampoco es de recibo la censura en relación con el artículo 16 acusado, que regula el plan de premios. En conclusión, las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A DECLARASE no probada la excepción de inepta demanda propuesta por el apoderado de la NaciónMinisterio de Salud. DENIEGANSE las súplicas de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de agosto de 1.998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA