CE-SEC1-EXP1998-N4824

CONTRATO DE VINCULACION DE VEHICULO - Terminación Unilateral / PARQUE AUTOMOTOR - Desvinculación de Vehículo / REVOCATORIA DE ACTO PARTICULAR - Improcedencia De las pruebas obrantes en el proceso, fluye con meridiana claridad que la actora cumplió a plenitud con el procedimiento y los requisitos señalados en el art. 81 del Decreto 1927 de 1991, para solicitar al Ministerio de Transporte desvincular de su parque automotor el vehículo del señor Usma Henao, toda vez que en dicha solicitud se indicó expresamente que ella obedecía a que, en virtud de lo establecido en la cláusula décima del contrato, se le había comunicado al mencionado señor, con la debida antelación en él pactada, la voluntad de no renovarlo, prueba de lo cual se allegó ante la Administración. Por consiguiente, el Ministerio de Transporte debía necesariamente dar aplicación a la indicada norma, como en efecto lo hizo mediante resolución núm. 061 de 29 de julio de

1996. Así las cosas, la Sala no comparte el argumento aducido en la parte motiva del acto acusado para revocar la citada Resolución núm. 061 de 1996, en el sentido de que el Gerente de la Cooperativa demandante no podía dar por terminado el contrato de vinculación del referido vehículo en forma unilateral, sino que debía mediar el consentimiento del propietario del mismo, toda vez que si ella fue la voluntad clara, precisa y sin asomo de ambigüedad expresada por los contratantes en la cláusula décima del contrato, tal documento constituía ley para

ellos, conforme lo establece el artículo 1602 del Código Civil, cuya violación fue invocada en sustento de las pretensiones anulatorias. Además, se hace notar a la impugnante de la demanda que con la desvinculación de un vehículo de una empresa de transporte no se afecta la prestación del servicio público, puesto que el artículo 80 del Decreto 1927 de 1991 determina que "si con la desvinculación que se autorice se afecta la capacidad transportadora mínima de la empresa, ésta tendrá un plazo de seis (6) meses improrrogables, contados a partir de la ejecutoria de la resolución para suplir esta deficiencia. Si en ese plazo no se sustituye el vehículo, se procederá a revisar el estudio que originó la fijación de la capacidad transportadora para modificarla". La Sala considera que, al quedar en evidencia la transgresión por parte del acto acusado de los artículos 1602 del Código Civil y 81 del Decreto 1927 de 1991, invocados en sustento de la demanda, ha de procederse a declarar la nulidad, con lo cual se restablecerá automáticamente el derecho de la parte actora, por ella impetrado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., tres de diciembre de mil novecientos noventa y ocho Radicación número: 4824

Actor: COOPERATIVA INTEGRAL DE CHOFERES DE PEREIRA –

COOCHOFERES

Demandado: DIRECTORA GENERAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO

TERRESTRE AUTOMOTOR DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por la Cooperativa Integral de Choferes de Pereira “COOCHOFERES”, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 0004405 de 25 de julio de 1997, expedida por la Directora General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor Jaime de Jesús Usma Henao, propietario del vehículo de placas WHF-453 afiliado a la Cooperativa Integral de Choferes de Pereira “COOCHOFERES”, contra la Resolución núm. 061 de 29 de julio de 1996. A título de restablecimiento del derecho se solicita que las cosas vuelvan al estado que tenían a la luz de las Resoluciones núms. 061 de 29 de julio de 1996 y 075 de 9 de octubre de 1996, proferidas por la Asesora del Ministro de Transporte Regional Risaralda, mientras conserven su vigencia. I.- ANTECEDENTES a.- Los hechos de la demanda Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 45 a 47): 1.- El 23 de mayo de 1993, la Cooperativa Integral de Choferes de Pereira “COOCHOFERES”, suscribió un contrato de vinculación para microbuses

con el señor Jaime de Jesús Usma Henao, propietario del vehículo de placas WHF-453, con una duración de doce meses. Tal acto jurídico tuvo varias prórrogas, la última de las cuales venció el 11 de julio de 1997. 2.- El 9 de abril de 1996, esto es, con la debida anticipación, el señor Nelson Sanint, Gerente de la citada cooperativa, comunicó al señor Jaime de Jesús Usma Henao “ ... la no renovación Contrato vinculación micro bus Chevrolet placa WHF-453 a su vencimiento próximo 11 de julio de 1996. Actuando de acuerdo a la cláusula décima del contrato mencionado”. 3.- El 12 de julio de 1996, el representante legal y gerente de “COOCHOFERES”, señor Nelson Sanint, solicitó a la Asesora Regional Risaralda del Ministerio de Transporte la desvinculación del vehículo identificado en el punto anterior. 4.- Por Resolución núm. 061 de 29 de julio de 1996 emanada de la mencionada funcionaria, se resolvió desvincular del parque automotor de la empresa Cooperativa Integral de Choferes de Pereira “COOCHOFERES”, el vehículo de placas WHF-453, de propiedad del señor Jaime de Jesús Usma Henao. 5.- Dentro del término de ley, el aludido ciudadano interpuso los recursos de reposición y apelación contra la resolución citada en el numeral anterior, el primero de los cuales fue resuelto mediante Resolución núm. 075 de 9 de octubre de 1996, confirmando en todas sus partes el contenido de la Resolución núm. 061 de 1996, impugnada.

6.- Al resolver el recurso de apelación, la Directora General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte, mediante Resolución núm. 0004405 de 25 de julio de 1997, decidió revocar en todas sus partes la Resolución núm. 061 del 9 del julio de 1996 y determinó que el vehículo de placas WHF-453 de propiedad del señor Jaime de Jesús Usma Henao continuaría vinculado a “COOCHOFERES”, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1927 de 1991. b.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación La actora considera que el acto acusado viola las siguientes normas, por las razones que se sintetizan a continuación, bajo la forma de cargos (fls. 48 a 52 y 129 a 133): Primer cargo: Se violó el principio de la autonomía de la voluntad, consagrado en el artículo 1602 del Código Civil, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 822 del Código de Comercio. El Ministerio de Transporte olvidó que el 9 de abril de 1996 el Gerente de la Cooperativa Integral de Choferes de Pereira le comunicó al señor Jaime de Jesús Usma Henao que al vencimiento del plazo fijado en el contrato de vinculación para micro buses este no se renovaría. Tal proceder no fue arbitrario sino en desarrollo de lo pactado en la cláusula décima del citado contrato donde se lee “La Cooperativa o el propietario o _______ en cada caso, deberán comunicar por lo menos con tres (3) meses de anticipación al vencimiento del presente contrato su voluntad de

renovarlo o no. La primera lo hará preferiblemente por escrito y en su defecto por cualquier otro medio que considere idóneo para este efecto. El propietario o tenedor lo hará por escrito dirigido a la gerencia”. El contrato es ley para las partes y, por lo mismo, no puede autoridad alguna ordenar su prórroga, salvo que por razones de orden público o de interés prevalente el legislador considere que así debe ocurrir.

Segundo cargo: Se violó el artículo 81 del Decreto 1927 de 1991 por parte del Ministerio de Transporte, al hacer una errónea interpretación del universo jurídico que él tiene. De la lectura de los considerandos de la Resolución núm. 061 de 29 de julio de 1996 proferida por la Asesora Regional Risaralda del Ministerio de Transporte, se desprende que la petición de desvinculación “reúne los requisitos estipulados en el artículo 81 del Decreto 1927 de 1991”. En los considerandos del acto acusado, la funcionaria que lo profirió se limita a decir “ ... que la citada cooperativa no aportó pruebas valederas que justifiquen la desvinculación del automotor de propiedad del Señor Usma Henao, por cuanto el hecho de no renovarle el contrato de vinculación no es razón suficiente...”. Esa tesis no se ajusta a la ley, pues existe el principio universal de derecho que enseña que las cosas se deshacen como se hacen. El Ministerio de Transporte desconoció los efectos que el plazo extintivo produce en relación con las obligaciones contractuales. c.- Las razones de la defensa Ellas son, en resumen, las siguientes (fls. 73 a 77):

Es cierto que el artículo 81 del Decreto 1927 de 1991 ampara las estipulaciones que los contratantes le dan a sus acuerdos bilaterales. Sin embargo, el servicio público de transporte es una actividad que está regulada por el citado Decreto 1927, el cual le otorga al Ministerio de Transporte, dentro del ámbito de sus funciones, la de decidir sobre la vinculación o desvinculación del parque automotor de las empresas de transporte. No puede predicarse que por el sólo hecho de vencerse el contrato entre la Cooperativa y el propietario del vehículo se pueda solicitar su desvinculación sin mediar la indicación de razones de que trata el artículo 81 del Decreto 1927 de 1991, pues la desvinculación no puede ser una consecuencia del vencimiento del contrato sino más bien del incumplimiento del mismo por parte del propietario o de un acuerdo de voluntades, situación que no se ha presentado en el caso sub judice. La norma permite a la empresa que al vencimiento del contrato y en caso de incumplimiento por parte del propietario del vehículo, solicite la tan mencionada desvinculación, esgrimiendo las justas razones y aportando la prueba de notificación oportuna de la decisión de no renovarlo, pero mientras no medie la indicación de las razones que a juicio del Ministerio impongan desvincular el vehículo, ésta no puede decretarse. Finalmente propone las siguientes excepciones: 1.- Falta de indicación de razones para solicitar la desvinculación. 2.- Cumplimiento del contrato de vinculación por parte del propietario del vehículo. 3.- Genérica, de acuerdo con el artículo 164 del C.C.A. d.- Fundamentos de la impugnación:

Mediante auto de 12 de julio de 1998 se vinculó al proceso a la señora Luz Marina Restrepo Henao, en calidad de impugnante, por ser la actual propietaria del vehículo al que se refiere el acto acusado, quien, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, esgrimiendo la legalidad del acto acusado, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación (fls. 107 a 109): Aunque las normas citadas por la parte demandante como vulneradas amparan la autonomía de la voluntad de los contratantes, dicha autonomía se ve limitada por el servicio prestado, que es público y regulado por el Decreto 1927 de 1991. Por el servicio tan especial que le presta a la comunidad, la terminación de un contrato de vinculación de un vehículo a una empresa de transporte no se puede dejar íntegramente a la voluntad omnímoda de uno de los contratantes. Por tanto, prevalece la vigilancia y control que le da la ley al Ministerio de Transporte para evitar el caos que se pueda presentar en este servicio público esencial, cuando no medien razones valederas para desvincular un vehículo conforme lo prevé el artículo 81 del Decreto 1927 de 1991. Finalmente, propone las mismas excepciones planteadas por el Ministerio de Transporte. e.- La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 26 de enero de 1998 se dispuso la admisión de la

demanda y se ordenó darle el trámite de rigor (fls. 58 a 60). A pesar de que la antedicha providencia le fue notificada personalmente al señor Jaime de Jesús Usma Henao (fl. 87), como persona directamente interesada en las resultas del proceso, éste no se hizo parte en el curso del mismo. Mediante auto del 12 de junio de 1998, se reconoció a la señora Luz Marina Restrepo Henao el derecho a intervenir en el proceso como impugnante (fls. 103 a 105), . Por auto del 4 de septiembre de 1998 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las solicitadas por las partes, salvo las que allí mismo se denegaron (fls. 124 a 125). Dentro del término del traslado concedido a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, la parte demandante y el mencionado funcionario presentaron los escritos que obran a folios 129 a 133 y 136 a 147, respectivamente. II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En el escrito que lo contiene (fls. 136 a 147), el señor Procurador Noveno Delegado ante esta Corporación manifiesta que no comparte la decisión del Ministerio de Transporte adoptada mediante la Resolución núm. 0004405 de 25 de julio de 1997, cuya nulidad se impetra, por la cual se revocaron las Resoluciones núms. 061 de 29 de julio de 1996 y 075 del mismo año, emanadas de la Asesora Regional Risaralda del Ministerio de Transporte. Con tal decisión se desconoció la autonomía de la voluntad de los

contratantes prevista en el artículo 1602 del Código Civil, pues ellos habían determinado en la cláusula décima del contrato que éste terminaba si, por lo menos con tres meses de anticipación, se comunicaba por cualquiera de las partes la decisión de no prorrogarlo, lo cual ocurrió, como se encuentra demostrado en el presente proceso. Vencido el contrato el 11 de julio de 1996 y habiéndose probado tal hecho ante el Ministerio de Transporte, por medio del procedimiento establecido en el artículo 81 del Decreto 1927 de 1991, la entidad demandada no tenía otro camino que desvincular del parque automotor de la Cooperativa Integral de Choferes de Pereira al vehículo de placas WHF-453. La Resolución núm. 0004405, acusada, al decidir lo contrario desconoció no sólo el artículo 1602 de Código Civil sino también el 81 del Decreto 1927 de 1991. El hecho de que el transporte sea un servicio público no implica que se pueda desconocer la autonomía de los contratantes, quienes son los que deciden en qué momento y porqué motivos terminan el contrato. Por lo anteriormente expuesto, el Agente del Ministerio Publico solicita acceder a las súplicas de la demanda. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA En cuanto a las dos primeras excepciones propuestas tanto por la parte demandada como por la impugnante de la demanda, denominadas “falta de indicación de las razones para solicitar la desvinculación” del vehículo y “cumplimiento del contrato de vinculación por parte del propietario del vehículo”, la Sala considera que ellas no constituyen excepciones propiamente dichas, pues

los argumentos que se aducen en sustento de las mismas simplemente tienden a defender la legalidad del acto acusado, que es el punto central de la controversia que se definirá en este fallo. Respecto de la tercera excepción que denominan “genérica”, la Sala considera que tampoco tiene vocación de prosperar, toda vez que no se observa causal alguna en que pueda sustentarse ni se dice en qué consiste. Por lo que respecta al fondo del asunto, la Sala observa y considera lo siguiente: A folios 15 a 16 vto. del expediente obra copia del denominado “CONTRATO DE VINCULACION PARA MICROBUSES”, suscrito el 26 de mayo de 1993 entre el Gerente de la Cooperativa accionante y el señor Jaime de Jesús Usma Henao, en cuyas cláusulas segunda y décima se estipuló que “el contrato tendrá una duración de DOCE MESES contados a partir de la fecha. Podrá ser disuelto por mutuo acuerdo de las partes o por disposición de autoridad competente en los términos legales, sin que haya lugar al pago de contraprestación alguna”, y que “la cooperativa o el propietario en cada caso, deberán comunicar por lo menos con tres (3) meses de anticipación al vencimiento del presente contrato su voluntad de renovarlo o no. La primera lo hará preferiblemente por escrito y en su defecto por cualquier otro medio que considere idóneo para este efecto. El propietario o tenedor lo hará por escrito dirigido a la Gerencia”. El referido contrato, como consta en el mismo documento que lo contiene, se renovó en varias oportunidades, siendo la última de ellas el 11 de enero de 1996, por el término de seis meses.

El 9 de abril de 1996, el Gerente de la Cooperativa actora le comunicó telegráficamente al señor Usma Henao “... la no renovación del Contrato de Vinculación Microbus Chevrolet placa WHF - 453 a su vencimiento próximo 11 de julio de 1996 punto Actuamos de acuerdo cláusula décima del contrato mencionado punto ...” (fls. 80 y 81 Anexo núm. 1). El 12 de julio de 1996, una vez venció el término de vigencia del referido contrato, el Gerente de la accionante solicitó a la Asesora Regional Risaralda del Ministerio de Transporte la desvinculación del referido vehículo del parque automotor de la empresa, de conformidad con lo previsto en el artículo 81 del Decreto 1927 de 1991 (fls. 74 a 75 Anexo núm. 1), en el cual se dispone lo siguiente: “ARTICULO 81.- Vencido el contrato de vinculación, la Empresa de Transporte puede solicitar al Instituto Nacional de Transporte y Tránsito la desvinculación de un vehículo observando el siguiente trámite: “a) Petición de la empresa indicando las razones por las cuales solicita la desvinculación. “b) Copia del contrato de vinculación demostrando que en la forma prevista en el mismo o en la ley, la empresa notificó al propietario del vehículo la decisión de no renovarlo. “c) Dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de radicación de la petición, el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito decidirá

mediante resolución motivada”. A la mencionada solicitud, el Gerente de la Cooperativa actora anexó copia del contrato de vinculación del vehículo y de la comunicación telegráfica enviada el 9 de abril de 1996 al señor Usma Henao, mencionada anteriormente, frente a lo cual la Asesora Regional Risaralda del Ministerio de Transporte dispuso desvincular dicho vehículo del parque automotor de la empresa mediante Resolución núm. 061 de 29 de julio de 1996, la cual fue confirmada por la Resolución núm. 075 de 9 de octubre del mismo año, al resolver el recurso de reposición interpuesto en su contra por el propietario del vehículo desvinculado. De los antecedentes que se han reseñado, fluye con meridiana claridad que la actora cumplió a plenitud con el procedimiento y los requisitos señalados en el artículo 81 del Decreto 1927 de 1991, para solicitar al Ministerio de Transporte desvincular de su parque automotor el vehículo del señor Usma Henao, toda vez que en dicha solicitud se indicó expresamente que ella obedecía a que, en virtud de lo establecido en la cláusula décima del contrato, se le había comunicado al mencionado señor, con la debida antelación en él pactada, la voluntad de no renovarlo, prueba de lo cual se allegó ante la Administración. Por consiguiente, el Ministerio de Transporte debía necesariamente dar aplicación a la indicada norma, como en efecto lo hizo mediante la Resolución núm. 061 de 29 de julio de 1996. Así las cosas, la Sala no comparte el argumento aducido en la parte

motiva del acto acusado para revocar la citada Resolución núm. 061 de 1996, en el sentido de que el Gerente de la Cooperativa demandante no podía dar por terminado el contrato de vinculación del referido vehículo en forma unilateral, sino que debía mediar el consentimiento del propietario del mismo, toda vez que si ella fue la voluntad clara, precisa y sin asomo de ambigüedad expresada por los contratantes en la cláusula décima del contrato, tal documento constituía ley para ellos, conforme lo establece el artículo 1602 del Código Civil, cuya violación fue invocada en sustento de las pretensiones anulatorias. De otra parte, la Sala reitera lo expresado en su concepto por el señor Agente del Ministerio Público ante esta Corporación, en cuanto a que “... el hecho de que el transporte sea un servicio público, no implica que se pueda desconocer la autonomía de la voluntad de los contratantes, quienes son los que deciden en qué momento y porqué motivos terminan el contrato”. Por último, se hace notar a la impugnante de la demanda que con la desvinculación de un vehículo de una empresa de transporte no se afecta la prestación del servicio público, puesto que el artículo 80 del Decreto 1927 de 1991 determina que “si con la desvinculación que se autorice se afecta la capacidad transportadora mínima de la empresa, ésta tendrá un plazo de seis (6) meses improrrogables, contados a partir de la ejecutoria de la resolución para suplir esta deficiencia. Si en ese plazo no se sustituye el vehículo, se procederá a revisar el estudio que originó la fijación de la capacidad transportadora para modificarla”.

De acuerdo con lo anterior, al quedar en evidencia la transgresión por parte del acto acusado de los artículos 1602 del Código Civil y 81 del Decreto 1927 de 1991, invocados en sustento de la demanda, ha de procederse a declarar su nulidad, con lo cual se restablecerá automáticamente el derecho de la parte actora, por ella impetrado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero.- DECLARASE la nulidad de la Resolución núm. 0004405 de 25 de julio de 1997, proferida por la Directora General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte. Segundo.- Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente. Tercero.- En firme esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y

CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha tres de diciembre de mil novecientos noventa y ocho.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA