CE-SEC1-EXP1998-N4851

EMPRESAS PUBLICAS MUNICIPALES DE MEDELLIN - Facultades del Gerente / MEDICO DE LAS EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLINReglamentación / PROTECCION MEDICA A FAMILIARES - Reglamentación / FORMULAS MEDICAS - Monto Máximo Para la Sala es evidente que no le asiste razón al apelante en el sentido de que las facultades conferidas al Gerente General de las Empresas Públicas de Medellín lo fueron para reglamentar por una sola vez el Fondo Médico en cuestión, sin que sea tampoco de recibo su afirmación respecto de que dicho funcionario no podía establecer un monto máximo para el cubrimiento de las fórmulas médicas, considerando, por el contrario esta Corporación, que dicho límite favorece a los usuarios del referido fondo, en la medida de que se logra una mayor cobertura de beneficiarios pues, de no ser así, llegaría el momento en que los recursos financieros de aquel se verían totalmente agotados, con lo cual sí se vería afectada la eficacia de la prerrogativa consagrada en la norma demandada. La reglamentación demandada es de carácter general e impersonal y, por lo tanto, modificable en cualquier momento, dado que, por ejemplo, el ingreso de nuevos beneficiarios o el aumento en el número de los que hagan uso de la prerrogativa allí contemplada conlleva a que la reglamentación sea modificada, dadas las nuevas circunstancias, sin que ello signifique extralimitación en el ejercicio de la facultad reglamentaria.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 617 DE 1995 (30 de enero) EMPRESAS

PÚBLICAS DE MEDELLÍN - ARTÍCULO 5 LITERAL A (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho.

Radicación número: 4851

Actor: NOÉ CARDONA ARISTIZÁBAL

Demandado: GERENTE GENERAL DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS DE

MEDELLÍN Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 1º de septiembre de 1997, proferida por el Tribunal Administrativo de

Antioquia.

I. - ANTECEDENTES a. - El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

El ciudadano y abogado Noé Cardona Aristizábal, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo de Antioquía la nulidad del literal a. del artículo 5º del Decreto núm. 617 de 30 de enero de 1995, "Por medio del cual se reforma el reglamento del Fondo de Protección Médica a familiares de los empleados públicos y de los pensionados del Establecimiento”, expedido por el Gerente General de las Empresas Públicas de Medellín. b. - El acto acusado Es el literal a. del artículo 5º del Decreto 617 de 30 de enero de 1995, en el aparte que se resalta en negrilla: "Artículo 5º. - El Fondo cubrirá el ochenta por ciento (80%) de

los siguientes valores, en los casos que a continuación se detallan: “a. Consulta médica o especialista hasta por once mil seiscientos pesos ($11.600.oo) cada una, y el valor de las fórmulas correspondientes a los precios que las Empresas señalen, de acuerdo con las listas oficiales hasta por un valor de veinte mil pesos ($20.000.oo) por fórmula. Por consulta con médico general realizada en los servicios de urgencias de los centros asistenciales debidamente autorizados por las Empresas, se reconocerá cinco mil trescientos pesos ($5.300.oo)”. c. - Disposiciones violadas y concepto de la violación La parte actora considera que con la expedición del acto acusado se violaron los artículos 58 y 121 de la Constitución Política; 2º de la Ley 100 de 1993; y 2º del Decreto 2 de 30 de julio de 1969, expedido por la Junta Directiva de las Empresas Públicas de Medellín, de acuerdo con los siguientes cargos: Primer cargo. - El artículo 2º del Decreto 2 de 30 de julio de 1969 otorgó al Gerente General de las Empresas Públicas de Medellín la facultad de reglamentar, por una sola vez, el “Fondo de Protección Médica a familiares de los empleados públicos y de los pensionados del Establecimiento”, no siendo por lo tanto dicha facultad ilimitada, pues lo que permitió fue que la norma marco que creó el Fondo fuese llenada, pero no que el Gerente quedara con facultades omnímodas para estar modificando a su antojo su funcionamiento. Fue así como el Gerente General del mencionado

establecimiento, mediante el Decreto 2 de 6 de agosto de 1969, efectuó la reglamentación del Fondo y, en lo tocante con el tema discutido, dispuso: “Artículo 5º. El Fondo cubrirá el 78% de los siguientes casos: “a) Consulta médica a especialistas y valor de las fórmulas, siempre que ellas sean ordenadas por el médico general, cuando su total pase de $60.oo”. Habiendo quedado establecido cuál sería el servicio a prestar por el Fondo, lo único que podría seguir siendo objeto de reglamentación sería el monto del servicio en pesos, mas no éste en sí mismo considerado, pues la reglamentación se hizo fijando una determinada cantidad en pesos, sujeta a la inflación. La seguridad social es materia que sigue siendo incluida en el ámbito laboral y, por lo tanto, debe considerarse ese tipo de reglamentaciones como un mínimo y no como un máximo. En consecuencia, no puede desmejorarse dicho mínimo olímpicamente, pues ha de interpretarse con criterios de favorabilidad, como lo dispone el artículo 53 de la Constitución Política. Fue así como año tras año el Gerente General del establecimiento ha venido actualizando el valor, en pesos, de los auxilios otorgados por el Fondo. Segundo cargo. - Se violó el artículo 58 de la Constitución Política que consagra el respeto a los derechos adquiridos, ya que mediante el ejercicio de la facultad para actualizar los mencionados montos, mediante la norma que se acusa, se estableció un nuevo tope máximo en el valor de las drogas que serían suministradas, cuando ha debido establecer el porcentaje que se cubriría del valor total de la droga, violando con ello, además del artículo 58 ya citado, el artículo

2º de la Ley 100 de 1993 que se refiere a los principios de atención subsidiada, solidaridad y atención integral. Si no se puede hablar en este caso de derechos adquiridos, entonces cómo se explica que los aportes que los usuarios hacen al Fondo sean incrementados año tras año. Además la reglamentación acusada pone en peligro la vida de quienes venían obteniendo algún tipo de tratamiento científico del cual dependiera sus vidas, ya que el tratamiento iniciado requiere de un suministro promedio de drogas que prolongue la vida del paciente, cuyo costo es de imposible acceso para los asalariados o pensionados. d. Las razones de la defensa La apoderada de las Empresas Públicas de Medellín, (fls. 69 y 70 del Cdno. Ppal.) propone la excepción de inepta demanda por no haberse dando cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 137 del C.C.A., en el sentido de haberse indicado no solamente las normas violadas sino el concepto de violación. Frente al fondo del asunto, manifiesta que el acto acusado cuya nulidad se pretende “… regula una expectativa para el eventual usuario del fondo, puesto que el derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular. Pretender que se garanticen derechos no consolidados, sería aceptar que la Constitución protege ‘derechos’ que no son derechos. Y sólo existen derechos adquiridos cuando se han cumplido en su totalidad las hipótesis normativas exigidas para gozar de él. Mientras no se realicen íntegramente los presupuestos, condiciones o requisitos que la misma norma contempla para adquirir el derecho, mal puede hablarse de ‘Derecho adquirido’”.

El Gerente en su labor reglamentaria puede y debe desarrollar tanto lo que está expreso como lo que está implícito en la norma que desarrolla, desentrañando su contenido, sentido y finalidad. No se violan los principios contenidos en el artículo 2º de la Ley 100 de 1993, como tampoco los artículos 58 y 121 de la Constitución Política, pues el Gerente tiene la competencia para reglamentar el Fondo de Protección Médica, conforme a los artículos 64, 69 y 113 y 287 de la Constitución Política. e. La actuación surtida De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 6 de julio de 1995 se admitió la demanda y se denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado (fl. 59 del Cdno. Ppal.). Por auto de 6 de diciembre de 1995, se abrió a pruebas el proceso (fl. 71 ibídem). Por auto de 16 de enero de 1996 (fl. 72 ibídem) se corrió traslado a las partes y al señor Agente del Ministerio Público para alegar de conclusión, derecho del cual sólo hizo uso la entidad demandada (fl. 73 ibídem).

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Al desatar la controversia planteada, el Tribunal de primera instancia declaró no probada la excepción propuesta y denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones principales (fls. 81 a

84 del Cdno. Ppal.): 1a. Aunque el demandante no incluye un capítulo separado para explicar el concepto de violación, en el aparte que denomina “CONSIDERACIONES” se refiere a los derechos adquiridos y a la violación del artículo 2º del Decreto 02 de 30 de julio de 1969, razón por la cual se entiende cumplido el requisito legal, no sin antes observar que respecto de los artículos 2º de la Ley 100 de 1993 y 121 de la Constitución Política, aquél no explicó el concepto de violación. 2a. El demandante planteó la violación de los derechos adquiridos y citó como norma vulnerada el artículo 58 de la Carta Política. No obstante, es suficiente tener en cuenta, contrario a lo que se afirma en la demanda, que el artículo 2º del Decreto 02 de 30 de julio de 1969, facultó en forma amplia al Gerente General de las Empresas Públicas de Medellín, para reglamentar “… el uso y el funcionamiento de este fondo”, no para que lo reglamentara “…por una sola vez”, como lo pretende el demandante.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Las razones de inconformidad del actor frente a la sentencia proferida en primera instancia, se transcriben a continuación: (fl. 90 del Cdno. Ppal.) : “Solicito que sea revocada la sentencia proferida por el H.

Tribunal Administrativo de Antioquia, por cuanto en los considerandos con los cuales se sustenta la denegación de las pretensiones, no se tiene en cuenta que la norma que se pretende sea anulada, consagra prestaciones cuya materia de protección es el derecho fundamental a la seguridad social en

lo relacionado con el derecho a la vida. “Así las cosas y en virtud del interés superior que se tiene dentro de un estado social de derecho en la protección de tales derechos fundamentales, las facultades reglamentarias habrán de interpretarse con criterios restrictivos. “De este modo, las facultades reglamentarias del ente demandado sólo se circunscribirán a poner en funcionamiento el ‘Fondo de Protección médica a familiares de los empleados públicos y pensionados del establecimiento’ por una única vez. En materia de derechos fundamentales, las facultades reglamentarias se circunscriben a garantizar la eficacia de los derechos consagrados, no a su limitación. Precisamente por ello, durante todo el tiempo de vigencia del referido fondo, las prestaciones fueron cabalmente reglamentadas, pero en la norma demandada se excedió tal facultad estableciendo limitantes que vulneran el ejercicio de este derecho como derecho subjetivo adquirido”.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación es partidario de que se confirme la sentencia apelada, exponiendo para el efecto que la Constitución protege y considera como adquiridos los derechos nacidos como consecuencia del cumplimiento de las hipótesis de hecho establecidas por la ley. Lo que se protege entonces son las consecuencias que surgen de la consolidación de una situación jurídica.

La facultad otorgada al Gerente de las Empresas de Servicios Públicos de Medellín lo fue para reglamentar el uso y funcionamiento del Fondo, lo que no implica que con la expedición de la norma acusada haya desconocido derechos adquiridos, puesto que la reglamentación relativa al subsidio de las

fórmulas a los familiares de los empleados públicos beneficiados y pensionados adquiere el carácter de una situación jurídica general y abstracta, establecida en un reglamento que como tal puede variar. La doctrina ha sostenido que “La situación jurídica general, impersonal es la misma para todos los individuos que se hallan en las mismas condiciones de hecho”. Como tal, se caracteriza por ser general, impersonal, permanente, modificable por la ley o el reglamento y no susceptible de renuncia general. Al no considerarse un derecho adquirido la inicial reglamentación del Fondo, que por su propia naturaleza debe adaptarse a las nuevas formulaciones que sobre la materia regule la ley, tampoco es admisible la afirmación del apelante en el sentido de que el Gerente de las Empresas Públicas de Medellín sólo estaba facultado para regular el funcionamiento y uso del Fondo por una sola vez, pues, investido de poder jurídico expidió el acto de carácter general e impersonal y, en consecuencia, modificable en cualquier tiempo.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Insiste la parte actora, ahora recurrente, en que las facultades otorgadas por la Junta Directiva de las Empresas Públicas Municipales de Medellín al Gerente, mediante el artículo 2º del Decreto 2 de 30 de julio de 1969, para reglamentar el Fondo Médico, lo fueron por una sola vez. Prescribe la citada norma: “Artículo 2º. Con retroactividad a la semana 29 del presente año créase un fondo denominado Protección Médica a familiares”, para atender los gastos por atención médica y quirúrgica prestada a los familiares que dependen económicamente de los empleados públicos de las categorías

13, 14 y 15. La Gerencia General reglamentará el uso y funcionamiento de este fondo” (las negrillas son de la Sala). Para la Sala es evidente que no le asiste razón al apelante en el sentido de que las facultades conferidas al Gerente General de las Empresas Públicas de Medellín lo fueron para reglamentar por una sola vez el Fondo Médico en cuestión, sin que sea tampoco de recibo su afirmación respecto de que dicho funcionario no podía establecer un monto máximo para el cubrimiento de las fórmulas médicas, considerando, por el contrario esta Corporación, que dicho límite favorece a los usuarios del referido fondo, en la medida de que se logra una mayor cobertura de beneficiarios pues, de no ser así, llegaría el momento en que los recursos financieros de aquél se verían totalmente agotados, con lo cual sí se vería afectada la eficacia de la prerrogativa consagrada en la norma demandada. Adicionalmente, la Sala hace suyas las consideraciones expuestas por el representante del Ministerio Público en cuanto a que la reglamentación demandada es de carácter general e impersonal y, por lo tanto, modificable en cualquier momento, dado que, por ejemplo, el ingreso de nuevos beneficiarios o el aumento en el número de los que hagan uso de la prerrogativa allí contemplada conlleva a que la reglamentación sea modificada, dadas las nuevas circunstancias, sin que ello signifique extralimitación en el ejercicio de la facultad reglamentaria. Al no haber aportado el actor en su recurso de apelación nuevos elementos de juicio que lleven a la Sala a modificar la decisión adoptada por

el fallador de primera instancia, ésta será confirmada en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído previamente el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. CONFIRMASE la sentencia recurrida en apelación, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 1º de septiembre de 1997. Segundo. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y

CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA