CE-SEC1-EXP1998-N4865

PLAN DE ORDENAMIENTO FISICO DE LA ZONA INDUSTRIAL DE COTAAdopción / ZONA INDUSTRIAL DE COTA - Reglamentación / SUSTRACCION DE MATERIA - Inhibición de pronunciamiento A pesar de que el apelante sostiene que lo controvertido en la demanda es la reglamentación, mediante el acto acusado, de la Zona Industrial del Municipio de Cota, no cabe duda alguna de que los hechos narrados en la demanda y su adición, de las normas cuyo desconocimiento se le atribuye a dicho acto y del concepto de su violación, lo que realmente cuestiona es la legalidad del acuerdo enjuiciado, bajo el supuesto erróneo de que mediante él se creó o estableció la mencionada zona industrial pues, ello se produjo por el Acuerdo núm. 10 de 1989, sin haberse planteado, partiendo de la realidad de la existencia jurídica de la misma, que la reglamentación adoptada por el indicado acto, vulnere las disposiciones invocadas en sustento de la pretensiones anulatorias. La Sala considera que asistió plena razón al tribunal de origen para denegar las súplicas de la demanda, debido a que el acto acusado no podía vulnerar las normas cuya violación se le atribuye, en razón de que mediante el mismo no se creó zona industrial alguna, de tal manera que si lo que se pretende es cuestionar la legalidad del acto que dispuso su creación y del que la amplió, ello sólo será posible en un proceso que tenga dicho objetivo. El sólo hecho de que los argumentos del apelante estén construidos sobre la simple e infundada afirmación

o sobre la errónea apreciación de que lo que se cuestiona en la demanda es la reglamentación de la referida zona industrial que se hizo mediante el acto acusado, y no la creación o establecimiento de la misma, lo cual, como se vio, riñe con la verdad procesal, la releva de pronunciarse respecto de dichos argumentos, por tal sustracción de materia.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 009 DE 1995 (30 de junio) CONCEJO

MUNICIPAL DE COTA (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., once de junio de mil novecientos noventa y ocho Radicación número: 4865

Actor: JOSÉ JOAQUÍN FIQUITIVA CAMACHO

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE COTA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sección Primera a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 11 de septiembre de 1997 por la Sección Primera del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca.

I. - ANTECEDENTES a. - El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda El ciudadano José Joaquín Fiquitiva Camacho, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca la declaratoria de nulidad del Acuerdo núm. 009 de 30 de junio de 1995, “por el cual se modifica, adiciona y complementa el Acuerdo Nº. 16 de 1991 y

se adopta el Plan de Ordenamiento Físico de la Zona Industrial de Cota”, expedido por el Concejo del Municipio de Cota. b. - Los hechos de la demanda Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 1 a 2 y 84 a 85 Cdno. núm. 1) : De conformidad con el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, la Sabana de Bogotá reviste interés ecológico nacional y su destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. El Municipio de Cota hace parte de dicha Sabana y sus actividades tradicionales han sido agropecuarias. El establecimiento de una zona industrial en el Municipio de Cota, produciría cambios trascendentales en sus actividades tradicionales, por lo cual la expedición del acto acusado estaba supeditada a la realización de una consulta popular, como lo ordena el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, lo cual no ocurrió. El área dispuesta como zona industrial, de aproximadamente un mil trescientas (1.300) hectáreas, es demasiado grande y en criterio de expertos se convertiría en la más grande de Suramérica, superando con creces a zonas similares establecidas en otros países, desconociéndose sus posibles impactos ambientales, sociales y económicos, a nivel local y regional. Además, dicha zona se encuentra rodeada por el Río Bogotá, la Laguna de La Florida y otros ecosistemas acuáticos frágiles, que se verían afectados por el movimiento de las aguas subterráneas contaminadas por los residuos industriales que allí se van a producir. La mencionada zona industrial no contempla un plan de prevención y atención de desastres, contrariando lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto 919

de 1º de mayo de 1989 y el Principio 15 de la Declaración de Río de Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. De otra parte, dará lugar a una transformación en las actividades tradicionales del Municipio y acarreará graves consecuencias sociales, económicas y culturales para sus habitantes, debido al desplazamiento de un gran número de población hacia ese Municipio en busca de empleo. c. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación El actor considera que el acto acusado incurre en infracción de las siguientes normas, por las razones que se sintetizan a continuación bajo la forma de cargos (fls. 2 a 3, 85 a 87 y 125 a 126 Cdno. núm. 1): Primer cargo. - Al establecer y reglamentar una zona industrial en un municipio de la Sabana de Bogotá, el acto acusado viola el artículo 79 de la Carta Política, que consagra como deber del Estado conservar las áreas de especial importancia ecológica. Por la misma razón, infringe el inciso primero del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, que establece que la Sabana de Bogotá reviste especial interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria es la agropecuaria y forestal. Segundo cargo. - El acto acusado se expidió en forma irregular, pues para tal efecto era necesario realizar una consulta popular, como lo ordena el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, pues la zona industrial que se pretende establecer implica cambios significativos en el uso del suelo y una transformación en las actividades tradicionales del Municipio de Cota. Dicha consulta popular no se

realizó o se confundió con el mecanismo de participación ciudadana establecido en el artículo 77 de la citada ley. Tercer cargo. - El acuerdo demandado viola los artículos 1º y 3º de la Ley 99 de 1993, pues la zona industrial que se pretende establecer contaminará aún más el Río Bogotá y las aguas subterráneas, afectando igualmente las aguas de la Laguna de La Florida, con lo cual se desconoce el principio del desarrollo sostenible, así como principios ambientales, tales como el derecho de las personas a una vida saludable en armonía con la naturaleza, la utilización prioritaria de los recursos hídricos para el consumo humano, la protección de la biodiversidad y del paisaje y la prevención de desastres. Cuarto cargo. - El acto enjuiciado viola el artículo 15 de la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y el artículo 6º del Decreto 919 de 1989, por cuanto no contempla el componente de prevención de desastres. Quinto cargo. - De igual manera, el citado acuerdo viola el principio de armonía regional, consagrado en los artículos 63 de la Ley 99 de 1993 y 1º y siguientes del Decreto 1865 de 1994, pues de la interpretación de esas normas se desprende que la zona industrial debe enmarcarse dentro del plan de gestión ambiental del municipio y éste, a su vez, en el plan de gestión regional, y ocurre que ni el municipio ni la CAR han expedido dichos planes, lo cual impide determinar si aquél seguirá siendo agropecuario y forestal, como lo ordena el artículo 61 de la Ley

99 de 1993. d. - Las razones de la defensa A pesar de haberse surtido debidamente la notificación del auto admisorio de la demanda a la parte demandada, ella no concurrió al proceso. e. - La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A, a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones : Por auto de 16 de noviembre de 1995 se dispuso la admisión de la demanda y se denegó la solicitud de decretar la suspensión provisional del acto acusado (fls. 63 a 67 Cdno. núm. 1). Mediante proveído de 26 de febrero de 1996, se admitió la adición de la demanda (fl. 92 ibídem). Por auto de 2 de septiembre de 1996, se abrió a pruebas el proceso y se decretaron como tales las solicitadas en la demanda (fls. 105 a 106 ibídem). Dentro del término concedido a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, la parte actora y el mencionado funcionario presentaron los escritos que obran a folios 118 a 126 del cuaderno 1.

II. - LA SENTENCIA RECURRIDA Al resolver la controversia planteada, el tribunal de origen denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación (fls. 128 a 140 Cdno. núm. 1): En relación con los cargos primero y segundo. - Las pruebas

allegadas al proceso demuestran que la zona industrial del Municipio de Cota no fue establecida mediante el acuerdo demandado, pues aquélla lo fue inicialmente por el Acuerdo 10 de 1989 y, posteriormente, por el Acuerdo 16 de 1991, que la amplió. De las aludidas pruebas y de los antecedentes administrativos del acto acusado se desprende que el acto demandado se expidió en razón de que los acuerdos originarios no contenían una reglamentación suficiente que permitiera un desarrollo adecuado y ordenado de la zona industrial, pero no amplía tal zona, sino que establece reglas, procedimientos y requisitos para que se puedan establecer industrias en la zona que describe. Por consiguiente, la zona industrial fue establecida antes de que entrara en vigencia la Ley 99 de 1993 y, por tanto, el acto que la creó no pudo infringir su artículo 61, inciso primero. Además, no se demandaron los acuerdos que la crearon. A la misma conclusión anterior se llega respecto de la censura de que el acto acusado se expidió en forma irregular, por cuanto si el desarrollo de la zona industrial implica, a su vez, el desarrollo de proyectos que amenacen con crear un cambio significativo en el uso del suelo que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales del Municipio, lo cual, por lo demás, no se demostró, ello no obedecería a lo reglamentado en el acto acusado, sino a lo dispuesto en los Acuerdos 10 de 1989 y 16 de 1991 del Concejo de Cota. En relación con el tercer cargo. - Las acusaciones en él formuladas no

pueden prosperar, por cuanto igualmente se sustentan en el argumento de que el acto impugnado estableció la zona industrial en el Municipio de Cota y ya se vio que no fue así, sino que la reglamentó. Además, el demandante no cuestiona el texto de la reglamentación, ni que ella viole los principios generales ambientales y los objetivos del Ministerio del Medio Ambiente. En relación con el cuarto cargo. - Este tampoco prospera, pues si de acuerdo con el principio 15 de la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 y el artículo 6º del Decreto 919 de 1989, el componente de prevención de desastres debe estar contemplado en los planes de desarrollo de las entidades territoriales, ello descarta la posibilidad de su regulación en un acto que reglamenta la zona industrial. En relación con el quinto cargo. - También carece de vocación de prosperar, pues las normas en él señaladas como infringidas entraron en vigencia con posterioridad a la creación de la zona industrial de Cota, la cual, como se ha reiterado, no fue creada mediante el acuerdo demandado. Además, la creación y el desarrollo de la zona industrial de Cota no impide la realización del plan de gestión ambiental de ese municipio, en armonía con el plan de gestión regional a que alude el demandante, pues, por el contrario, dichos planes, cuando se elaboren, si como lo afirma el actor no se han elaborado, la pueden contemplar dentro de sus objetivos.

III. - LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO Ellos son los siguientes (fls. 141 a 142 Cdno. núm. 1): “1) No puede negarse la nulidad del acto demandado con el pretexto

de que la zona industrial fue establecida antes de la Ley 99 de 1993, pues lo que se demanda, es precisamente su reglamentación, más no su constitución o establecimiento. “2) El acto administrativo demandado fue expedido por el Concejo Municipal de Cota con posterioridad a la Ley 99 de 1993 y por lo tanto debe ajustarse a las disposiciones de dicha norma. “3) Es un hecho notorio que mediante el acto demandado se reglamenta una zona industrial de tal magnitud que inevitablemente producirá cambios trascendentales de actividades tradicionales del municipio afectando negativamente el ecosistema y el paisaje de la zona y contaminando aún más el río Bogotá, razón por la cual era forzoso la realización de una consulta popular de conformidad con lo establecido en el Art. 33 de la Ley 136 de 1994. “4) El Honorable Tribunal no valoró para nada la audiencia pública celebrada los días 23 de abril y 3 de septiembre de 1995, la cual se aportó como prueba y que contiene los conceptos e intervenciones de la Defensoría del Pueblo, la Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno (hoy del Interior) así como de los ecólogos JUAN SALDARRIAGA y THOMAS VAN DER HAMMEN. “5) Tampoco el Tribunal tuvo en cuenta lo expuesto por el demandante en los alegatos de conclusión, acerca del acuerdo 33 de 1979, expedido por la C.A.R. el cual se encuentra vigente y prohibe el establecimiento de zonas industriales en el municipio de Cota”.

IV. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En el escrito que lo contiene (fls. 10 a 16 Cdno. 2), el señor Procurador

Noveno Delegado (E) ante esta Corporación estima que la sentencia impugnada merece ser confirmada, por las razones que se sintetizan a continuación: Los argumentos expuestos por el demandante evidencian que lo que se controvierte es la creación de la zona industrial del municipio de Cota, ya sea porque no se cumplieron ciertos requisitos para su creación, o por el impacto ecológico que su establecimiento puede generar, pero como lo señaló el tribunal de primera instancia, mediante el acto acusado no se estableció dicha zona industrial. Ella fue creada por el Acuerdo 10 de 1989 y ampliada por el Acuerdo 16 de 1991, actos que no fueron demandados en este proceso. Además, se observa que en su apelación el recurrente alega inicialmente que lo que controvierte es la reglamentación de la zona industrial y no su constitución o establecimiento, pero posteriormente argumenta que el Acuerdo 33 de 1979, expedido por la C.A.R., “...Prohibe el establecimiento de zonas industriales en el Municipio de Cota”. Entonces, queda claro que el acto acusado no podía vulnerar las normas que se citan como violadas en la demanda, puesto que mediante él no se creó zona industrial alguna.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Como marco de referencia para definir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, la Sala puntualiza los siguientes aspectos, con base en la demanda y su adición, en los antecedentes administrativos del acto acusado y en las pruebas obrantes en el proceso: 1. - Mediante el Acuerdo núm. 10 de 31 de agosto de 1989, expedido

por el Concejo Municipal de Cota, se creó “..la Zona Industrial en la cual y a partir de la aprobación del presente Acuerdo y previa autorización de la Junta de Planeación Municipal se podrá en el futuro autorizar las construcciones de carácter industrial” (artículo 1º) - (fls. 8 a 9 Cdno. 2), y por el Acuerdo núm. 16 de diciembre 4 de 1991, se amplió y reglamentó dicha zona industrial (fls. 15 a 16 ibídem). 2. - En el artículo 1º del acto acusado se dispone adoptar “...el contenido del presente Acuerdo, como el conjunto de normas, disposiciones, políticas y programas orientados a regular el desarrollo ambiental, económico y administrativo de la ZONA INDUSTRIAL del Municipio de Cota”. 3. - En el acápite “HECHOS” de la demanda y su adición, el actor pone de presente, entre otros aspectos, los siguientes: - “El establecimiento de una zona industrial en el municipio de Cota, Cundinamarca, produciría cambios trascendentales...”. - “El área de aproximadamente 1.300 hectáreas, dispuesta como zona industrial es demasiado grande...”. - “El área determinada como zona industrial, se encuentra rodeada por el Río Bogotá...”. - “Una zona industrial de tal magnitud dañaría el paisaje...”. - “El municipio de Cota, Cundinamarca, no cuenta a la fecha con un plan de ordenamiento físico o territorial, por lo cual resulta imposible determinar si aún con el establecimiento de una zona industrial...”. - “La proyectada zona industrial no contempla un plan de prevención y atención de desastres...”.

4. - En los acápites de la demanda y su adición, denominados “CONCEPTO DE VIOLACION”, se consignan, entre otros aspectos, los siguientes: - “La zona industrial que pretende establecerse mediante el Acuerdo acusado, implica cambios significativos...”. - “...la zona industrial que se establece mediante el mencionado acuerdo, contaminaría aún más el Río Bogotá...”. - “...la zona industrial que se establece debe enmarcarse dentro del plan de gestión ambiental del municipio, y éste a su vez en el plan de gestión regional expedido por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca...”. 5. - En el escrito contentivo del alegato de conclusión presentado por el actor ante el tribunal de origen, manifiesta que el Acuerdo 33 de 1979, expedido por la CAR, “...prohibe el establecimiento de zonas industriales en el territorio que se ubica en el Municipio de Cota...”, y que “...una zona industrial de la magnitud de la establecida por el acto demandado”.

Las anteriores precisiones ponen de manifiesto que a pesar de que el apelante sostiene que lo controvertido en la demanda es la reglamentación, mediante el acto acusado, de la Zona Industrial del Municipio de Cota, no cabe duda alguna de que de los hechos narrados en la demanda y su adición, de las normas cuyo desconocimiento se le atribuye a dicho acto y del concepto de su violación, lo que realmente cuestiona es la legalidad del acuerdo enjuiciado, bajo el supuesto erróneo de que mediante él se creó o estableció la mencionada zona industrial pues, como atrás se consignó, ello se produjo por el Acuerdo núm. 10 de 1989, sin

haberse planteado, partiendo de la realidad de la existencia jurídica de la misma, que la reglamentación adoptada por el indicado acto, vulnere las disposiciones invocadas en sustento de las pretensiones anulatorias. De consiguiente, la Sala considera que asistió plena razón al tribunal de origen para denegar las súplicas de la demanda, debido a que el acto acusado no podía vulnerar las normas cuya violación se le atribuye, en razón de que mediante el mismo no se creó zona industrial alguna, de tal manera que si lo que se pretende es cuestionar la legalidad del acto que dispuso su creación y del que la amplió, ello sólo será posible en un proceso que tenga dicho objetivo. Así las cosas, la Sala considera que el sólo hecho de que los argumentos del apelante estén construidos sobre la simple e infundada afirmación o sobre la errónea apreciación de que lo que se cuestiona en la demanda es la reglamentación de la referida zona industrial que se hizo mediante el acto acusado, y no la creación o establecimiento de la misma, lo cual, como se vio, riñe con la verdad procesal, la releva de pronunciarse respecto de dichos argumentos, por total sustracción de materia. En consecuencia, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad del acuerdo enjuiciado, se procederá a confirmar la sentencia recurrida en apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A : Primero. - CONFIRMASE la sentencia apelada, proferida el 11 de septiembre de 1997 por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca. Segundo. - En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y

CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha once de junio de mil novecientos noventa y ocho.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA