CE-SEC1-EXP1998-N4906

SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA - Beneficiarios / SUBSIDIO FAMILIAR DE

VIVIENDA PARA AREAS URBANAS - Reglamentación / POTESTAD REGLAMENTARIA - Inexistencia de Extralimitación Como lo observó la Sala al resolver sobre la solicitud de suspensión provisional impetrada en este proceso, y ahora lo reitera, si bien es cierto que los artículos 6o. y 7o. de la Ley 3 de 1991 no hacen distinción entre hogares ubicados en la áreas rural y urbana como beneficiarios del subsidio familiar, ello en manera alguna significa que al referirse las normas acusadas únicamente al área urbana se esté considerando que los hogares del área rural no puedan ser beneficiarios de dicho subsidio. El ejercicio de la potestad reglamentaria que consagra el art. 189, numeral 11, de la Carta Política, que sirve de fundamento al Decreto contentivo de las disposiciones acusadas, no se agota con la expedición de dicho Decreto, pues nada impide que una ley pueda ser objeto de reglamentación parcial, es decir, que la materia a que ella se contrae pueda ser susceptible de varias reglamentaciones. En este caso, el Decreto sub examine se concretó a la reglamentación del subsidio familiar de vivienda en dinero para áreas urbanas exclusivamente, como lo dice expresamente en su encabezamiento. De otra parte, como bien lo hacen notar las entidades públicas demandadas, en materia de subsidio familiar para zonas rurales numerosas han sido las leyes que lo han regulado, las cuales pueden ser a su vez también objeto de reglamentación por el Gobierno Nacional. De tal manera que no dándose la violación de los artículos 6o.

y 7o. de la Ley 3a. de 1991, por contera también se descarta la de los artículos 13 y 64 de la Carta Política, a que aluden los cargos 3o. y 4o. de la demanda, así como la falsa motivación y la desviación de poder, a que se contrae el cargo 5o. ibídem.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 70 DE 1995 (28 de abril) GOBIERNO NACIONAL - ARTÍCULO 2 (No anulado) / DECRETO 70 DE 1995 (28 de abril) GOBIERNO NACIONAL - ARTÍCULO 12 (No anulado) / DECRETO 70 DE 1995 (28 de abril) GOBIERNO NACIONAL - ARTÍCULO 13 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

Radicación número: 4906

Actor: MARCEL TANGARIFE TORRES

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD El ciudadano MARCEL TANGARIFE TORRES, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de algunos apartes de los artículos 2º, 12 y 13 del Decreto núm. 706 de 28 de abril de 1.995, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 03 de 1.991 en

cuanto a la aplicación del subsidio familiar de vivienda en dinero para áreas urbanas”, expedido por el Gobierno Nacional. I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 7 a 9): 1º: Los apartes de las artículos acusados violan los artículos 6º y 7º de la Ley 3ª de 1.991 al establecer que los beneficiarios del subsidio familiar de vivienda solamente son los hogares de escasos recursos ubicados en áreas urbanas, ya que la ley no excluye a las áreas rurales. El Consejo de Estado ha sido reiterativo en exigir que la potestad reglamentaria se enmarque dentro de los lineamientos establecidos por la ley y la Constitución. En el presente caso a través de la potestad reglamentaria se está restringiendo de manera indebida un subsidio establecido por la ley para todos los hogares de escasos recursos. Así mismo los artículos 12 y 13 acusados hacen referencia al plan de vivienda urbana y a las recomendaciones del CONPES para la política de vivienda social urbana, violando de esta manera los artículos 6º y 7º de la Ley 3ª de 1.991, la cual, como ya se dijo, no hace diferencia entre hogares de escasos recursos de áreas urbanas y rurales. 2º: Los apartes acusados violan el artículo 13 de la Constitución Política, ya que consagran una odiosa discriminación frente a los hogares de escasos recursos de áreas rurales. No se encuentra razón jurídica alguna para establecer que el subsidio sólo pueda ser gozado por los hogares de escasos recursos urbanos.

3º: Los artículos acusados violan el artículo 64 de la Constitución Política, ya que en lugar de fomentar el acceso progresivo a la vivienda de los trabajadores agrarios están consagrando el subsidio familiar de vivienda para favorecer únicamente a los trabajadores urbanos. 4º: De igual manera se advierte una falsa motivación y una desviación de poder en la entidad demandada , la cual pretende establecer el subsidio de vivienda únicamente para los hogares de escasos recursos ubicados en áreas urbanas, en detrimento injustificado y sin motivación de los hogares de escasos recursos ubicados en áreas rurales. II-. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1-. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA II.1.1-. La Nación - Ministerio de Desarrollo Económico -, a través de apoderada, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de ésta adujo, en esencia, lo siguiente: La reglamentación que se hace en el Decreto 706 de 1.995 es parcial. Es importante señalar que la potestad reglamentaria otorgada constitucionalmente al Presidente de la República no se encuentra sujeta ni condicionada a que a través de un solo decreto se desarrolle el contenido de la ley. Las normas acusadas no están contemplando situaciones discriminatorias para el otorgamiento del subsidio en las áreas rurales sino simplemente están determinando, en ejercicio de la potestad reglamentaria parcial, el tratamiento de dicho subsidio para áreas urbanas.

Además, existen otras disposiciones, como por ejemplo, la Ley 49 de 1.990, que en su artículo 69 regula el subsidio familiar en áreas rurales ; el artículo 12 de la Ley 3ª de 1.991, que le atribuye funciones al Inurbe para vivienda rural; los artículos 18 y 19 ibídem, que se refieren a programas de soluciones de vivienda de interés social en áreas rurales; y el artículo 8º de la Ley 281 de 1.996, que también se refiere a subsidios familiares para vivienda de interés social en áreas rurales. II.1.2-. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público -, a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de ésta adujo, en esencia, lo siguiente: El Decreto 706 de 1.995 no pretende restringir el subsidio familiar para vivienda a cargo del Estado únicamente para la vivienda urbana, sino que está reglamentando parcialmente la Ley 3ª de 1.991, dejando las áreas rurales para otra reglamentación. El artículo 7º de la Ley 3ª de 1.991 no es el único que se refiere a la política de vivienda de interés social. El artículo 3º, inciso 2º, ibídem, hace mención a la vivienda rural. Las Leyes 49 de 1.990 (artículo 68), 281 de 1.996 (artículo 8º), 188 de 1.995 (artículo 20), 160 de 1.994 (artículo 2º) y 60 de 1.993 (artículo 21) se refieren a los

programas de vivienda rural. El Decreto 706 de 1.995 no agota la materia de otorgamiento de subsidios. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Noveno Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, conforme lo expresó el Consejo de Estado en el auto que negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, el ejercicio de la potestad reglamentaria no se agota con la expedición de un solo decreto reglamentario, pues una ley puede ser objeto de reglamentación parcial, además de que debe tenerse en cuenta que las condiciones sociales y económicas de los habitantes de las áreas rurales son diferentes a las de los habitantes de las áreas urbanas, lo cual implica que la regulación en materia del otorgamiento de subsidios no sea idéntica. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Prevén las normas acusadas, en lo pertinente: “Artículo 2º. Beneficiarios. El subsidio familiar de vivienda de que trata la Ley 03 de 1.991, se otorgará a los hogares ubicados en las áreas urbanas, que carecen de recursos suficientes para obtener una solución de vivienda de interés social….” (La negrilla y subraya fuera de texto corresponden al aparte acusado). “Artículo 12. Plan de vivienda urbana inserto en la Red de Solidaridad Social. Los planes de soluciones de vivienda dirigidos a hogares con ingresos no superiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales, forman parte del conjunto de programas que constituyen la Red de Solidaridad Social….”

(La negrilla y subraya fuera de texto corresponden al aparte acusado). “Artículo 13 Distribución de recursos por planes. Los recursos para el subsidio familiar de vivienda administrados por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, se distribuirán mediante Acuerdo de su Junta Directiva para los planes de adquisición o adquisición y construcción de vivienda y mejoramiento integral de vivienda y entorno, teniendo en cuenta las recomendaciones del Conpes para la Política de Vivienda Social Urbana”. (La negrilla y subraya fuera de texto corresponden al aparte acusado). Los artículos 6º y 7º de la Ley 3ª de 1.991, que se invocan como transgredidos, entre otras disposiciones, son del siguiente tenor: “ARTICULO 6º.- Establécese el Subsidio Familiar de Vivienda como un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta Ley. La cuantía del subsidio será determinada por el Gobierno Nacional de acuerdo con los recursos disponibles, el valor final de la solución de vivienda y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios”. “ARTICULO 7º.-Podrán ser beneficiarios del Subsidio Familiar de Vivienda los hogares de quienes se postulen para recibir el subsidio, por carecer de recursos suficientes para obtener una vivienda, mejorarla o habilitar legalmente los títulos de la misma; el reglamento establecerá las formas de comprobar tales circunstancias.

A las postulaciones aceptables se les definirá un orden secuencial para recibir la asignación del subsidio de acuerdo con la calificación de los aportes del beneficiario a la solución de vivienda, tales como ahorro previo, cuota inicial, materiales, trabajo o su vinculación a una organización popular de vivienda. El acto de postularse implica la aceptación por parte del beneficiario de las condiciones bajo las cuales se otorga el subsidio”. Como lo observó la Sala al resolver sobre la solicitud de suspensión provisional impetrada en este proceso, y ahora lo reitera, si bien es cierto que los artículos 6º y 7º de la Ley 3ª de 1.991 no hacen distinción entre hogares ubicados en las áreas rural y urbana como beneficiarios del subsidio familiar, ello en manera alguna significa que al referirse las normas acusadas únicamente al área urbana se esté considerando que los hogares del área rural no puedan ser beneficiarios de dicho subsidio. El ejercicio de la potestad reglamentaria que consagra el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, que sirve de fundamento al Decreto contentivo de las disposiciones acusadas, no se agota con la expedición de dicho Decreto, pues nada impide que una ley pueda ser objeto de reglamentación parcial, es decir, que la materia a que ella se contrae pueda ser susceptible de varias reglamentaciones. En este caso, el Decreto sub examine se concretó a la reglamentación del subsidio familiar de vivienda en dinero para áreas urbanas exclusivamente, como lo dice expresamente en su encabezamiento. De otra parte, como bien lo hacen notar las entidades públicas demandadas, en

materia de subsidio familiar para zonas rurales numerosas han sido las leyes que lo han regulado, las cuales pueden ser a su vez también objeto de reglamentación por el Gobierno Nacional. En efecto, la Ley 49 de 1.990 prevé en el parágrafo 3º del artículo 68 y en el artículo 69 el subsidio familiar para vivienda en áreas rurales; la Ley 3ª de 1991 en sus artículo 12, literal a), y 18, señala como función del INURBE la de coordinar con la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero planes de subsidio familiar para vivienda rural; la Ley 60 de 1.993, en su artículo 21, prevé la participación de los municipios en el otorgamiento de viviendas de interés social; la Ley 188 de 1.995, en el artículo 20, numeral 1.6.3, incluye dentro del programa que hace parte de la Red de Solidaridad Social a la construcción, adquisición, reubicación, mejoramiento y habilitación de viviendas en zonas rurales; y el artículo 8º de la Ley 281 de 1.996 faculta al INURBE para otorgar subsidios familiares para vivienda en zonas ubicadas en las cabeceras municipales y corregimientos, así como a la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero para el mejoramiento de viviendas en zonas rurales. Toda esta normatividad, dirigida directamente a regular el otorgamiento de subsidios familiares en el sector rural es susceptible de reglamentación por parte del Gobierno Nacional y el ejercicio de la potestad reglamentaria no obliga a que sea a través de un mismo Decreto o en un sólo acto administrativo que deban desarrollarse los

preceptos legales. De tal manera que no dándose la violación de los artículos 6º y 7º de la Ley 3ª de 1.991, por contera también se descarta la de los artículos 13 y 64 de la Carta Política , a que aluden los cargos 3º y 4º de la demanda, así como la falsa motivación y la desviación de poder, a que se contrae el cargo 5º ibídem. En consecuencia, es del caso denegar las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DENIEGANSE Las súplicas de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de octubre de 1.998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA