CE-SEC1-EXP1998-N4942

EXCEPCION DE INEPTITUD DE LA DEMANDA - Configuración /

AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA - Inexistencia / PAGO PARA RECURRIR EN VIA GUBERNATIVA - Obligatoriedad En el sub - lite se encuentra probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa. No puede decirse que a la demandante se le cercenó su derecho a interponer los recursos procedentes, pues en el artículo tercero de la Resolución núm. 211 de 18 de mayo de 1995 expresamente se indica que contra la misma proceden los recursos de reposición y en subsidio apelación, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación, recursos que precisamente interpuso la parte actora. Cuestión distinta es que la demandante no haya pagado la multa o no garantizado su pago, cuestión que debió hacer por disposición del artículo 118 del Decreto 1787 de 1990, vigente para la época, cuya aplicabilidad como expresión del principio solve et repete fue examinada por la Sala Plena del Consejo de Estado. Al no haber dado cumplimiento la actora, al momento de interponer los recursos, al requisito de la previa cancelación de la multa o a la garantía de su pago, a que estaba obligada por disposición legal, procedía el rechazo de los mismos. Al no haber sido rechazados los recursos con justa causa por la Administración, se tiene que la vía gubernativa no fue agotada en debida forma, ya que la interposición del recurso de apelación es obligatoria, conforme a lo preceptuado en los artículos 51 inciso final y 63 del C.C.A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., tres de septiembre de mil novecientos noventa y ocho.

Radicación número: 4942

Actor: TRANSPORTADORES ALFONSO LÓPEZ S.A.

Demandado: ALCALDÍA Y SECRETARIA DE TRANSITO DE CALI Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sección Segunda, de fecha 24 de octubre de 1997.

I. ANTECEDENTES a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

La sociedad Transportadores Alfonso López S.A., a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la nulidad de las Resoluciones núms. 211 de 18 de mayo de 1995, 312 de 10 de julio de 1995 y A-123 de 10 de octubre del mismo año, expedidas, las dos primeras, por la Secretaría de Tránsito de Cali y, la última, por la Alcaldía de Cali. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la demandada a reintegrar en favor de la demandante la suma impuesta y pagada por concepto de multa, debidamente ajustada, tomando

como base el I.P.C., junto con los intereses causados, de conformidad con la certificación que para el efecto expida la Superintendencia Bancaria; que se le ordene cancelar las demás sumas que por concepto de perjuicios materiales se demuestren dentro del proceso; y que se inapliquen las normas del Decreto 1787 de 1990, contrarias a los preceptos constitucionales que consagran los derechos a la igualdad, de petición y al debido proceso. b.- Los actos acusados Son los siguientes: 1º.- Resolución núm. 211 de 18 de mayo de 1995, expedida por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali, por medio de la cual sancionó a la demandante con una multa de cinco millones novecientos cuarenta y seis mil seiscientos setenta y cinco pesos ($5.946.675.oo), equivalentes a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales vigentes, por violación al artículo 114 del Decreto 1787 de 3 de agosto de 1990. 2º. Resolución núm. 312 de 10 de julio de 1995, expedida por la dependencia arriba citada, a través de la cual se rechazaron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la resolución identificada en el numeral anterior, por incumplimiento del requisito previsto en el artículo 118 del Decreto 1787 de 1990. 3º. Resolución núm. A-123 de 10 de octubre de 1995, por medio de la cual el Alcalde de Cali rechaza el recurso de queja interpuesto contra la Resolución núm. 312 de 10 de julio de 1995 y, en consecuencia, se abstiene de

conceder el recurso de apelación impetrado contra la Resolución núm. 211 de 18 de mayo de 1995. c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación La actora considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 6º, 13, 23, 29 y 90 de la Constitución Política; 35, 36, 52 numeral, 2 y 58 del C.C.A.; 238 del Código Nacional de Tránsito; y 114 del Decreto 1787 de 1990, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación (fls. 34 a 36 del Cdno. Ppal.): Primer cargo.- Se violaron los artículos 13, 23 y 29 de la Carta Política, los cuales consagran, respectivamente, el derecho a la igualdad, el derecho de petición y el debido proceso, dado que cuando se condiciona el trámite de un recurso al pago de una multa ilegal, pues en este caso no estaba ejecutoriada, se crea un motivo injustificado de desigualdad, como lo precisó la Corte Constitucional. Teniendo en cuenta el contenido de las anteriores normas constitucionales, la Administración debió inaplicar los artículos 118 (primera parte) y 122 del Decreto 1787 de 1990. Segundo cargo.- Se violaron los artículos 35, 36 y 58 del C.C.A., ya que no se practicó prueba alguna y los documentos que se allegaron a la investigación no fueron controvertidos. Tercer cargo.- El artículo 238 del Código Nacional de Tránsito prescribe que “La autoridad de tránsito que presencie la comisión de una

contravención,…”, lo cual significa que la autoridad de tránsito debe estar presente, es decir, debe ver la infracción, pues no puede haber sanción contra un conductor por testigos de oídas. En el presente caso el guarda apareció dos días después de los hechos en las terminales de transporte de las empresas y les hizo firmar a los conductores unas órdenes de comparendo que fueron canceladas por ellos mismos, con lo cual la situación de tránsito que se presentó quedó solucionada. Cuarto cargo.- Se violó el artículo 114 del Decreto 1787 de 1990, pues la empresa no suspendió ni permitió la suspensión del servicio. Una vez conocida la situación fueron sancionados los conductores y propietarios, conforme al contrato de afiliación y al contrato de trabajo. Quinto cargo.- Se violó el artículo 52, numeral 2, del C.C.A., que exige acreditar el pago de lo que el recurrente reconoce deber y garantizar el cumplimiento de la parte de la decisión que recurre, cuando ésta sea exigible conforme a la ley. En el asunto sub judice no hay ley que haga exigible tal requisito, pues el Decreto 1787 de 1990 es una norma reglamentaria que no tiene el poder de la ley. Sexto cargo.- La actuación administrativa objeto de demanda fue irregular y prueba que los funcionarios que actuaron lo hicieron causando un daño antijurídico, por el cual deben responder con su propio patrimonio. Así las cosas se violaron los artículos 6º y 90 de la Constitución Política. d.- Las razones de la defensa 1.- Del Municipio de Cali (fl. 88 a 97 del Cdno. Ppal.):

El pronunciamiento de la Corte Constitucional contenido en el fallo de tutela núm. T-450 de 19 de octubre de 1994, en el cual consideró que las normas que condicionan el trámite de los recursos interpuestos al pago de la multa impuesta vulneran los principios de igualdad, del debido proceso y del derecho de petición, sólo está dirigido contra aquellas normas que exigen el pago de la multa como única alternativa y no contra aquellas normas que ofrecen la posibilidad de usar garantías u otros mecanismos de idéntica naturaleza como requisito para darle trámite a los recursos interpuestos. El artículo 118 del Decreto 1787 de 1990 establece en forma expresa que al momento de interponer el recurso el recurrente tiene la alternativa de constituir garantía sobre el pago de la multa, sin limitarlo exclusivamente a su pago. Así las cosas, dicha disposición no debe ser inaplicada, como lo solicita la demandante, pues no contradice los principios en cuestión. No es admisible tampoco la pretensión de la parte actora en cuanto que se inaplique el artículo 122 ibídem, dado que el Decreto 1787 de 1990 tiene fuerza legislativa, pues fue proferido con fundamento en la Ley 15 de 1959. En cuanto a la pretendida violación de los artículos 35 y 36 del C.C.A., debe observarse que las disposiciones contenidas en el Decreto 1787 de 1990 tienen prevalencia sobre las disposiciones generales contenidas en el C.C.A., tal y como lo ordena el artículo 5º de la Ley 57 de 1887. El artículo 238 del Código Nacional de Tránsito no es aplicable a las contravenciones de transporte, pues estas tienen su procedimiento especial, el

cual se encuentra contenido en el Decreto 1787 de 1990. Los actos acusados no violaron el artículo 114 del Decreto 1787 de 1990 y, por el contrario, fue la empresa demandante la que incurrió en su vulneración y de ahí la sanción.

EXCEPCIONES: El apoderado del Municipio de Cali propone las siguientes: 1ª. Ineptitud sustantiva de la demanda por no agotamiento de la vía gubernativa, pues al haber sido rechazados los recursos interpuestos contra la Resolución núm. 211 de 18 de mayo de 1995, por no haberse dado cumplimiento a lo previsto en el artículo 118 del Decreto 1787 de 1990, se considera no agotada la vía gubernativa. 2ª. Falta de jurisdicción y competencia, ya que la actuación administrativa en cuestión es de carácter policivo y, por lo tanto, de conformidad con el artículo 82 inciso 3 del C.C.A. no es del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.

2. De los ciudadanos Mauricio Guzmán Cuevas y Claudia Sandoval Piñeros, funcionarios que intervinieron en la expedición de los actos administrativos (fls. 103 a 105 del Cdno. Ppal.): El apoderado de los arriba citados propone las siguientes EXCEPCIONES: 1ª. Indebido agotamiento de la vía gubernativa. 2ª. Falta de jurisdicción y competencia. 3ª. Indebida vinculación “al proceso de la parte demandada en su condición de personas naturales”, pues no debe olvidarse que la responsabilidad de los funcionarios es subjetiva y no objetiva, así sus actos sean declarados nulos

por la jurisdicción contencioso administrativa o revocados por su superior. De otra parte, es improcedente que el despacho haya integrado como parte procesal pasiva a las personas naturales que intervinieron en la expedición de los actos acusados como funcionarios, pues de acuerdo con los artículos 90 de la Constitución Política y 77 del C.C.A., lo procedente es la figura jurídica del llamamiento en garantía o la denuncia del pleito en los procesos de reparación directa y contractuales. e. La actuación surtida De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 7 de marzo de 1996 se admitió la demanda (fl. 44 del Cdno. Ppal.). Mediante proveído de 16 de enero de 1997 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las pedidas por las partes (fl. 108 del Cdno. Ppal.). Por auto de 4 de junio de 1997 (fl. 119 del Cdno. Ppal.) se corrió traslado a las partes y al señor Agente del Ministerio Público para alegar de conclusión, derecho del cual hicieron uso la parte demandante (fl. 131 del Cdno. Ppal.), la señora Claudia Sandoval Piñeros (fl. 136 ibídem), la entidad demandada (fl. 128) y el representante del Ministerio Público (fl. 120). II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante la sentencia recurrida el Tribunal de origen denegó las súplicas de la demanda, con fundamento en las consideraciones que se

resumen a continuación (fls. 148 a 153 del Cdno. Ppal.): Las excepciones propuestas serán desestimadas por las siguientes razones: No prospera la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, ya que la Administración se excedió en la exigencia de un requisito abiertamente inconstitucional, por lo cual puede decirse que la demandada impidió a la parte actora el ejercicio de los recursos procedentes. No tiene tampoco fundamento la excepción de falta de jurisdicción y competencia, pues los actos administrativos acusados no fueron expedidos en proceso civil o penal de policía propiamente tales, ya que ante la Administración no se planteó una controversia entre partes enfrentadas. En cuanto a la excepción de indebida vinculación de personas naturales, para rechazarla basta tener en cuenta que en el presente caso se está reclamando indemnización de perjuicios y ello autoriza para vincular a los funcionarios que expidieron los actos acusados, de conformidad con los artículos 78 y 85 del C.C.A. Frente al fondo del asunto, el a quo estima que deben despacharse desfavorablemente los cargos aducidos en la demanda, pues ante el hecho evidente del bloqueo de las vías centrales de la ciudad con buses adscritos a diferentes empresas de transporte urbano, entre ellas a la de la demandante, no se requería de ninguna otra prueba para iniciar la investigación, dado que bastaba que la autoridad tuviera conocimiento de la infracción. La parte demandante no indica cuáles pruebas dejaron de practicarse, las cuales no pudieron ser las pedidas por aquélla, ya que si no rindió oportunamente los descargos puede deducirse que no solicitó pruebas.

No son atendibles las críticas que la actora hace a las órdenes de comparendo expedidas por las autoridades de tránsito en orden a que los conductores de los vehículos explicaran su conducta, pues el asunto de los comparendos sólo puede ser discutido por los conductores, cuya responsabilidad es diferente a la de las empresas transportadoras y cuyo régimen legal está previsto en el Código Nacional de Tránsito y no en el Decreto 1787 de 1990. Tampoco es de recibo el argumento de que la actora no podía ser sancionada por no haber ordenado sus directivas la suspensión del servicio de transporte, pues la norma en que se apoyó la Administración consagra una responsabilidad objetiva, razón por la cual, constatado el hecho de la suspensión, surgía sin más consideraciones la responsabilidad, como lo dispone el artículo 114 del Decreto 1787 de 1990, pudiendo la empresa repetir contra los responsables de la infracción. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO En la sustentación del recurso de apelación, la recurrente fundamenta su desacuerdo con la sentencia de primera instancia en las razones que se sintetizan a continuación (fls. 158 a 162 del Cdno. Ppal.): 1a. El hecho de que algunos vehículos participaron en un desfile y que por la estructura de la ciudad se haya presentado una congestión vehicular, no puede entenderse como una “suspensión total o parcial del servicio de transporte”. 2a. La empresa sí contestó los cargos que se le hicieron, pero la Administración no le dio credibilidad. 3a. La Administración, para sancionar, debió recibir el

testimonio de los conductores participantes en el desfile e indagar si se trataba de la suspensión del servicio. En el derecho administrativo sancionatorio el Estado tiene la obligación de establecer, sin duda alguna, que el comportamiento de la persona estuvo orientado a la violación de la norma que establece la prohibición. 4a. El artículo 29 de la Constitución Política consagra la presunción de inocencia, “mientras no se demuestre la culpabilidad”. En el presente caso se declaró la culpabilidad sin demostrarla con pruebas recaudadas en debida forma. 5a. Las órdenes de comparendo son el antecedente formal que prueba una infracción de tránsito y si la autoridad de tránsito las elaboró, es porque se trata de un proceso administrativo sancionatorio, debiéndose demostrar, por lo tanto, el dolo o la culpa de la empresa. 6ª. Quienes participaron en el desfile fueron los conductores y una asociación de propietarios que nada tenían que ver con la empresa demandante. IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación es partidario de que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se declare probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto el artículo 135 del C.C.A. establece como presupuesto para promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el agotamiento previo de la vía gubernativa, mediante acto expreso o presunto por silencio negativo. En el caso sub examine la parte actora no agotó la vía gubernativa, no porque la Administración le hubiese negado la oportunidad de

interponer los recursos, pues en forma expresa le señaló cuáles eran los procedentes, sino porque su procedencia, de conformidad con el artículo 118 del Decreto 1787 de 1990, está sujeta a la previa cancelación de la multa o a la garantía de su pago, cuestión que no llevó a cabo la parte demandante. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala, en acuerdo con lo expresado por el representante del Ministerio Público y los apoderados de la entidad demandada y de los funcionarios que expidieron los actos acusados, vinculados al proceso, considera que la sentencia apelada debe ser revocada y, en su lugar, debe proferir fallo inhibitorio, como en efecto lo hará, dado que se encuentra probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa. En efecto, no puede decirse que a la demandante se le cercenó su derecho a interponer los recursos procedentes, pues en el artículo tercero de la Resolución núm. 211 de 18 de mayo de 1995 expresamente se indica que contra la misma proceden los recursos de reposición y en subsidio apelación, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación, recursos que precisamente interpuso la parte actora. Cuestión distinta es que la demandante no haya pagado la multa o no garantizado su pago, cuestión que debió hacer por disposición del artículo 118 del Decreto 1787 de 1.990, vigente para la época, cuya aplicabilidad como expresión del principio solve et repete fue examinada por la Sala Plena del Consejo de Estado, la cual, en sentencia de 21 de enero de 1997, exp. AI-03,

Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, actor: Carlos E. Campilla Parra, denegó la pretensión de nulidad de la citada disposición, sosteniendo en dicha oportunidad: “….si bien es cierto que, al tenor del artículo 140 citado, la condición jurídica de los actos administrativos sujetos al susodicho principio para acceder a la justicia contenciosa administrativa es la de su exigibilidad, ello no significa que sea inaplicable con miras a acceder a la vía gubernativa, por las razones que se pasa a exponer: “a.) El artículo 140 es parte de la regulación del procedimiento contencioso administrativo, más no de la vía gubernativa.

Tratándose de lo primero, es sabido que los actos administrativos, por lo regular, son demandables cuando son exigibles, ya porque no sean pasibles de recursos o porque se haya agotado la vía gubernativa. La exigibilidad pues acompaña a los actos administrativos susceptibles de acción contenciosa administrativa, de modo que aquélla es más una condición para la procedencia de la acción que de la aplicación del principio en comento. “b) ……… “c.) Nada obsta entonces para que, con la flexibilidad que se reclama en la sentencia comentada, y que en el presente caso se preserva en las disposiciones enjuiciadas, el ordenamiento jurídico prevea la aplicación del glosado principio en la vía gubernativa, a pesar de que el acto aún no sea exigible, como incluso se consagra en el artículo 52 del C.C.A., por cuanto no se puede dejar de lado que los efectos de la medida de suyo son provisionales, hasta el punto de que lo que en ella se exige, en últimas, es que se garantice el pago de la multa.

“d.) Siendo el agotamiento de la vía gubernativa un presupuesto de la acción contencioso administrativa, y no un requisito de validez del acto, es igual que el principio se aplique para acceder a aquélla o a ésta, toda vez que el hecho de que se satisfaga o no en relación con una u otra por parte del interesado, igual le va a permitir o no acceder a la última. “En resumen, la Sala estima que no es válido jurídicamente afirmar, de modo absoluto, que el principio solve et repete es improcedente en la vía gubernativa, si bien debe sujetarse en su aplicación a condiciones de necesidad y de ponderación que lo hagan razonable y accesible a los afectados, condiciones que se cumplen en las disposiciones acusadas”. Con base en las anteriores consideraciones concluye la Sala que al no haber dado cumplimiento la actora, al momento de interponer los recursos, al requisito de la previa cancelación de la multa o a la garantía de su pago, a que estaba obligada por disposición legal, procedía el rechazo de los mismos. Al haber sido rechazados los recursos con justa causa por la Administración, se tiene que la vía gubernativa no fue agotada en debida forma, ya que la interposición del recurso de apelación es obligatoria, conforme a lo preceptuado en los artículos 51 inciso final y 63 del C.C.A. Así las cosas y de acuerdo con lo estipulado en el artículo 135 del C.C.A., la parte actora estaba imposibilitada para acudir ante la jurisdicción administrativa, razón por la cual, se reitera, se declarará probada la excepción de inepta demanda, por ausencia de un presupuesto procesal de la acción, esto es,

no haberse agotado en debida forma la vía gubernativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVOCASE la sentencia recurrida en apelación, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 24 de octubre de 1997 y, en su lugar, Primero.- DECLARASE probada la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, INHIBESE de hacer un pronunciamiento de fondo frente a las pretensiones de la demanda. Segundo.- De conformidad con lo previsto por los artículos 171 del C.C.A. y 392-3 del C. de P.C., condénase a la parte actora en costas de la segunda instancia. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha tres de septiembre de mil novecientos noventa y ocho.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA