CE-SEC1-EXP1998-N4966

MESA DIRECTIVA DEL CONCEJO DISTRITAL - Período / NORMA LEGAL VIGENTE - Sujeción Como quiera que ni en la Constitución, ni en el Título II del Decreto 1421 de 1993, en el cual se regula lo concerniente a la organización y funcionamiento del Concejo Distrital, existe norma expresa alguna relativa al período de la Mesa Directiva que se elija, en ausencia de ella y, a pesar de que en el artículo 12 numeral 24 ibídem se señala como atribución de tal Corporación la de "darse su propio reglamento", el ejercicio de dicha atribución y las disposiciones que al respecto se dicten, en momento alguno pueden suplantar ni sobreponerse a las normas legales vigentes para los municipios sobre el indicado aspecto,, por cuanto de lo previsto en el mencionado artículo 22, inciso segundo de la Carta Política, se infiere que, si bien las normas contenidas en el Decreto 1421 de 1993 constituyen el régimen especial a que debe someterse el Distrito Capital, en la medida de que el legislador ordinario o extraordinario no regule de manera particular determinadas materias, como ocurrió precisamente en el asunto bajo estudio, debe someterse a las disposiciones vigentes para los municipios, como específicamente se determina en el artículo 2o. del citado decreto. En consecuencia, la Sala considera, que al haberse fijado en el parágrafo primero del artículo 10o. del Acuerdo núm. 20 de 1994, expedido por el Concejo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el período de seis (6) meses para los miembros

de la Mesa Directiva, se contraría franca y palmariamente el inciso primero del artículo 28 de la Ley 136 de 1994, "Por el (sic) cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios", que en forma expresa prevé que los miembros de la Mesa Directiva de los Concejos se eligen para "un período de un año".

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 20 DE 1994 CONCEJO DE BOGOTÁ - ARTÍCULO 10 PARÁGRAFO 1 (Anulado parcialmente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y ocho Radicación número: 4966

Actor: JHON ARQUÍMEDES MOSQUERA PALACIOS

Demandado: CONCEJO DE BOGOTA

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA

2 Procede la Sección Primera a dictar sentencia de segunda instancia, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, el 4 de diciembre de 1997. I.- ANTECEDENTES a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda El ciudadano Jhon Arquímedes Mosquera Palacios, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la declaratoria de nulidad del parágrafo 1º del artículo 10º del Acuerdo núm. 20 de 1994 “Por el cual se

adopta el Reglamento del Concejo de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital”, expedido por dicha corporación. b.- El acto acusado Es del siguiente tenor: “Artículo 10º.- Elección Mesa ... “Parágrafo primero.- La Mesa Directiva, elegida, tendrá un período de seis (6) meses. Ningún concejal podrá ser reelegido en dos (2) períodos consecutivos en la Mesa Directiva. Si al momento de elegir la Mesa Directiva no fuere posible hacerlo, el Concejo citará a más tardar a Sesión especial de elección dentro de los tres (3) días siguientes. En esa Sesión deberá elegirse la Mesa Directiva, si no fuere posible el Concejo se declarará en Sesión Permanente hasta que se logre la elección de la Mesa Directiva. “El mismo procedimiento se cumplirá para la elección de las Mesas Directivas de las Comisiones Permanentes”. c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación 3 El actor considera que el acto acusado viola el inciso primero del artículo 28 de la Ley 136 de 1994, por las razones que se sintetizan a continuación (fls. 2 a 5 Cdno. Ppal.): El artículo citado como violado dice: “Artículo 28.- La Mesa Directiva de los Concejos se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año”. Al establecer el Concejo de Santa Fe de Bogotá en el acto acusado, que la Mesa Directiva elegida tendrá un período de seis meses, desconoció lo establecido en la norma transcrita.

La Constitución Política en su artículo 322 define el régimen de Santa Fe de Bogotá y, en desarrollo de tal precepto, se expidió el Decreto 1421 de 1993 o Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá, que debió regular el período legal de la Mesa Directiva de dicha corporación, pero dado que ello no se hizo, hay que entrar a llenar dicho vacío con lo estipulado en el artículo 2º ibídem, que es del siguiente tenor: “Régimen aplicable. “El Distrito Capital, como entidad territorial, está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establecen expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones Constitucionales y legales vigentes para los municipios”. En consecuencia, se configura una violación flagrante del artículo 28 de la Ley 136 de 1994 por parte de la norma acusada, que amerita su declaratoria de nulidad. d.- Las razones de la defensa Ellas son, en resumen, las siguientes, expresadas en la contestación de la demanda (fls. 58 a 60 Cdno. Ppal.): 4 Por medio del acto acusado se desarrolla íntegramente la facultad que el Decreto 1421 de 1993 en su artículo 12-24, le concedió al Concejo Distrital, en virtud de la cual esta corporación puede darse su propio reglamento. Siendo esta una norma especial, excluye legal y jurídicamente la posibilidad de aplicar el régimen ordinario contenido en el artículo 28 de la Ley 136 de 1994. Por lo tanto,

la duración de 6 meses para la Mesa Directiva de dicha Corporación, consagrada en el acto acusado, esta ajustada a derecho, es consecuencia del ejercicio de la autonomía consagrada en la Constitución Política y en el ordenamiento especial del Decreto 1421 de 1993, que en su artículo primero dispone la autonomía en el funcionamiento y desarrollo de su condición de Distrito Capital o Municipio Especial. Así mismo, se debe tener en cuenta que la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general. e.- Los argumentos de la impugnación Al proceso concurrió en calidad de impugnante de la demanda la ciudadana Rosa Emma Alonso C., quien en el correspondiente escrito expresó, en resumen, lo siguiente (fls. 58 a 60 Cdno. Ppal.): En virtud de lo dispuesto por el artículo 322 de la Carta Política y en uso de las facultades conferidas por el artículo transitorio 41 ibídem, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1421 de 1993, contentivo del Régimen Especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, sobre su organización política, administrativa y fiscal de carácter especial y sui generis, que le confiere autonomía para el manejo y gestión de sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y la ley”, cuyo marco difiere sustancialmente de las disposiciones comunes para los municipios, contenidas en la Constitución y la ley. En ejercicio de la facultad conferida al Concejo Distrital por el artículo 12, numeral 24 del citado Decreto 1421 de 1993, de “darse su propio reglamento”, se expidió el acto parcialmente acusado, que desarrolla íntegramente dicha

facultad, “... naturalmente con prescindencia de las disposiciones generales contenidas en el artículo 28 de la Ley 136 de 1994, aplicable a los pequeños cabildos que conforman el régimen territorial municipal ordinario ...”, por lo cual el 5 término de seis (6) meses que en él se consagra como período de su Mesa Directiva se ajusta a la Constitución y a la ley especial, que excluye interferencias de las disposiciones legales ordinarias, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887. De otra parte, debe tenerse en cuenta que si bien el actor solicita la declaratoria de nulidad de todo el parágrafo primero del artículo 10º del Acuerdo núm. 20 de 1994, la acusación sólo se dirige contra la frase “... tendrá un período de seis (6) meses ...”, en él contenida, pues en la demanda no se formula otro cargo contra el resto de lo dispuesto por dicho acto. f.- La actuación surtida De conformidad con la normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 18 de abril de 1996 se admitió la demanda y se accedió a la solicitud de suspender provisionalmente los efectos del acto acusado, en la frase que dice “... tendrá un período de seis (6) meses” (fls. 24 a 29 Cdno. Ppal.). Por auto de 19 de diciembre de 1996 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las solicitadas por las partes; así mismo, se reconoció como impugnante a la ciudadana que con tal calidad se presentó al proceso (fls. 74 a 75

Cdno. Ppal.). Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para que emitiera su concepto (fl. 23 Cdno. 2), la parte demandada y el mencionado funcionario presentaron los escritos que obran a folios 79 a 88 del cuaderno principal. 6 II.- LA SENTENCIA RECURRIDA Al resolver la controversia planteada, el tribunal de origen accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones principales que se transcriben a continuación (fls. 111 a 112 Cdno. Ppal.): “En primer lugar, la Sala entrará a analizar el alcance del Decreto 1421 de 1993 o Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá, régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, en lo que concierne al período de la Mesa Directiva del Concejo Capitalino, encontrando que le asiste razón al demandante, toda vez que el Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá no contempla el período de duración de los miembros de la Mesa Directiva, presentándonse así un vacío en la norma, el cual deberá llenarse de acuerdo con lo previsto en el artículo 2º del mismo Estatuto que expresa: ‘Artículo 2º. Régimen Aplicable. El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establecen expresamente la Constitución, el presente Estatuto y las Leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones Constitucionales y legales vigentes para los

Municipios’. Es decir que nos debemos remitir al régimen legal ordinario de los municipios del país, para llenar el vacío normativo, o sea, a la Ley 136 de 1994, que en el artículo 28, expresa: ‘La Mesa Directiva de los Concejos se compondrá de un presidente y dos vicepresidentes elegidos para un período de un año’. Esta debe ser la norma aplicable al caso sub-judice, por remisión del artículo segundo del Estatuto Orgánico “Por lo anterior, la Sala llega a la conclusión que el parágrafo 1º (parcialmente) del artículo 10º del acuerdo No. 20 de 8 de diciembre de 1994, viola flagrantemente el inciso 1º del artículo 28 de la Ley 136 de 1994, concretamente en la oración gramatical que expresa: ‘tendrá un período de seis (6) meses’”. III.- LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 15 a 18 Cdno. 2): El artículo 12 del Estatuto Orgánico del Distrito de Santa Fe de Bogotá establece, dentro de las atribuciones conferidas al Concejo, que puede darse su propio reglamento, por lo cual podía regular la materia referente al 7 período de la Junta Directiva, sin someterse a las disposiciones relativas a los demás entes territoriales, pues es precisamente dicho Estatuto Orgánico el que en su artículo 3º prevé que las disposiciones contenidas en el mismo prevalecen sobre las normas de carácter general que se dicten para los demás municipios. La trascendencia del Concejo de la ciudad más importante del país hace que se dé la oportunidad a un número mayor de concejales de las distintas

vertientes políticas para que hagan parte de la dirección del cabildo distrital, que en últimas se refleja en la conducción de la ciudad. Al no establecerse en el Estatuto Orgánico límite alguno respecto del período de la Mesa Directiva del cabildo distrital, le correspondió al Concejo, al adoptar su propio reglamento, regular tal situación, pues dicho período no debe estar sujeto a normas de carácter general, sino a la misma facultad que tiene el Concejo para dictar su propio reglamento, otorgada por el numeral 24 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993. La aplicación de las demás normas de carácter general, sólo se debe dar cuando es claro el vacío entre la norma general y la especial, que para el presente caso no es concurrente, puesto que es el Estatuto Orgánico el que facultó a la corporación distrital para expedir su propio reglamento, en el que podía establecer el período de la Mesa Directiva, teniendo en cuenta la posibilidad de participación amplia, democrática, pluralista, igualitaria, de los diferentes grupos, tanto mayoritarios como de las minorías, en la designación de sus directivos. IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En el escrito que lo contiene (fls. 31 a 33 Cdno. 2), el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación solicita que se confirme la sentencia apelada, con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación: 8 Revisada la normatividad vigente aplicable al caso en estudio, se encuentra que el período de los miembros de la Mesa Directiva del Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá no se encuentra previsto en la norma especial,

Decreto 1421 de 1993, por lo cual el vacío debe llenarse, por disposición expresa de la Constitución y la ley, con las disposiciones vigentes para los municipios. Si bien es función del Concejo Distrital darse su propio reglamento, éste debe expedirse dentro del marco constitucional y legal. El hecho de haber fijado el período de seis meses para los miembros de la Mesa Directiva del Concejo, contraría lo dispuesto en la norma vigente para los municipios sobre la materia, que es el artículo 28 de la Ley 136 de 1994, el cual en forma expresa prevé el período de un año para la Mesa Directiva de los concejos. VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Luego del estudio de la demanda, de las razones de la defensa y de la impugnación, de los fundamentos del fallo recurrido y de los argumentos de la apelación, la Sala observa, considera y concluye lo siguiente: 1.- El inciso segundo del artículo 322 de la Carta Política determina que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, “... será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios ...”. 2.- En ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 41 transitorio de la Constitución Política, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1421 de 1993, “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá”, y en su artículo 2º dispuso que “el Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establecen expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de

las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios”. 9 3.- Como quiera que ni en la Constitución, ni en el Título II del citado decreto, en el cual se regula lo concerniente a la organización y funcionamiento del Concejo Distrital, existe norma expresa alguna relativa al período de la Mesa Directiva que se elija, en ausencia de ella y, a pesar de que en el artículo 12 numeral 24 ibídem se señala como atribución de tal Corporación la de “darse su propio reglamento”, el ejercicio de dicha atribución y las disposiciones que al respecto se dicten, en momento alguno pueden suplantar ni sobreponerse a las normas legales vigentes para los municipios sobre el indicado aspecto, como lo es aquélla cuya violación se aduce en la demanda, por cuanto de lo previsto en el mencionado artículo 22, inciso segundo de la Carta Política, se infiere que, si bien las normas contenidas en el Decreto 1421 de 1993 constituyen el régimen especial a que debe someterse el Distrito Capital, en la medida de que el legislador ordinario o extraordinario no regule de manera particular determinadas materias, como ocurrió precisamente en el asunto bajo estudio, debe someterse a las disposiciones vigentes para los municipios, como específicamente se determina en el artículo 2º del citado decreto. En consecuencia, la Sala considera, de acuerdo con lo expresado por el a quo y por el Agente del Ministerio Público ante esta Corporación, que al haberse fijado en el parágrafo primero del artículo 10º del Acuerdo núm. 20 de

1994, expedido por el Concejo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el período de seis (6) meses para los miembros de la Mesa Directiva, se contraría franca y palmariamente el inciso primero del artículo 28 de la Ley 136 de 1994, “Por el (sic) cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, que en forma expresa prevé que los miembros de la Mesa Directiva de los Concejos se eligen para “un período de un año”, por lo cual se impone la confirmación del fallo recurrido, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. No obstante, como la sentencia de primera instancia sólo declaró la nulidad de la expresión “tendrá un período de seis (6) meses”, ante lo cual quedaría vigente pero sin sentido la expresión “La Mesa Directiva, elegida, ...”, con el fin de garantizar la coherencia jurídica debe procederse a modificar el fallo 10 apelado, en el sentido de decretar la nulidad de la frase de la norma acusada que dice “La Mesa Directiva, elegida, tendrá un período de seis (6) meses”. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero.- MODIFICASE la sentencia recurrida en apelación, proferida el 4 de diciembre de 1997 por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de declarar la nulidad de la frase que dice “La Mesa

Directiva, elegida, tendrá un período de seis (6) meses”, contenida en el parágrafo 1º del artículo 10º del Acuerdo núm. 20 de 1994, “Por el cual se adopta el Reglamento del Concejo de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital”, expedido por dicha Corporación. Segundo.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y ocho.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA