CE-SEC1-EXP1998-N4979

LIBERTAD DE COMERCIALIZACION - Alcohol impotable / MONOPOLIO DE PRODUCCION DE ALCOHOL - Titularidad / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Expedición de Licencia de Comercialización de Alcohol Impotable El artículo 11 de la ley 83 de 1925 derogó parcialmente el artículo 1o. de la ley 84 de 1916, ya que sólo estableció el monopolio en favor de los Departamentos para la producción del alcohol impotable, dejando la libertad de la comercialización. De manera pues, que si no existe monopolio para la comercialización de alcohol impotable, los actos administrativos transgredieron el referido artículo 11, en cuanto hacen extensivo a la comercialización, el monopolio que sólo existe para la producción del mismo, lo cual también los hace incurrir en falsa motivación.

NOTA DE RELATORIA: Reitera la sentencia del 17 de abril de 1997, Exp. 4005,

Ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

Radicación número: 4979

Actor: ALCOHOLES EL VESUBIO LTDA.

Demandado: GERENTE DE LA EMPRESA DE LICORES DE CUNDINAMARCA Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 28 de agosto de 1.997, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de

la actora contra la sentencia de 28 de agosto de 1.997, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1-. ALCOHOLES EL VESUBIO LTDA, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Son nulos el acto administrativo núm. 95-150-I-0000013 de 13 de febrero de 1.995, por medio del cual el Gerente de la Empresa de Licores de Cundinamarca le niega a la actora la solicitud de licencia para introducir, comercializar y vender alcohol etílico; y el acto de 16 de marzo de 1.995, expedido por el mismo funcionario, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto antes mencionado, confirmándolo. 2ª: Como consecuencia de la declaratoria anterior se ordene a la entidad demandada expedir la licencia, ya que la actividad a la cual se contrae la solicitud no está prohibida por la ley y, además, la actora cumple con todos los requisitos exigidos. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 5 a 8 del cuaderno principal): El artículo 1º de la Ley 84 de 1.916 declaró libre en el territorio de la República la producción y comercio del alcohol desnaturalizado, industrial o impotable. No se requiere de mayor esfuerzo mental para concluir que cualquier persona

natural o jurídica puede producir y comercializar alcohol impotable, por lo cual los actos administrativos acusados violan dicha disposición. Es innegable que la autoridad competente puede y debe vigilar los procesos de producción, conservación, transporte y expendio de los alcoholes impotables, pero de ahí a pretender que las personas forzosamente deben adquirir el alcohol impotable en la Empresa de Licores del Departamento existe un trecho muy grande, ya que tal imposición atenta contra la libertad de industria, además de que implica poner cortapisas al artículo 26 de la Constitución Política, que garantiza la libertad de profesión u oficio, y al artículo 25 ibídem, que tutela el derecho al trabajo. Los actos administrativos acusados violan el artículo 21 de la Ley 88 de 1.923. Basta leer su contenido para establecer la violación. La solicitud de licencia de la actora estuvo dirigida para introducir la cantidad de setenta y cinco mil litros de alcohol etílico impotable y no para producir dicho alcohol, por manera que si la demandada no le permite a la actora que introduzca al Departamento de Cundinamarca alcohol producido en otros Departamentos, que tienen igualmente monopolio en la producción, está violando el artículo 11 de la Ley 83 de 1.925, porque una cosa es la producción y otra diferente la comercialización, venta y transporte del mismo. La Empresa de Licores de Cundinamarca no puede pretender, ni mucho menos obligar a las empresas que fabrican productos a base de alcohol impotable, a que adquieran este producto en sus instalaciones, porque la ley no la faculta para ello. La Gobernación del Departamento hasta el año de 1.990 autorizó a la actora para

introducir a Cundinamarca setenta mil litros mensuales de alcohol etílico impotable. Después le dio esa facultad a la Empresa de Licores a través del Decreto 0085 de 1.977, en concordancia con lo establecido en el Decreto 0542 de 1.964, y si se hacían autorizaciones es porque las normas legales hacían posible la concesión, luego los actos administrativos acusados violan claramente tales Decretos. El artículo 65 del Decreto 2143 de 1.992, a que se refiere el acto administrativo acusado de 16 de marzo de 1.995, no establece monopolio alguno sino la obligación de obtención de la licencia en la Empresa de Licores de Cundinamarca para producir, introducir y comercializar en el Departamento alcoholes impotables, que es lo que ha estado pretendiendo la actora. De la lectura de dicha norma se infiere lógicamente que si una persona cumple con los requisitos establecidos por las normas pertinentes puede obtener licencia, por manera que los actos administrativos acusados apoyan su negativa en hechos no contemplados en la ley, incurriendo también en falsa motivación cuando fundamentan la no concesión en la citada norma. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las súplicas de la demanda el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera (folios 186 a 191 ibídem): Con fundamento en la normatividad vigente y en la jurisprudencia del Consejo de Estado la Ley 84 de 1.916 no se encuentra vigente, toda vez que fue derogada por la Ley 83 de 1.925, por lo cual no prospera el primer cargo.

Así mismo tampoco se violan los artículos 25 y 26 de la Constitución Política, ya que en momento alguno se le están vulnerando a la demandante los derechos fundamentales al trabajo y a la libertad de trabajo, sino que, por el contrario, la Carta Política consagró que los monopolios se pueden establecer por ley del Congreso y como la Ley 83 de 1.925 se encuentra vigente y los actos administrativos acusados se expidieron de conformidad con dicha ley, no se desconocen o vulneran los derechos fundamentales a que alude la demanda , toda vez que el monopolio impide a los particulares la iniciación de labores en la industria monopolizada, vale decir, que quien después de expedida la ley funde una empresa para la explotación de esa industria, no está ejerciendo una industria lícita. No se analiza la violación de la Ley 88 de 1.923 por cuanto se encuentra derogada expresamente por la Ley 14 de 1.983, razón por la cual el cargo no prospera. En cuanto a la violación del artículo 11 de la Ley 83 de 1.925 se considera que el monopolio de la producción del alcohol impotable atribuye al Estado la potestad para su producción, lo cual no implica que indefectiblemente se faculte a los particulares para que comercialicen, vendan, transporten e introduzcan el producto dentro de un Departamento o de un Departamento a otro. De aceptarse esta tesis se tendría que concluir que toda persona podría comercializar pero no producir, luego cómo obtiene el alcohol sino es por compra al Estado monopolizador?. En cuanto a la violación de los Decretos 0542 de 1.964 y 0085 de 1.977 el actor

no indicó con precisión cuál o cuáles disposiciones de los citados decretos se violaron con los actos administrativos acusados, además de que no acompañó la prueba de su existencia y su publicación. Por ello no prospera el cargo. En cuanto a la violación del artículo 65 del Decreto núm. 02143 de 1.992, expedido por el Gobernador del Departamento de Cundinamarca, conforme lo precisó el Consejo de Estado en la sentencia de 17 de abril de 1.997, con ponencia del Consejero doctor Manuel S. Urueta Ayola, la Ley 84 de 1.916 faculta a las autoridades para que vigilen la producción, conservación, transporte y expendio del alcohol impotable, por lo tanto la entidad demandada puede legalmente negar la concesión y prórroga de las licencias para los fines que persigue la demandante, porque existe monopolio a favor de los Departamentos y éstos tienen competencia para regular su ejercicio y manejo en todos los campos, desde la producción hasta la venta. Finalmente, los actos administrativos fueron motivados fáctica y jurídicamente, como se expresó anteriormente. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la actora adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes (folios 193 a 200 ibídem ): De la confrontación del artículo 1º de la Ley 84 de 1.916 con el artículo 11 de la Ley 83 de 1.925 se concluye que el citado artículo 11 deroga tácitamente, pero en forma parcial, el artículo 1º mencionado, por la potísima razón de que en éste se habla de la producción y comercio de alcohol desnaturalizado, industrial o

impotable, al paso de que en aquél, el 11, se autoriza a los Departamentos para monopolizar la producción del alcohol impotable no el comercio del alcohol desnaturalizado o industrial que es el mismo impotable. Lo mismo podría predicarse del artículo 21 de la Ley 88 de 1.923, que ratifica que la producción, expendio y comercio del alcohol impotable serán libres en el territorio de la República, y que prohibe a las Asambleas Departamentales y a los Gobernadores dictar ordenanzas o decretos tendientes a restringir la producción o el consumo del alcohol impotable, porque, se repite, el artículo 11 de la Ley 83 de 1.925 autoriza a los Departamentos para monopolizar la producción, no la comercialización. La sentencia del Consejo de Estado de 17 de abril de 1.997 se refiere a hechos diferentes de los que motivaron la presente acción. En cuanto al cargo de violación de los Decretos 0542 de 1.964 y 0085 de 1.977, expedidos por el Gobernador del Departamento de Cundinamarca, que el a quo se abstuvo de estudiar porque no se acompañaron con la demanda, se trata de un requisito formal que el ponente debió echar de menos al admitir la demanda y no esperarse al fallo para impedir, por este medio, que el actor tenga acceso a una pronta y cumplida justicia. El Consejo de Estado en sentencia de 6 de junio de 1.991 (Expediente núm. 1290, Consejero ponente doctor Miguel González Rodríguez), precisó que si la demanda fue admitida porque reúne los requisitos legales, no resulta lógico ni razonable que después se le diga al demandante que su demanda no puede ser

considerada porque es inepta. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Noveno Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se acceda a las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, conforme a la sentencia de 17 de abril de 1.997, de la Sección Primera del Consejo de Estado (Expediente núm. 4005, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), la Ley 84 de 1.916 se encuentra vigente respecto de la libertad en la comercialización del alcohol impotable, luego es evidente que la licencia de introducción del mismo no puede ser denegada con fundamento en que existe monopolio a favor de los Departamentos. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA A través de los actos administrativos acusados se negó a la actora la solicitud de licencia para comercializar alcohol impotable, con fundamento en que el Departamento de Cundinamarca tiene monopolio de alcoholes, de conformidad con la Ley 83 de 1.925 (folios 10 a 11 y 12 a 13 del cuaderno principal). El artículo 1º de la Ley 84 de 1.916, previó: “Decláranse libres en el territorio de la República la producción y comercio del alcohol desnaturalizado, industrial o impotable, por el cual se entiende:….” (las negrillas fuera de texto). El artículo 11 de la Ley 83 de 1.925, es del siguiente tenor: “Autorízase a los Departamentos para monopolizar la producción del alcohol impotable….”( las negrillas fuera de texto).

Del texto de las disposiciones antes transcritas se deduce claramente que el artículo 11 de la Ley 83 de 1.925 derogó parcialmente el artículo 1º de la Ley 84 de 1.916, ya que sólo estableció el monopolio en favor de los Departamentos para la producción del alcohol impotable, dejando la libertad de comercialización. Así lo precisó la Sala en la sentencia de 17 de abril de 1.997 (Expediente núm. 4005, Actora: Carolina Rodríguez Ruiz, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), en la cual dijo al efecto: “….La Ley 84 de 1916 se encuentra vigente respecto de la libertad en la comercialización del alcohol impotable y de la vigilancia otorgada a las autoridades en su conservación, transporte y expendio, pero no así respecto de la libertad en la producción de dicho alcohol, pues dicha libertad fue derogada por el artículo 11 de la Ley 83 de 1925, que autorizó a los departamentos para monopolizar la producción del alcohol impotable…”. De manera pues que si no existe monopolio para la comercialización del alcohol impotable, los actos administrativos transgredieron el referido artículo 11, en cuanto hacen extensivo a la comercialización, el monopolio que sólo existe para la producción del mismo, lo cual también los hace incurrir en falsa motivación. En cuanto a la pretensión de restablecimiento del derecho, cabe tener en cuenta lo siguiente: El Decreto núm. 02143 de 21 de julio de 1.992, (FOLIO 85) “Por el cual se reforma y adiciona el Estatuto de Rentas del Departamento de Cundinamarca”, expedido por el Gobernador del Departamento de

Cundinamarca, en su artículo 65 autoriza el otorgamiento de licencia por la Empresa de Licores de Cundinamarca para la comercialización del alcohol impotable, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas pertinentes. Como en el caso sub examine la actora no señaló cuáles son las disposiciones que regulan los requisitos para la expedición de la licencia por parte de la Empresa de Licores de Cundinamarca ni demostró en qué forma dió cumplimiento a los mismos, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará que la citada empresa expida la licencia solicitada por la actora, previa acreditación por parte de ésta del cumplimiento de los requisitos para tal fin. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: 1º: DECLARASE la nulidad del acto administrativo núm. 95-150-I-0000013 de 13 de febrero de 1.995, y el acto de 16 de marzo del mismo año, expedidos por el Gerente de la Empresa de Licores de Cundinamarca, a través de los cuales se denegó a la actora la solicitud de licencia para la comercialización de alcohol impotable. 2º. Como consecuencia de la declaratoria anterior y a título de restablecimiento del derecho se ordena al Gerente de la Empresa de Licores de Cundinamarca expedir la licencia solicitada por la actora, previa la acreditación por parte de ésta

del cumplimiento de los requisitos exigidos para tal fin. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de septiembre de 1.998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA