CE-SEC1-EXP1998-N4983

DISTRITO TURISTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS - Régimen Legal Aplicable / ALCALDIAS MENORES DEL DISTRITO TURISTICO DE CARTAGENA - Competencia Legislativa para su Creación De conformidad con el acto legislativo núm. 1 de 1987, Cartagena de Indias, como Distrito Turístico y Cultural, está sujeta al régimen legal especial que se dicte para ella, diferente al del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. Dicho régimen especial "podrá" ser también diferente del régimen ordinario de los municipios, pero mientras el legislador no lo expida, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias estará sometido al régimen general de los municipios, con las salvedades también indicadas del régimen del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. Para la Sala es claro que las decisiones adoptadas mediante el Acuerdo demandado contrarían la estructura político - administrativa prevista en la Constitución y desarrollada por la ley para las comunas y los corregimientos, como divisiones del territorio municipal, de tal manera que la división del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en "zonas" o "alcaldías menores", así como la creación de "alcaldes menores", la determinación de sus calidades, funciones y demás normas pertinentes, sólo podrían ser regulaciones establecidas por el legislador especial o, en su defecto, por la legislación general para los municipios, o mediante autorización del mismo, nada de lo cual ha sucedido, como quedó visto, sin que pueda tenerse como tal la referencia genérica que hace el artículo 131 - 9 de la Ley 136 de 1994, en el sentido de que

corresponde a las juntas administradoras locales "ejercer, respecto de funcionarios de libre nombramiento y remoción que ejerzan funciones desconcetradas, en la respectiva comuna o corregimiento, los derechos de postulación y veto, conforme a la reglamentación que expida el concejo municipal". En consecuencia, para la Sala es incuestionable que el Acuerdo impugnado se expidió sin fundamento constitucional o legal alguno, por lo cual resulta acertada y ajustada a derecho la decisión adoptada por el a quo de declarar su nulidad.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 60 DE 1992 (31 de diciembre) CONCEJO

MUNICIPAL DE CARTAGENA (Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintidós de octubre de mil novecientos noventa y ocho Radicación número: 4983

Actor: MILCIADES GARCES

Demandado: CONCEJO DISTRITAL DE CARTAGENA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sección Primera a dictar sentencia de segunda instancia, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 3 de marzo de 1998 por el Tribunal Administrativo de

Bolívar. I.- ANTECEDENTES a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda El ciudadano Milciades Garcés, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó ante el Tribunal Administrativo de Bolívar la declaratoria de nulidad del Acuerdo núm. 60

de diciembre 31 de 1992, “Por el cual se crean las Alcaldías Menores y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo de Cartagena. b.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación El actor considera que el acto acusado viola las normas que se indican en los cargos que se sintetizan a continuación (fls. 1 a 2 Cdno. Ppal.): 1.- Mediante el Acuerdo núm. 60 de 1992 se ordenó dividir el territorio del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en cuatro zonas que recibieron la denominación de Alcaldías Menores. En cada zona se establece una administración que por delegación directa del Alcalde, promocionará, motivará y coordinará todas las actividades relacionadas con la participación ciudadana y comunitaria. 2.- Como fundamento para la expedición del Acuerdo, el Concejo Municipal señaló la Ley 11 de 1986, el Decreto 1333 de 1986 y los artículos 318 y subsiguientes de la Constitución Política. 3.- Con la expedición del Acuerdo el Concejo Municipal de Cartagena desbordó el ámbito de sus atribuciones, al tenor de las disposiciones constitucionales y legales que la misma Corporación señala como fundamento del acto acusado. 4.- De la lectura del artículo 318 de la Constitución Política se desprende que los concejos municipales no tienen competencia para crear alcaldías menores, sino únicamente para dividir el municipio en comunas, cuando se trate de zonas urbanas, y en corregimientos, cuando se trate de áreas rurales. Mediante el acto acusado se divide el Municipio de Cartagena en cuatro zonas,

que denomina alcaldías menores, creando una división en el territorio del municipio no permitida por el ordenamiento constitucional. Las autorizaciones entregadas al Alcalde sobre este tópico jurídico no son de competencia del Concejo, siendo por consiguiente abiertamente ilegales. 5.- El Concejo de Cartagena motivó falsamente el acto acusado por cuanto, de la sola lectura de las normas que le sirven de fundamento, se desprende que tales corporaciones no son competentes para crear alcaldías menores. Sólo al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá la Carta Política le otorgó un régimen especial y en el artículo 323, inciso tercero, determina que “... los alcaldes locales serán designados por el alcalde mayor de terna enviada por la correspondiente junta administradora”. 6.- En consecuencia, solicita declarar la nulidad del acto acusado. c.- Las razones de la defensa En el alegato de conclusión (fl. 20 Cdno. Ppal.), el apoderado de la parte demandada simplemente hace una escueta referencia al contenido del acto acusado, y añade que “de la lectura del art. 318 de la Constitución Nacional y del Acuerdo 60 del 31 de diciembre de 1992, no es otro que el desarrollo del mandato de la Constitución Nacional, no se violan ninguno de su articulado, que pueda generar en decretar la nulidad del Acuerdo 60 de 1992” (sic, sic). d.- La actuación surtida De conformidad con la normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen

destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 7 de marzo de 1995 se admitió la demanda y se denegó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado (fls. 9 a 12 Cdno. Ppal.). Dentro del término concedido a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir concepto, ninguno de ellos hizo uso de sus derechos. II.- LA SENTENCIA RECURRIDA Al resolver la controversia planteada, el tribunal de origen accedió a las pretensiones de la demanda, con base en las consideraciones que se resumen a continuación (fls. 31 a 35 Cdno. Ppal.): Comparando el acto acusado con lo que dispone el artículo 318 de la Constitución Política, se llega a la conclusión de que el cargo debe prosperar, dado que en ninguna parte de la norma constitucional en cita se dispone que se pueda dividir el territorio de los municipios en zonas que reciban el nombre de alcaldías menores, sino que dicho territorio se podrá dividir por los concejos en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en tratándose de zonas rurales. Excepcionalmente, bajo un régimen especial, el artículo 332 (sic) de la Constitución Política dispone que en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá se puede dividir el territorio en localidades, y en cada una de ellas habrá una Junta Administradora. También trata la figura de los alcaldes locales, que serán designados por el Alcalde Mayor de terna enviada por la correspondiente junta administradora. Pero cabe indicar que la mencionada norma se refiere

concretamente al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y no puede aplicarse por analogía al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, “... Por cuanto no lo autoriza norma alguna, sino que tiene que esperarse que la ley lo reglamente, mientras ello ocurre tenemos que atenernos a la norma constitucional, o sea, el artículo 318 y a la Ley 136 de 1994, en todo lo que a este tópico se refiera”. De otra parte, la Ley 11 de 1986 y el Decreto 1333 de 1986, que se citan como fundamento del acto acusado, tampoco autorizan al concejo para dividir el territorio de su respectivo Distrito en sectores que se denominen alcaldías menores, sino en comunas. III.- LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 39 a 42 Cdno. Ppal.): El acto acusado, declarado nulo por el tribunal, concedió al Alcalde del Distrito de Cartagena de Indias facultades para crear alcaldías menores y no para otra materia. Todos los artículos de dicho acuerdo se refieren a fijar nomenclatura, límites, jurisdicción, condición de los alcaldes de libre nombramiento y remoción, jerarquía y funciones. Cuando se menciona el artículo 318 de la Constitución Política, se hace referencia específica al numeral 5 que dice “ejercer las funciones que delegue el Concejo y otras autoridades locales …”. Por tanto, para nada se refiere el acto acusado a la división del Distrito en comunas. Esta división ya existía, de conformidad con el Acuerdo 18 de 1987.

El acto acusado hace parte del piso jurídico que necesitaba el alcalde para convertirse en el gerente del desarrollo de la ciudad, asumiendo el liderazgo administrativo. No es discutible la potestad del Alcalde para intervenir en todos los campos de la actividad ciudadana y para ello necesita las facultades que el concejo debe darle, tal como lo dispone la Constitución y la ley. El Alcalde del Distrito de Cartagena, en uso de sus funciones y facultades, creó cargos de carácter Distrital, de libre nombramiento y remoción, a través del Acuerdo 60 de 1992, pues fue de su iniciativa y dentro de las competencias que le asigna la Constitución para presentar proyectos que afecten las asignaciones civiles del presupuesto de gasto. Si bien es cierto que el artículo 318, que menciona el acuerdo, se refiere a la división del territorio en comunas, también lo es que éstas ya existían en el Distrito de Cartagena. Se trata pues, de reglamentar, darle un nombre a los representantes de esas comunas, asignarle sus funciones, todo bajo la dependencia directa y jerárquica del Alcalde Mayor, para el mejoramiento de los servicios públicos, que en el pensamiento del legislador “para el alcance de la reforma constitucional, fue este uno de los aspectos más importantes para erigir los diferentes distritos”. Además “no es norma concordante el artículo 323 inciso tercero y 328 del Capítulo IV, que trata del régimen especial ¿o es que este régimen especial del Capítulo IV, sólo es para el Distrito Capital?. No, porque no estarían dentro de este Capítulo IV los artículos 323 y 328”.

IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

En el escrito que lo contiene (fls. 14 a 23 Cdno. 2), el señor Procurador Noveno Delegado ante esta Corporación solicita que se confirme la sentencia apelada, con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación: Analizadas las normas constitucionales y legales vigentes al momento de la expedición del Acuerdo acusado, no se encontró alguna que otorgue competencia a los concejos municipales para dividir el territorio de su respectiva jurisdicción en alcaldías menores. La facultad constitucional y legal que tienen dichas corporaciones, en relación con la sectorización de su respectivo territorio, es para dividirlo en comunas, cuando se trate de áreas urbanas y corregimientos, en los casos de las zonas rurales. Igualmente, se dispone que cada comuna y corregimiento tendrá una Junta Administradora Local, pero en ningún momento establece que en cada una de ellas habrá un alcalde local. Contrario a lo que afirma el apelante, los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución Política, se aplican únicamente al Distrito de Santa Fe de Bogotá, el cual tiene un régimen especial desde el año de 1945, y desde entonces no se encuentra sujeto al régimen municipal ordinario, salvo en aspectos no previstos expresamente por la regulación propia. Sólo en la Capital de la República, por disposición legal, se crearon las alcaldías menores, las cuales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 01 de 1992, adoptaron el nombre de localidades. El régimen especial de Santa Fe de Bogotá no es aplicable a otras

ciudades del país, pues ello no ha sido ordenado ni por la Constitución ni por la ley. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, a términos del artículo 328 constitucional, conservó su régimen y carácter, prescripción que de suyo lo excluye de plano de las regulaciones propias del Distrito Capital contenidas en la Carta. Así las cosas, y dado que de conformidad con el artículo 121 de la Constitución Política “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que atribuyen la Constitución y la ley”, concluye que el Concejo Municipal de Cartagena de Indias, no podía crear alcaldías menores, como lo hizo mediante el acuerdo impugnado, pues no tenía competencia ni constitucional ni legal para ello. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Como fundamento para expedir el acto acusado, el Concejo del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias invocó el artículo 318 de la Carta Política, la Ley 11 de 1986 y el Decreto Ley 1333 del mismo año, conforme se consigna en su artículo 11. Mediante dicho acto se dispuso que el territorio del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias estará dividido en cuatro zonas que recibirán la denominación de alcaldías menores, en cada una de las cuales habrá una administración que, por delegación directa del Alcalde Mayor, promocionará, motivará y coordinará todas las actividades relacionadas con la participación ciudadana y comunitaria (art. 1º); facultó al Alcalde Mayor para fijar la nomenclatura y límites de las alcaldías menores (art. 2º); determinó que los

alcaldes menores son agentes del Alcalde Mayor, de libre nombramiento y remoción, dependen jerárquicamente de aquél, quien ejercerá la supervisión, coordinación y control de sus actividades (art. 3º); enumeró las funciones de los alcaldes menores (art. 4º); las calidades que se requieren para ejercer el cargo (art. 5º); las causales impeditivas para ejercer tal cargo (art. 6º); la forma de suplir sus faltas absolutas o temporales (art. 7º); la asignación del presupuesto para su funcionamiento (art. 8º); autorizó al Alcalde Mayor para crear en cada alcaldía menor una caja menor hasta de diez salarios mínimos mensuales vigentes y reglamentar su manejo (art. 9º); y para hacer los créditos, contracréditos, traslados, adiciones, y realizar las apropiaciones correspondientes para el cumplimiento y desarrollo del Acuerdo, al igual que para dictar las normas reglamentarias del mismo (art. 10º). El artículo 318 de la Constitución Política faculta a los concejos para dividir el territorio de los municipios en comunas, cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos, en el caso de zonas rurales; determina que en cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local y señala sus funciones, pero no le atribuye competencia a los concejos para crear alcaldías menores, como tampoco lo hace la Ley 11 de 1986, ni las disposiciones del Decreto Ley 1333 de 1986. Si se revisa el texto del artículo 328 de la Carta Política, se advierte

que en él se establece con claridad que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, al igual que el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, “conservarán su régimen y carácter”, con lo cual el Constituyente quiso significar que tales régimen y carácter eran los previstos en la normatividad anterior a la entrada en vigencia del ordenamiento constitucional de 1991, esto es, para el caso concreto que se examina, en el Acto Legislativo núm. 1 de 1987, mediante el cual se erigió “... a la ciudad de Cartagena de Indias, Capital del Departamento de Bolívar, en Distrito Turístico y Cultural ...”. El mencionado acto reformatorio de la Constitución, al erigir a Cartagena de Indias como Distrito Turístico y Cultural, en su artículo 1º estatuyó que dicha ciudad será organizada como tal, y que “el legislador podrá dictar para él un estatuto especial sobre su régimen fiscal, administrativo y su fomento económico, social y cultural”. En el artículo 2º del mismo Acto Legislativo se consagró que lo dispuesto para el Distrito Especial de Bogotá -hoy Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá-, en los artículos 171, 182, parágrafo del 189 y 201 de la anterior Constitución Política, se aplicara al Distrito en referencia, es decir, lo concerniente, en su orden, a la elección de concejales por el voto directo de los ciudadanos, al situado fiscal, a la iniciativa del alcalde para presentar proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, así como de

obras públicas que deben emprenderse o continuarse y de presupuesto de rentas y gastos, y a la elección, inhabilidades y suspensión de los alcaldes. De las normas constitucionales anteriores y sus desarrollos legales, se concluye lo siguiente: a) De conformidad con el Acto Legislativo núm. 1 de 1987, Cartagena de Indias, como Distrito Turístico y Cultural, está sujeta al régimen legal especial que se dicte para ella, diferente al del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, con las excepciones a que atrás se hizo referencia. b) Dicho régimen especial “podrá” ser también diferente del régimen ordinario de los municipios, pero mientras el legislador no lo expida, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias estará sometido al régimen general de los municipios, con las salvedades también indicadas del régimen del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. A este respecto vale la pena anotar que, de conformidad con el artículo 194 de la Ley 136 de 1994, en cuanto no pugne con las leyes especiales, dicha ley se aplicará a los distritos. c) Desde que se creó la posibilidad de dividir los municipios en secciones territoriales en la Reforma Constitucional de 1968, así como en el desarrollo legal inicial de esta posibilidad mediante la Ley 11 de 1986, se estableció que en dichas secciones, denominadas comunas y corregimientos por la citada ley, existiría una junta administradora local. d) La Constitución Política de 1991 no sólo ratificó la posibilidad consagrada en la Reforma Constitucional de 1968 sino que elevó a categoría

constitucional el desarrollo básico que había realizado la Ley 11 de 1986, de tal manera que el artículo 318 de la Carta establece que “los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales” y que en cada una de ellas habrá una junta administradora local, de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley y con las funciones allí mismo establecidas, lo cual constituye, en consecuencia, la estructura político-administrativa prevista constitucionalmente para esta institución. e) Con posterioridad a la Constitución de 1991, la citada estructura político-administrativa ha sido desarrollada en algunos aspectos por la Ley 136 de 1994, la cual, concretamente en materia de autoridades, sólo ha previsto la existencia de corregidores en los corregimientos (arts. 118, 131-6, 133, 138, 139 y 140), quienes son una autoridad tradicionalmente reconocida para las áreas rurales, aún antes de la creación de las juntas administradoras locales, sin que se haya previsto una autoridad similar para las comunas, hasta el punto de que, bajo el título de “organización administrativa”, el artículo 133 de la citada ley ordena expresamente que las juntas administradoras locales “no podrán crear organización administrativa alguna, pero el alcalde municipal podrá colocar bajo la dirección de los corregidores según el caso, a funcionarios municipales, quienes cumplirán las funciones que les asignen las autoridades municipales y las que se deriven de la actividad de las juntas administradoras locales”. f) Dentro del contexto anterior, para la Sala es claro que las decisiones adoptadas mediante el Acuerdo demandado contrarían la estructura

político-administrativa prevista en la Constitución y desarrollada por la ley para las comunas y los corregimientos, como divisiones del territorio municipal, de tal manera que la división del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en “zonas” o “alcaldías menores”, así como la creación de “alcaldes menores”, la determinación de sus calidades, funciones y demás normas pertinentes, sólo podrían ser regulaciones establecidas por el legislador especial o, en su defecto, por la legislación general para los municipios, o mediante autorización del mismo, nada de lo cual ha sucedido, como quedó visto, sin que pueda tenerse como tal la referencia genérica que hace el artículo 131-9 de la Ley 136 de 1994, en el sentido de que corresponde a las juntas administradoras locales “ejercer, respecto de funcionarios de libre nombramiento y remoción que ejerzan funciones desconcentradas, en la respectiva comuna o corregimiento, los derechos de postulación y veto, conforme a la reglamentación que expida el concejo municipal”. En consecuencia, para la Sala es incuestionable que el Acuerdo impugnado se expidió sin fundamento constitucional o legal alguno, por lo cual resulta acertada y ajustada a derecho la decisión adoptada por el a quo de declarar su nulidad, de tal manera que ella habrá de confirmarse, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A : Primero.- CONFIRMASE la sentencia recurrida, proferida el 3 de marzo de 1998 por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Segundo.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y

CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintidós de octubre de mil novecientos noventa y ocho.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA