CE-SEC1-EXP1998-N5003

CONCEJO MUNICIPAL - Modificación de Reglamento Interno / SESIONES ORDINARIAS DEL CONCEJO MUNICIPAL - Prórroga / PRINCIPIO DE EFICACIA - Inexistencia de Violación A juicio de la Sala no le asiste razón al apelante, ya que, precisamente, la norma demandada, además de reiterar lo establecido en el parágrafo 1 del art. 23 de la ley 136 de 1994, establece como consecuencia lógica que el Concejo podrá sesionar ininterrumpidamente de lunes a domingo, inclusive, y que de igual manera se hará en las sesiones extraordinarias que convoque el Alcalde. Es evidente que el legislador habló de diez días calendario, esto es, corridos, lo cual significa que si a bien lo tiene el respectivo concejo municipal, como lo consideró el Concejo de Santa Rosa de Cabal en el acuerdo demandado, puede extender las sesiones ordinarias hasta diez días calendario adicionales, quedando incluidos, necesariamente, los días feriados, sin que sea por lo tanto de recibo lo afirmado por el actor en su demanda, en el sentido de que al haber establecido el artículo 3o. inciso 1 del Acuerdo 20 de 1995 que las sesiones ordinarias se llevarán a cabo los días lunes, miércoles y viernes, el concejo deberá sesionar también, en tratándose de las prórrogas de las sesiones ordinarias, los lunes, miércoles y viernes comprendidos entre el primer y décimo día de cada mes, pues dicha interpretación no coincide con la voluntad del legislador expresada en el

parágrafo del art. 23, que se reitera, autoriza la prórroga de las sesiones ordinarias por 10 días calendario más. No puede hablarse de la violación del parágrafo del art. 23, como tampoco del art. 66 de la Ley 136 de 1994, pues la prohibición que éste consagra en el sentido de que en los municipios que no pertenezcan a la categoría especial, primera o segunda, como es el caso del Municipio de Santa Rosa de Cabal, según se desprende del art. 3 del Acuerdo 20 de 1995, los concejales podrán sesionar hasta 12 veces en el mes, pues estas doce veces no incluyen, obviamente, las prórrogas de las sesiones ordinarias hasta por el término de diez días calendario, de que trata el ya citado parágrafo del art. 23. Finalmente, no encuentra esta Corporación que el art. 209 de la Carta Política, que consagra, entre otros principios, el de la eficacia, haya sido vulnerado, ya que, como bien lo afirma el representante del Ministerio Público, la importancia o no de los asuntos tratados en las sesiones del 1o. y 2 de marzo de 1997 es de carácter subjetivo y en manera alguna vicia de nulidad el acuerdo acusado.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 4 DE 1997 (21 de febrero) CONCEJO

MUNICIPAL DE SANTA ROSA DE CABAL (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., primero de octubre mil novecientos noventa y ocho.

Radicación número: 5003

Actor: CARLOS EDUARDO TORO AVILA

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE SANTA ROSA DE CABAL Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 17 de abril de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de

Risaralda. I.- ANTECEDENTES a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda. El ciudadano Carlos Eduardo Toro Avila, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo de Risaralda la nulidad del Acuerdo núm. 4 de 21 de febrero de 1997, "POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO N° 020 DEL 10 DE JUNIO DE 1995 (REGLAMENTO INTERNO DEL CONCEJO MUNICIPAL)”, expedido por el Concejo Municipal de Santa Rosa de Cabal. b.- Disposiciones violadas y concepto de la violación La parte actora considera que con la expedición del acto acusado se violaron los artículos 209, inciso 1, de la Constitución Política; 5°, inciso 1, literal b), 23, parágrafo 1 y 66, inciso 2, de la Ley 136 de 1994, por las razones que, bajo la forma de cargos, resumidamente se expresan a continuación: Primer cargo.- La norma constitucional citada y el artículo 5º,

inciso 1, literal b), de la Ley 136 de 1994 fueron violados, ya que el acto acusado no busca en manera alguna la economía ni optimizar el uso de los recursos financieros, sino que va en detrimento del escaso presupuesto municipal, teniendo en cuenta que cada sesión le cuesta al municipio cerca de un millón de pesos. Los ediles se olvidaron de los principios rectores de la Administración municipal, dentro de los cuales se encuentra el de la eficiencia. Con las actas números 18 y 19 de 1º y 2 de marzo de 1997 se demuestra que no existía necesidad alguna de sesionar, pues en dichas sesiones no se discutió ni aprobó proyecto alguno de acuerdo, limitándose la corporación a la discusión de proposiciones de poca importancia y a los discursos y “politiquería”. Segundo cargo.- El parágrafo 1 del artículo 23 de la Ley 136 de 1994 faculta a los concejos para que prorroguen el período de sesiones ordinarias por diez días calendario más, pero en manera alguna para que sesionen de corrido esos diez días. El Concejo Municipal de Santa Rosa de Cabal se extralimitó en sus funciones, al establecer que podría sesionar ininterrumpidamente de lunes a domingo, inclusive en las prórrogas de los períodos ordinarios. La Ley 136 de 1994 nada dice respecto de la forma de sesionar en esos diez días de prórroga, porque no es necesario, pues si se trata de una prórroga del período ordinario, dichas sesiones se tienen que regir por los reglamentos de los concejos municipales para las sesiones ordinarias, que no pueden ser más de doce al mes (artículo 66 inciso 2

ibídem) y, por eso, el Acuerdo 20 de 10 de junio de 1995 estableció en su artículo 3º, inciso 1, los días lunes, miércoles y viernes para las sesiones ordinarias, siendo por lo tanto en esos y no en otros días, en que debe sesionar el concejo municipal en las prórrogas. Es decir, que en las prórrogas de las sesiones ordinarias el cabildo debe sesionar los lunes, miércoles y viernes que estén contenidos entre el primero y décimo día de cada mes y no de corrido, como lo establece el acuerdo demandado. No puede haber un reglamento interno para las sesiones ordinarias y otro para las prórrogas de sesiones ordinarias y extraordinarias, estas últimas a iniciativa del alcalde, razón por la cual debe declararse la nulidad del acuerdo núm. 4 de 1997, quedando en vigencia el artículo 3, parágrafo único del Acuerdo 20 de 1995, que no es más que la transcripción de los parágrafos 1 y 2 del artículo 23 de la Ley 136 de 1994. c. Las razones de la defensa La apoderada del Municipio de Santa Rosa de Cabal, en defensa de la legalidad del acuerdo demandado expresa que el mismo fue expedido con base en las atribuciones conferidas tanto por la Constitución Política como por la Ley 136 de 1994, que le asigna al concejo la competencia de expedir su reglamento interno, en el cual se deben contemplar todos los asuntos que se relacionen con su organización y funcionamiento, como por ejemplo la reglamentación de las prórrogas de las sesiones ordinarias. El artículo 31 de la Ley 136 de 1994 establece que los

concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento, en el cual se deben incluir, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y a la validez de las convocatorias y de las sesiones. El parágrafo primero del artículo 23 ibídem establece, respecto al período de las sesiones, que cada período ordinario podrá ser prorrogado por 10 días calendario más, a voluntad del respectivo concejo. d. La actuación surtida De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 11 de julio de 1997 se admitió la demanda (fl. 49 del Cdno. Ppal.). Por auto de 21 de octubre de 1997 se abrió a pruebas el proceso (fl. 71 ibídem). Por auto de 3 de diciembre de 1997 (fl. 75 ibídem) se corrió traslado a las partes y al señor Agente del Ministerio Público para alegar de conclusión, derecho del cual hicieron uso el demandante, la entidad demandada y el representante del Ministerio Público (fls. 82, 80 y 76, respectivamente).

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Al desatar la controversia planteada, el Tribunal de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones principales (fls. 91 a 93 del Cdno. Ppal.): 1a. El acuerdo acusado subrogó el Acuerdo núm. 20 de 1995,

razón por la cual no puede afirmarse que se desatendió el contenido de este último, como tampoco el período en el cual debían producirse las sesiones cuestionadas, pues al modificarse aquél, dichas sesiones se hicieron con base en la nueva reglamentación. 2ª. Cuando el parágrafo 1 del artículo 23 permite que el período ordinario de sesiones pueda ser prorrogado por diez días calendario, y el 31 ibídem establece el deber de fijar, por parte de los concejales, la reglamentación relativa, entre otras cosas, a las sesiones, se comprende que el acuerdo demandado está sujeto a derecho, cuando, precisamente, para los períodos marcados más allá de los ordinarios ha dejado regulado que se puede sesionar entre lunes y domingo. Esta decisión adoptada se comprende por la necesidad de proferir oportunamente las decisiones requeridas por la Administración municipal, para poder cumplir cabalmente las funciones que la Constitución y la ley le ha encomendado. No pueden entenderse entonces desconocidos los principios de eficiencia y economía aducidos en la demanda como tal, los cuales, sin lugar a dudas, deben ser tenidos en cuenta por los servidores públicos, entre ellos los concejales, de acuerdo con las voces del artículo 123 de la Constitución Política. Lo anterior se traduce en que la facultad de prorrogar las sesiones y de sesionar cualquier día, de lunes a domingo, necesariamente tendrá que estar mirando a la efectividad de los citados principios, además de los otros enlistados en los artículos 5º de la Ley 136 de 1994 y 209 de la Constitución Política, resaltando que la función administrativa está al servicio de los intereses generales.

3ª. La función de los concejales se desarrolla a través de los acuerdos municipales, en los aspectos referidos en el artículo 113 de la Constitución Política y en las leyes que lo complementen expresamente. Además, cuando de prorrogar sesiones se trate, así no lo diga la ley, las limitaciones hay que buscarlas en la razón y en la lógica irremediable de las cosas, en función de las cuales debe interpretarse y aplicarse la ley, entendiéndose que ese período adicional está buscando que los proyectos de acuerdo que van haciendo tránsito, culminen para bien exclusivo de la colectividad. 4ª. Las sesiones del 1° y 2 de marzo a las que alude el demandante y en las cuales no se discutió proyecto de acuerdo alguno no pueden llevar a la pretendida nulidad del acto acusado, ya que tuvieron como base la norma general que modificó el reglamento. De haberse presentado irregularidades, al hacer uso de las facultades concedidas en la norma acusada, “lo llamado es presentarlas a la autoridad competente, pero haciendo referencia exclusivamente a ellas”.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Las razones de inconformidad del actor frente a la sentencia proferida en primera instancia, se resumen así (fl. 98 del Cdno. Ppal.) : 1ª. En la demanda no se discute, como al parecer lo interpreta el Tribunal, que los concejos pueden modificar sus reglamentos internos mediante acuerdos. No obstante lo anterior, la prórroga de las sesiones ordinarias debe hacerse en los mismos días en que se llevan a cabo éstas, sin contrariar lo establecido en los artículos 23 y 61 de la Ley 136 de 1994, esto es, sesionar

ordinariamente en los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre, hasta por doce sesiones al mes. 2ª. El a quo afirma acertadamente que el Acuerdo 20 de 1995 fue modificado por el Acuerdo 4 de 1997, objeto de demanda. Lo que no se comparte es que se diga que dicha modificación fue conforme a derecho, pues lo hecho por el Concejo Municipal de Santa Rosa de Cabal fue una mala modificación, al aumentar las sesiones ordinarias para las prórrogas, de tres a siete sesiones semanales, violando así los artículos 9°, 23 y 66 de la Ley 136 de 1994 y 209 de la Constitución Política. 3ª. Las prórrogas de sesiones ordinarias no son más que sesiones ordinarias, razón por la cual, si ordinariamente el Concejo de Santa Rosa de Cabal sesiona lunes, miércoles y viernes, en sus prórrogas no puede hacerlo en días diferentes.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Noveno Delegado ante esta Corporación es partidario de que se confirme la sentencia apelada, exponiendo para el efecto lo siguiente: 1°. De conformidad con el artículo 31 de la Ley 136 de 1994, los concejos están facultados para expedir su reglamento interno, dentro del cuan deben incluir las normas referentes a las sesiones. 2°. A su turno, el parágrafo 1 del artículo 23 ibídem, permite que cada período ordinario de sesiones pueda ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo. 3º. De acuerdo con el artículo 66 ibídem, la única restricción que tienen los concejos para sesionar por derecho propio, es que sólo pueden

hacerlo “máximo una vez por día”. 4º. El artículo 24 ibídem señala que los concejos, en ejercicio de las facultades reglamentarias allí previstas, están habilitados para señalar las “condiciones” dentro de las cuales, conforme a la ley, se desarrollarán las sesiones, atribución que incluye la de establecer los días en que las mismas deben efectuarse. 5º. Si los concejos están facultados para sesionar ordinariamente en cualquier día de los meses señalados en la ley y siendo la prórroga de estos períodos una prolongación obvia de las mismas, se concluye que no existe contradicción de la norma acusada con el ordenamiento superior. 6º. El hecho de que durante las sesiones de 1º y 2 de marzo no se hayan tratado temas de interés para el Municipio de Santa Rosa de Cabal, es una apreciación subjetiva del actor que no afecta la legalidad del acto demandado.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA El recurrente insiste en que el acto acusado viola el parágrafo 1 del artículo 23 de la Ley 136 de 1994, según el cual “Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo”.

A juicio de la Sala no le asiste razón al apelante, ya que, precisamente, la norma demandada, además de reiterar lo establecido en el artículo anteriormente transcrito, establece como consecuencia lógica de lo anterior que el Concejo podrá sesionar ininterrumpidamente de lunes a domingo, inclusive, y que de igual manera se hará en las sesiones extraordinarias que convoque el Alcalde.

Prescribe la norma acusada:

"Artículo 1º.- Modifícase el parágrafo único del artículo 3º del Acuerdo No 020 del 10 de junio de 1995…, el cual quedará así: “Cada período ordinario de sesiones podrá ser prorrogado por diez días calendario más, mediante proposición aprobada por la Honorable Corporación en sesión Plenaria y en las cuales se podrá sesionar ininterrumpidamente de lunes a domingo inclusive e igualmente ocurrirá para las sesiones extraordinarias que convocará el señor Alcalde Municipal (el resaltado no es del texto). “Artículo 2º. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación”. Lo anterior, por cuanto es evidente que el legislador habló de diez días calendario, esto es, corridos, lo cual significa que si a bien lo tiene el respectivo concejo municipal, como lo consideró el Concejo de Santa Rosa de Cabal en el acuerdo demandado, puede extender las sesiones ordinarias hasta diez días calendario adicionales, quedando incluidos, necesariamente, los días feriados, sin que sea por lo tanto de recibo lo afirmado por el actor en su demanda, en el sentido de que al haber establecido el artículo 3º inciso 1 del Acuerdo 20 de 1995 que las sesiones ordinarias se llevarán a cabo los días lunes, miércoles y viernes, el concejo deberá sesionar también, en tratándose de las prórrogas de las sesiones ordinarias, los lunes, miércoles y viernes comprendidos entre el primer y décimo día de cada mes, pues dicha interpretación no coincide con la voluntad del legislador expresada en el parágrafo del artículo 23, que se reitera, autoriza la prórroga de las sesiones

ordinarias por 10 días calendario más. En consecuencia, no puede hablarse de la violación del parágrafo del artículo 23, como tampoco del artículo 66 de la Ley 136 de 1994, pues la prohibición que éste consagra en el sentido de que en los municipios que no pertenezcan a la categoría especial, primera o segunda, como es el caso del Municipio de Santa Rosa de Cabal, según se desprende del artículo 3º del Acuerdo núm. 20 de 1995, los concejales podrán sesionar hasta 12 veces en el mes, pues estas doce veces no incluyen, obviamente, las prórrogas de las sesiones ordinarias, hasta por el término de diez días calendario, de que trata el ya citado parágrafo del artículo 23. Frente a los artículos 9º y 61 de la Ley 136 de 1994 que cita el actor en su recurso de apelación la Sala no hará pronunciamiento alguno, dado que dichas normas no fueron invocadas como violadas en la demanda, siendo dicha oportunidad o en la adición o corrección de la misma que la parte actora debe señalar las disposiciones que considera infringidas, emitiendo, además, el concepto de violación. Finalmente, no encuentra esta Corporación que el artículo 209 de la Carta Política, que consagra, entre otros principios, el de la eficacia, haya sido vulnerado, ya que, como bien lo afirma el representante del Ministerio Público, la importancia o no de los asuntos tratados en las sesiones del 1º y 2 de marzo de 1997 es de carácter subjetivo y en manera alguna vicia de nulidad el acuerdo acusado.

Concluye la Sala que el acto demandado no infringió las disposiciones que se citan como tal, razón por la cual confirmará la decisión adoptada por el fallador de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído previamente el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. CONFIRMASE la sentencia recurrida en apelación, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 17 de abril de 1998. Segundo. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y

CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 1º de octubre de mil novecientos noventa y ocho.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA