CE-SEC1-EXP1998-N5017

INSCRIPCION DE CANDIDATURA - Elección de Senadores / SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD - Efectos / CAUCION POR NO ELECCIÓN - Configuración del Siniestro / POLIZA DE SEGURO - Exigibilidad NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial de la sentencia del 20 de febrero de 1997, Exp. 3224, Ponente: Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ,

Actor: HILVO CARDENAS RUIZ.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., quince de octubre de mil novecientos noventa y ocho Radicación número: 5017

Actor: LA PREVISORA S.A. CÍA. DE SEGUROS

Referencia: REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sección Primera a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 26 de marzo de 1998, proferida por la Sección Primera,

Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.- ANTECEDENTES a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda La sociedad La Previsora S.A. Compañía de Seguros, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C. C. A., solicitó la declaratoria de nulidad de los siguientes actos:

a) Resolución número 7456 del 20 de octubre de 1994, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil, “Por la cual se hace efectiva una póliza”. b) Resolución número 4571 de 26 de diciembre de 1994, “Por la cual se resuelve un recurso”, proferida por el mencionado funcionario, mediante la cual se confirmó la citada Resolución 7456. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se le restablezca el derecho “declarando que no está obligada a pagar suma alguna por concepto de la Póliza UO 151102 del 19 de enero de 1994”. b.- Los hechos de la demanda Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 3 a 6 Cdno. Ppal.): En virtud de la solicitud formulada por el señor Lázaro Betancourt Jiménez, la parte actora le expidió la póliza de cumplimiento núm. UO 151102 de fecha 19 de enero de 1994, por un valor de $14.805.000,oo, para amparar el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley 84 de 1993. El 27 de junio de 1994, la Directora Nacional Electoral (E), expidió una constancia sobre el hecho de que el mencionado ciudadano “... no cumplió los requisitos del artículo 19 de la Ley 84 de 1993, por cuanto no obtuvo más de la mitad de los votos escrutados por el menor residuo que obtuvo credencial en la Circunscripción de Santa Fe de Bogotá, D.C.” Mediante sentencia del 23 de marzo de 1994, la Corte Constitucional

declaró inexequible la totalidad de la Ley 84 de 1993, por vicios de procedimiento en su formación. La parte actora interpuso recurso de reposición contra el primero de los actos acusados, con el argumento de que la obligación de pago del seguro se había extinguido por la declaratoria de inexequibilidad de la norma con base en la cual se había expedido la póliza, no obstante lo cual la Registraduría Nacional del Estado Civil confirmó dicho acto. c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación La actora considera que los actos demandados incurren en violación de los artículos 2º, 6º, 58, 90, 241-4 y 243 de la Carta Política; 1045 del Código de Comercio; 1524 del Código Civil, y 8º de la Ley 153 de 1887, por las razones que, bajo la forma de cargos, se sintetizan a continuación (fls. 6 a 16 y 170 a 173 Cdno. Ppal.): Primer Cargo.- Pérdida de vigencia de la póliza de cumplimiento, por la declaratoria de inexequibilidad del artículo 19 de la Ley 84 de 1994 que sirvió de fundamento legal de la citada póliza. Afirma la demandante que la póliza de cumplimiento se expidió con base en las disposiciones del artículo 19 de la Ley 84 de 1993. Posteriormente esta norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia del 23 de marzo de 1994, por vicios de procedimiento en su formación. En consecuencia, la norma en comento no se hallaba vigente

cuando se consolidó la elección mediante los actos administrativos expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Al no encontrarse vigente la norma que dio origen a la póliza, es evidente que ésta desapareció, puesto que como acto accesorio debía seguir la misma suerte del principal. Significa lo anterior que por no haberse consolidado el proceso electoral entre el 13 de marzo de 1994 día de las elecciones y el 23 del mismo mes y año, fecha en la cual se dictó la sentencia de inexequibilidad, no ocurrió el riesgo materia del amparo ya que éste sólo se conoció con la expedición de la Resolución 191 de 14 de julio 1994, cuando el Consejo Nacional Electoral hizo las declaratorias de elección y ordenó expedir las respectivas credenciales. Segundo Cargo.- Pérdida de los efectos de lo establecido por el artículo 19 de la Ley 84 de 1993, por disposición de la sentencia de inexequibilidad (C-145 del 23 de marzo de 1994 de la Corte Constitucional). La demandante argumenta que al precisar la Corte Constitucional que la declaratoria de inexequibilidad rige hacia el futuro, ello significa que la norma, en este caso el artículo 19, deja de existir para cualquier efecto y, por tanto, deja de tener consecuencias jurídicas. Indica que como en el presente caso antes del fallo no existía una situación jurídica consolidada, por cuanto el proceso electoral no había terminado, los efectos de aquél son plenos y dieron lugar a la pérdida de vigencia de la póliza, por haber perdido su sustento legal. El Registrador Nacional del Estado Civil, al exigir el pago de la

indemnización por concepto de la póliza cuya expedición tuvo como único origen el artículo 19 de la Ley 84 de 1993 declarado inconstitucional, transgredió el artículo 241 numeral 4º de la Constitución que confiere a la Corte Constitucional la función de decidir sobre las demandas de inexequibilidad que se presenten contra las leyes y, de contera, el artículo 243 que establece que los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Tercer Cargo.- La póliza de cumplimiento de disposiciones legales perdió su vigencia, también con base en lo previsto en el artículo 1045 del Código de Comercio. En efecto, el artículo 1045 del mencionado código establece: “Son elementos esenciales del contrato de seguro: “1.- El interés asegurable. 2.- El riesgo asegurable. 3.- La prima o precio del seguro, y 4.- La obligación condicional del asegurador. En defecto de cualquiera de estos elementos, el contrato de seguro no producirá efecto alguno”. En el presente caso, el sujeto de la relación era la Registraduría Nacional del Estado Civil, el objeto el cumplimiento de las obligaciones señaladas por el artículo 19 de la Ley 84 de 1993 consistente en el pago de una suma de dinero si no se obtiene una determinada votación y la relación económica, el cumplimiento o no de dichas disposiciones. Con la obligación de pagar dicha suma de dinero en caso de una derrota electoral excesiva, la ley buscó que se garantizara la seriedad de las candidaturas.

En el presente caso, el asegurador (La Previsora S.A. Compañía de Seguros), debía pagar si el riesgo del no cumplimiento del artículo 19 de la Ley 84 de 1993 ocurría, pero al no suceder este evento entre la fecha de expedición de la póliza y la de la declaratoria de inexequibilidad de la norma, desapareció esta obligación condicional para el asegurado. En el caso en comento, el riesgo fue creado por la ley: consistía en el hecho de que un candidato no alcanzara una mínima votación. Al desaparecer la norma legal por la declaratoria de inexequibilidad, desapareció también el riesgo asegurado. Cuarto cargo.- El pago de la póliza constituiría enriquecimiento sin causa. De pagarse la suma de dinero cobrada se presentaría el enriquecimiento sin causa por el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con violación del artículo 8º de la Ley 153 de 1887, del cual la doctrina y la jurisprudencia infieren este principio. d.- Las razones de la defensa Ellas son, en resumen, las siguientes (fls. 130 a 138 y 174 a 175 Cdno. Ppal.): 1.- Las resoluciones demandadas se expidieron para hacer efectivo un derecho adquirido por la entidad en vigencia de la Ley 84 de 1993, pues ellos declararon una situación jurídica consolidada con anterioridad al fallo de inexequibilidad (sentencia C-145/94), que empezó a surtir sus efectos en abril de 1994. 2.- La situación jurídica se consolidó en vigencia de la Ley 84 de 1993, a través de actos como los escrutinios, el acto electoral declarativo

(Resolución 191 del 14 de junio de 1994) y la constancia expedida por la Dirección Nacional Electoral el 27 de junio de 1994 3.- La conducta estipulada en el contrato de seguro se constituyó y perfeccionó a favor de la entidad en vigencia del mismo contrato y de la ley que consagraba dicha conducta, es decir, el día de las elecciones (13 de marzo de 1994). 4.- Las pólizas de cumplimiento tienen sus propios efectos jurídicos, con base en los derechos incorporados en ellas, que están sujetos a las normas jurídicas propias, contenidas en el Código Civil y en el Código de Comercio. 5.- La sentencia de inexequibilidad produce efectos hacia el futuro y no desconoce las situaciones jurídicas consolidadas, como en este caso, resultante de un contrato de seguro y de un acto constitutivo electoral. 6.- La obligación la adquirió el demandante el 13 de marzo de 1994 con la compañía aseguradora, mientras que ésta adquirió, a su vez, una obligación con el Estado ese mismo día. 7.- La parte demandada no violó el artículo 243 de la Carta Política ni otro precepto constitucional, puesto que reprodujo el contenido material de una norma declarada inexequible únicamente por razones de forma y no de fondo y porque, de manera análoga, la Ley 130 de 23 de marzo de 1994, en su artículo 9º, vigente hoy día, exige tales cauciones para garantizar la seriedad de las candidaturas y determina su obligatoriedad y efectividad en caso de incumplimiento de los requisitos legales. e.- La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda

se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 26 de mayo de 1995 se admitió la demanda y se dispuso darle el trámite de rigor (fls. 125 a 126 Cdno. Ppal.). Mediante providencia de 22 de septiembre de 1995 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron y/o denegaron las solicitadas por las partes (fls. 166 a 167 ibídem). Por auto de 30 de octubre de 1995 se corrió traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para alegar de conclusión (fl. 169 ibídem), derecho del cual hicieron uso todos ellos (fls. 170 a 185 ibídem). II.- LA SENTENCIA RECURRIDA Al resolver la controversia planteada, el tribunal de origen accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que se sintetizan a continuación (fls. 205 a 220 ibídem): 1.- Como las sentencias que profiere la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada y producen efectos hacia el futuro, resulta evidente que al haberse proferido fallo de inexequibilidad del artículo 19 de la Ley 84 de 1993, el 24 de marzo de 1994, es a partir de esta fecha que la norma deja de aplicarse, por lo cual no se podía, con fundamento en ella, exigir la prestación de la caución para inscripción de candidatos a cargos de elección, como tampoco ordenar la efectividad de las cauciones prestadas por el no cumplimiento de la obligación que la garantizaba. 2.- Frente a lo que debe entenderse por situación jurídica

consolidada, en el presente caso ella no se presenta, pues cuando se produjo la inexequibilidad la Registraduría no había ordenado la efectividad de la póliza, es decir, no había dispuesto que se cobrase la suma correspondiente a la caución, de tal manera que al momento de la declaratoria de inexequibilidad sólo se había prestado la caución y efectuado las elecciones, sin que se hubiera aún declarado la elección, mientras que la declaratoria de incumplimiento de la obligación y el cobro de la caución se produjeron con posterioridad. 3.- Independientemente de que el riesgo se hubiera producido el día de las elecciones o aquél en que se hizo la declaración de elección, la obligación garantizada no se podía hacer efectiva por cuanto ello implicaría darle efectos retroactivos a una norma declarada inexequible y se estarían desconociendo los efectos de cosa juzgada. 4.- Declarada la inexequibilidad, desaparecía el fundamento de la caución impuesta por disposición del artículo 19 de la Ley 84 de 1993, razón por la cual se extinguía la obligación de pago, pues si bien al momento de la inscripción de la candidatura del actor existía la obligación legal citada, también lo es que las elecciones para senado se llevaron a cabo el 13 de marzo de 1994 y hasta el 14 de junio de ese año el Consejo Nacional Electoral declaró la elección, es decir, que tanto para la época en que se dio el incumplimiento de la obligación como para la fecha de la expedición de las resoluciones demandadas, la norma que les servía de fundamento legal no se encontraba vigente, de tal manera que si se pretendiera ejercer el cobro de la póliza argumentando la ocurrencia del

siniestro, estaríamos ante una eventual aplicación de una norma declarada inexequible, cuyos efectos jurídicos han desaparecido. En consecuencia, consideró el tribunal que se violó el artículo 243 de la Constitución Política. III.- LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO En el escrito sustentatorio del recurso de apelación (fls. 5 a 20 Cdno. núm. 2) y en el alegato de conclusión (fls. 25 a 40 ibídem), la apoderada de la Registraduría Nacional del Estado Civil fundamenta su desacuerdo para con la sentencia de primera instancia, en términos generales, en los argumentos expresados ante el tribunal de origen, haciendo énfasis en el carácter bilateral de la póliza de cumplimiento, su sometimiento a las normas del Código de Comercio, el carácter simplemente declarativo de los actos acusados, y la posición jurisprudencial adoptada por la Sección Primera al resolver un caso similar mediante sentencia de 20 de febrero de 1997, de la cual fue ponente el Consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, dentro del proceso núm. 3224. En consecuencia, solicita se revoque el fallo apelado y se condene a la demandante a pagar las costas del proceso. IV.- OPOSICION AL RECURSO Dentro del término de traslado para alegar de conclusión la apoderada judicial de la parte actora presentó escrito en el cual solicita confirmar el fallo de primera instancia, básicamente, con fundamento en los mismos argumentos expresados durante dicha instancia y en las consideraciones del tribunal con base en las cuales se accedió a las pretensiones de la demanda.

V.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En el escrito que lo contiene, el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación solicita que se revoque la sentencia apelada y se denieguen las súplicas de la demanda, con fundamento en las normas del Código de Comercio que regulan el contrato de seguro y, especialmente, en la jurisprudencia de esta Sección, sentada desde el fallo de 20 de febrero de 1997, Consejero Ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Exp. núm. 3224, actor: Hilvo Cárdenas Ruiz. VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Luego de la lectura y análisis de las razones del apelante y de los fundamentos de la sentencia de primera instancia, la Sala considera que, como lo plantea el recurrente y el señor Agente del Ministerio Público ante esta Corporación, al presente caso le es aplicable la jurisprudencia sentada por esta Sección mediante sentencia de 20 de febrero de 1997, Expediente 3224, actor: Hilvo Cárdenas Ruiz, Consejero Ponente: Doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, en el cual, al resolver un caso semejante, la Sala expresó: “El artículo 19 de la Ley 84 de 1.993, vigente el 6 de enero de 1.994, fecha ésta en que se perfeccionó el contrato de seguro entre el actor y la Compañía Aseguradora Seguros Caribe S.A. (folio 54 cuaderno de antecedentes), era del siguiente tenor: “‘Cauciones. En desarrollo de lo prescrito en el artículo 40 de la Constitución Nacional, para ejercer el derecho a ser elegido, las

listas, o candidatos a cargos unipersonales, deberán prestar una caución, al momento de su inscripción, para garantizar el cumplimiento oportuno de las obligaciones que aquí se imponen, en los siguientes términos: “‘a. Las listas de Senado de la República y Cámara de Representantes, los candidatos a Gobernadores, Alcaldías de Distrito o Capital de Departamento, que no obtengan el 50% del último residuo obtenido para dichas Corporaciones o cargos en la respectiva circunscripción pagarán una suma equivalente a 150 salarios mínimos mensuales legales. La caución a que se refiere este inciso deberá presentarse ante la Registraduría respectiva en el momento de la inscripción…’. “Conforme lo dispone el artículo 1.054 del C. de Co., el riesgo es ‘el suceso incierto que no depende exclusivamente de la voluntad del tomador, del asegurado o del beneficiario, y cuya realización da origen a la obligación del asegurador…’. “De acuerdo con el artículo 1072 ibídem, se denomina siniestro ‘la realización del riesgo asegurado’. “Del texto del artículo 19 de la referida Ley 84 se infiere que el objeto de la caución era garantizar el pago de una suma equivalente a 150 salarios mínimos mensuales legales, ante el evento de no salir elegido, como en el caso del actor, en las listas de Senado de la República en las elecciones del 13 de marzo de 1.994. “De tal manera que, aplicando el alcance de dicha disposición al de las normas del C. de Co. antes transcritas, se deduce que el hecho de la no elección constituye la realización del riesgo asegurado y,

por ende, la exigibilidad de la obligación garantizada en la póliza. “Es un hecho cierto e indiscutible que el artículo 19 de la Ley 84 de 1.993 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C/145 de 23 de marzo de 1.994. Pero también lo es el hecho de que, como se advierte en dicha sentencia, ésta produce efectos hacia el futuro y no afecta las situaciones consolidadas. “En cuanto a este último aspecto, cabe precisar lo siguiente: “Cuando se expidió por parte del Consejo Nacional Electoral la Resolución núm. 191 de 14 de junio de 1.994, por la cual se declaró la elección de Senadores de la República y se ordenó expedir las correspondientes credenciales (folios 22 a 35), ya había sido declarado inexequible el artículo 19 de la citada Ley 84, que sirvió de fundamento para prestar la caución objeto de los actos administrativos acusados. “Sin embargo, aplicando al caso concreto que ocupa la atención de la Sala el alcance de lo dispuesto en los artículos 1054 y 1.072 del C. de Co., forzoso es concluir que el siniestro tuvo ocurrencia el 13 de marzo de 1.994, día en que se produjeron las elecciones en las cuales no fue elegido el actor y no el día 14 de junio de 1.994 en que se expidió la Resolución núm. 191 por parte del Consejo Nacional Electoral, pues esta Resolución simplemente se limita a declarar una situación fáctica anterior, es decir, es meramente declarativa de derecho, mas no constitutiva del mismo, pues a través de ella no se

crea, modifica o extingue situación jurídica alguna. “Precisado lo anterior, la Sala concluye que los actos administrativos acusados no infringieron las disposiciones superiores de derecho a las cuales alude el actor, ya que estando su situación jurídica consolidada antes de la sentencia de la Corte Constitucional, la obligación contenida en la póliza núm. 1213863 de 6 de enero de 1.994, expedida por la Compañía Aseguradora Seguros Caribe S.A. (folio 6 cuaderno de antecedentes) es exigible. “Tampoco resulta de recibo el argumento del actor en cuanto a que los actos administrativos acusados lesionan sus intereses económicos, ya que se fundamentaron en una disposición de carácter legal, que le impuso la carga de prestar una caución, aplicable a él en virtud de que su situación jurídica se consolidó bajo la vigencia de la misma. “No estaba la Registraduría Nacional del Estado Civil en la obligación de inaplicar el artículo 19 de la Ley 84 de 1.993, porque, como ya se dijo, la situación del actor se consolidó bajo su vigencia y tal situación quedó a salvo en la sentencia de inexequibilidad proferida por la Corte Constitucional. Por esta razón tampoco se advierte la violación del artículo 243 de la Carta Política”. Como se observa de la transcripción que antecede, en un caso prácticamente idéntico al sub examine, la Sala ha adoptado su posición jurisprudencial respecto del mismo problema sometido a su estudio, y es por ello que las consideraciones plasmadas en dicha sentencia se reiteran en esta

oportunidad como fundamento para revocar la sentencia apelada y, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda, habida cuenta de que en el presente caso la póliza núm. UO 151102, fue emitida por la parte actora el 19 de enero de 1994, fecha en la cual el artículo 19 de la Ley 84 de 1993 se encontraba en plena vigencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero.- REVOCASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, el 26 de marzo de 1998 y, en su lugar, se dispone: DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. Segundo.- De conformidad con lo previsto por los artículos 171 del C.C.A. y 392 numeral 4 del C. de P. C., condénase a la parte actora en costas de ambas instancias. Tercero.- En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha quince de octubre de mil novecientos noventa y ocho.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ