CE-SEC1-EXP1998-N5023

INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES - Inexistencia / REPRESENTACION DE PERSONAS DE DERECHO PUBLICO - Identificación por parte del Juez / DEMANDA - Admisión / REPRESENTACION DEL DISTRITO CAPITAL - Alcalde Mayor A pesar de la falta de técnica de la demanda al acumular pretensiones que en algunos casos no tienen conexidad razonable entre sí, lo cual seguramente dificultará su estudio y decisión, no se configura la indebida acumulación de pretensiones considerada por el a quo como fundamento para la inadmisión de la demanda, por lo cual dichas pretensiones deberán estudiarse dentro del mismo proceso, separándolas de acuerdo con la conexidad que permita su análisis y decisión coherentes. En efecto, como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sala en reiteradas oportunidades, con fundamento en el artículo 149 del C.C.A., sobre representación de las personas de derecho público, y en las normas constitucionales y legales que identifican las diferentes entidades públicas, el juez, teniendo en cuenta la autoridad que expidió el acto o actos, puede definir la identificación de la entidad pública demandada y de su representante legal, como en el caso concreto, en el cual se demandan actos expedidos por diferentes autoridades del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, cuyo representante judicial es el Alcalde Mayor, razón por la cual la demanda tampoco es inadmisible desde este punto de vista.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., seis de agosto de mil novecientos noventa y ocho

Radicación número: 5023

Actor: LUIS ALBERTO JIMENEZ POLANCO

Demandado: CONCEJO DISTRITAL DE SANTA FE DE BOGOTA Referencia: APELACIÓN INTERLOCUTORIO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 23 de abril de 1998, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante el cual inadmite la demanda.

I.- ANTECEDENTES El ciudadano LUIS ALBERTO JIMENEZ POLANCO, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de simple nulidad, solicitó la declaratoria de nulidad de las disposiciones que se identifican a continuación: a) Acuerdo núm. 31 de 1992, expedido por el Concejo de Santa Fe de Bogotá Distrito Capital, “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá para el período 1993-1995”: “Artículo 15º DESCENTRALIZACION Y PARTICIPACION COMUNITARIA. La Administración educativa se descentralizará. Para lograrlo, créanse los Centros de Administración Educativa Local (CADEL) que cumplirán las funciones que les delegue la Secretaría de Educación. “Conforme a la reglamentación que para el efecto expida la Secretaría de Educación, se garantiza la participación de las comunidades educativas en la programación, seguimiento y control del proceso educativo”. b) Decreto 843 del 26 de diciembre de 1995, expedido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., “Por medio del cual se adopta el Plan de

Descentralización del Sector de la Educación en Santa Fe de Bogotá, D.C., de acuerdo con la Ley 60 de 1993”, en su totalidad. c) Decreto 844 del 26 de diciembre de 1995, expedido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., “Por medio del cual se adopta el Plan Sectorial de Educación del Distrito Capital Santa Fe de Bogotá”: “ARTICULO CUARTO.- Objetivos Específicos. En concordancia con las estrategias del Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C. ‘Formar Ciudad’ el Plan Sectorial desarrolla los siguientes objetivos específicos: “... “6. Coordinar el proceso de desconcentración de la educación en el Distrito Capital”. “ARTICULO QUINTO.- Metas. Con el desarrollo del Plan en el Distrito Capital 1995-1998 se obtendrán, de acuerdo con las líneas de acción definidas por la Secretaría, las siguientes metas: “... “... “9. Fortalecimiento de la administración local “ Implementar 20 CADELES”. “ARTICULO QUINTO.- (sic) Proyectos. El Plan Sectorial del Sector Educativo está compuesto por cuarenta y ocho proyectos que desarrollan una de las cinco estrategias del Plan de Desarrollo Distrital ‘Formar Ciudad’ de la siguiente manera: “... “... “4. Legitimidad Institucional “ CADEL”. d) Resolución 2784 de 5 de septiembre de 1995, expedida por el Secretario de Educación del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, “Por la cual se organiza la prestación de algunos servicios de la Secretaría de Educación en

las Localidades del Distrito Capital”, en su totalidad. e) Resolución 8865 del 18 de diciembre de 1997, expedida por el Secretario de Educación del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, “Por la cual se reglamentan los Centros de Administración Educativa Local -CADEL y se delegan unas funciones”, en su totalidad. f) Decreto 295 de junio 1 de 1995, expedido por el Alcalde Mayor de

Santa Fe de Bogotá, D.C., “POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE

DESARROLLO ECONOMICO SOCIAL Y DE OBRAS PUBLICAS PARA SANTA

FE DE BOGOTA D.C. 1995-1998 -FORMAR CIUDAD-”: “ARTICULO 20º. EDUCACION: Mejorar la calidad de la educación, como fundamento principal del desarrollo ciudadano, y ampliar su cobertura buscando la meta del ciento por ciento para la educación preescolar y básica. Cualificar la atención a sectores con necesidades especiales; fortalecer las relaciones con el sector productivo como fundamento del progreso social y la productividad urbana; desarrollar, mediante la actividad educativa, la cultura ambiental y las normas que regulan las relaciones entre proveedor y consumidor; mejorar el manejo de la información y de la comunicación como bases de la cultura ciudadana; descentralizar la educación, desarrollar el gobierno escolar y las instituciones educativas para construir la legitimidad institucional y propiciar mecanismos de estímulo para la competitividad de los educadores distritales” (se subraya la expresión demandada). g) Decreto 1236 del 29 de diciembre de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., “Por el cual se reestructura la

Secretaría de Educación de Santa Fe de Bogotá, D.C.”: “CAPITULO II “DE LA ESTRUCTURA INTERNA ARTÍCULO 2º. Establécese la siguiente estructura de la Secretaría de Educación de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, la cual hace parte del sector central de la administración: “.... “....

“3. SUBSECRETARÍA ADMINISTRATIVA

“.... “.... “3.5. Oficina para la Coordinación de los Cadel. “3.5.1. Centros Administrativos de Educación Local (Cadel)”. “2. DE LA SUBSECRETARIA ACADEMICA “ARTÍCULO 12º. Son funciones de la Subsecretaría Académica: “.... “.... “18. Promover en coordinación con la Coordinación General de Planeación, la Coordinación General de Responsables de Proyectos y de los Cadel, la articulación entre los Proyectos Educativos Institucionales y los Planes Locales, Distrital y Nacional” (se subraya la expresión demandada). “2.5. DE LA COORDINACION GENERAL DE APOYO A LA COMUNIDAD EDUCATIVA “ARTÍCULO 18º. Son funciones de la Coordinación General de

Apoyo a la Comunidad Educativa: “.... “.... “7. Coordinar con el CADEL, la descentralización del servicio educativo que requieran las distintas organizaciones de la comunidad”. “3. DE LA SUBSECRETARIA ADMINISTRATIVA “ARTÍCULO 19º. Son funciones de la Subsecretaría Administrativa:

“.... “.... “.... “12. Asesorar al Secretario en la dirección, coordinación y control de la gestión y el correcto funcionamiento de los Centros de Administración Educativa Local - CADEL”.

“3.3. DE LA COORDINACION GENERAL DE PLANTAS FISICAS “ARTÍCULO 25º. Son funciones de la Coordinación General de

Plantas Físicas: “....

“.... “.... “13. Asesorar a los Cadeles en la elaboración y actualización del inventario de la propiedad inmueble de la Secretaría con sus atributos físicos, económicos, jurídicos y fiscales”. “3.5. DE LA OFICINA PARA LA COORDINACION DE LOS CADEL “ARTÍCULO 27º. Son funciones de la Oficina para la Coordinación de los Cadel: “1. Apoyar al Secretario en la coordinación del proceso desconcentración administrativo (sic) a través de los Cadeles. “2. Apoyar al Secretario en la dirección, orientación y evaluación del funcionamiento de los Cadeles”.

“3.5.1. DE LOS CENTROS ADMINISTRATIVOS DE EDUCACION LOCAL

(CADEL) “ARTÍCULO 28º. Son funciones de cada Centro Administrativo de Educación Local - CADEL: “1. Identificar las características del sector educativo local y presentar propuestas a las instancias correspondientes para mejorar la prestación del servicio educativo; “2. Asesorar al Secretario de Educación y demás autoridades en la formulación de políticas de carácter administrativo y académico para la Educación a nivel local; “3. Asesorar y apoyar a las autoridades en la formación y ejecución de los planes de inversión, programas y proyectos educativos de la localidad: “4. Apoyar a las autoridades locales en la formulación y ejecución del Plan de Desarrollo Educativo Local; “5. Prestar asistencia técnica a las instituciones escolares de la localidad en aspectos administrativos y académicos, para mejorar la

prestación del servicio educativo: “6.Atender las solicitudes formuladas por la comunidad y las instituciones educativas en cuanto a la prestación del servicio educativo; “7. Recomendar la creación de instituciones en la localidad. “8. Llevar los registros estadísticos y de control en materia de establecimientos educativos, de población estudiantil, personal docente y administrativo, infraestructura, de dotación y demás información que permita mantener actualizado el censo educativo de la localidad; “9. Realizar los trámites necesarios para ubicar, trasladar, reemplazar, dar licencias, permisos, y demás situaciones administrativas que le deleguen, con relación al personal docente, directivos docentes y administrativos de la localidad; “10. Controlar y evaluar, junto con la Coordinación General de Plantas Físicas la ejecución de los planes, programas y proyectos de construcción, reparación y mantenimiento de los bienes inmuebles de la Secretaría; “11. Organizar y poner en marcha el sistema de Información Educativo Local de su competencia; “12. Articular y coordinar los aspectos administrativos con los aspectos académicos en la prestación del servicio educativo; “13. Promover la cultura de la planeación a nivel local y articular la ejecución de planes, programas y proyectos en coordinación con la Coordinación general de planeación de la Secretaría de Educación Distrital”. “ARTÍCULO 29º. En cada uno de los Centros Administrativos de Educación Local existirá un coordinador nombrado por el Secretario de Educación para asesorar al Secretario en la dirección de los Cadel y en el funcionamiento de la Oficina de Coordinación General de Cadel, existirá un Coordinador General de Cadel nombrado por el

Secretario de Educación, entre los funcionarios docentes o administrativos”. II.- EL AUTO RECURRIDO Mediante el auto recurrido el tribunal de primera instancia inadmitió la demanda, por indebida acumulación de pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 126 a 130 Cdno. 1): 1.- Analizados los actos administrativos acusados, el tribunal observa que todos ellos son de contenido general, impersonal y abstracto. Sin embargo, no tienen todos una misma unidad de causa, no versan todos sobre el mismo objeto; fueron expedidos por diferentes organismos y funcionarios que no tienen interdependencia entre sí, ni los une una relación jerárquica institucional. 2.- No existe, entonces, entre todos los actos acusados el nexo causal íntimo que exige la acumulación de pretensiones de que trata el artículo 82 del C. de P. C., para su prosperidad, razón por la cual, atendiendo los parámetros señalados por la máxima Corporación Administrativa deberá inadmitirse de plano la presente demanda, habida cuenta de no ser el defecto señalado susceptible de corrección. 3.- Aunado a lo anterior, se demanda a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, como sujeto procesal, cuando dicha entidad no tiene capacidad jurídica para demandar ni ser demandada judicialmente, pues para eventos como el presente el legítimo contradictor del demandante no puede ser otro que el ente territorial denominado Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. II.- LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO En su escrito de apelación, el actor fundamenta su inconformidad con el auto recurrido en los siguientes argumentos (fls. 132 a 141 Cdno. 1):

1.- El tribunal al expresar “… no tienen todos una misma unidad de causa, no versan todos sobre el mismo objeto; fueron expedidos por diferentes organismos y funcionarios que no tienen interdependencia entre sí, ni los une una relación jerárquica institucional”, no fundamenta el porqué estas razones son obstáculo para el asunto tratado que es de puro derecho y no tiene nada que ver con pretensiones cuantificables. 2.- El tribunal se refiere a “los actos administrativos”, cuando lo que se demandan son normas específicas, que tienen en común la materia, es decir, constituyen proposición jurídica completa, tratan sobre las formas de administración de la educación estatal, descentralización, delegación y/o desconcentración de la educación. Todas las normas cuya nulidad se solicita son contrarias a la Ley 60 de 1993 en sus artículos 4º-1, 6º y 7º, y a la Constitución Política en sus artículos 84, 113, 114, 121, 150, 151, 189-11 y 288. 3.- Las normas demandadas tienen una causa común, pues todas se refieren a la administración de la educación. 4.- La carencia de unidad funcional que argumenta el tribunal no es cierta, puesto que no se trata de mirar de manera aislada sólo los organismos que expiden las normas desde un punto de vista jerárquico. La jerarquía que importa para este asunto es la normativa. Los órganos del poder público son autónomos e independientes, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines. Uno de esos fines es precisamente administrar los servicios públicos, siendo uno de ellos la educación, cuya naturaleza constitucional y legal obliga a la

concurrencia, complementaridad y solidaridad entre las entidades territoriales y los mismos órganos de cada administración, de cada entidad. Dentro de lo que significa administrar la educación son de especial sensibilidad política y social los conceptos de descentralización, desconcentración y delegación de funciones y recursos, que son los contenidos materiales sobre los cuales se centra el problema de la administración de la educación y que se pretende regular a través del grupo de normas cuya nulidad se solicita. Por lo dicho, es necesario integrar la litis con todas las entidades demandadas. 5.- Dice el tribunal que las normas no versan sobre el mismo objeto, lo cual no tiene la relevancia necesaria para este caso, dado que lo que se discute es el contenido material de cada norma claramente identificada en relación con otras de superior jerarquía como son la Ley 60 de 1993 y la Constitución Nacional. 6.- Las normas demandadas presentan conexión jurídica desde el punto de vista del contenido material y jerárquico, al compararlas con la Ley 60 de 1993 en el artículo 4º-1 y los artículos 6º y 7º ibídem y con la Constitución Nacional en sus artículos 84, 113, 114, 121, 150, 151, 189-11 y 288. 7.- Existe una conexión jurídica entre las pretensiones porque hay más de dos elementos comunes entre ellas, hecho que es reconocido parcialmente por el auto impugnado. 8.- Afirma el actor que el tribunal carece de fundamento para rechazar in limine la demanda, ya que no se produjo un auto admisorio de ella y, en consecuencia, tampoco puede predicarse que no se haya subsanado, porque nada se ha pedido que sea subsanado.

9.- El tribunal argumenta que se presenta indebida acumulación de pretensiones, de conformidad con el artículo 82 del C. de P. C., pero afirma el actor que este argumento no está amparado en un análisis de cada una de las causales contenidas en la precitada norma en relación con el caso concreto y, después de realizar dicho análisis, concluye que “…las pretensiones convergen en torno al mismo objeto, se ocupan de la misma materia y presentan conexión jurídica. El objeto común es entre las pretensiones no entre las disposiciones demandadas como lo confunde el tribunal”. 10.- “El tribunal puede deducir que a quien se demanda es al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y no a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, porque en la referencia de la demanda se dice con toda claridad que los actos fueron expedidos por el Ejecutivo Distrital, es decir por el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, aunque más adelante se hable de que la entidad demandada es la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá. Por esto podría tenerse en cuenta que allí también se indica con absoluta claridad que el Representante Legal es el doctor ENRIQUE PEÑALOSA. De este hecho se podría deducir que él no puede ser representante de la Alcaldía Mayor sino, precisamente del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá”. Por lo expuesto, se considera que este aspecto de la demanda era y es subsanable. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Analizado el auto recurrido frente a las razones de inconformidad del apelante, la Sala considera lo siguiente: 1.- En relación con la inadmisión de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, se observa lo siguiente:

a) De acuerdo con el artículo 82 del C. de P. C., aplicable a los procesos contencioso administrativos en virtud de la remisión consagrada en el artículo 267 del C.C.A., “El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: “1. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrá acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía. “2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. “3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento”. b) Aplicados los anteriores requisitos a la demanda de la referencia, se tiene lo siguiente: 1) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para conocer de todas las pretensiones, en primera instancia, en virtud de lo previsto en el artículo 132-1 del C.C.A., por tratarse de la nulidad de actos administrativos del orden distrital. 2) Las pretensiones no se excluyen entre sí. 3) Todas pueden tramitarse por el mismo procedimiento, es decir, el ordinario, previsto en los artículos 206 y s.s. del C.C.A. c) Además de lo anterior, debe notarse que el citado artículo 82 del C. de P. C. también exige que para la acumulación de pretensiones dentro del marco indicado, se trate del mismo demandante y el mismo demandado, lo cual se cumple en la demanda analizada. d) Debe advertirse que el mismo artículo permite la acumulación de pretensiones, cuando se cumplan los mencionados requisitos, “aunque no sean

conexas”. e) El artículo 82 del C. de P. C. igualmente prevé que podrán acumularse en una demanda pretensiones “siempre que aquéllas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas”, pero estas condiciones son para la acumulación de “pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados”, lo que no ocurre en el presente caso. f) Igualmente, el citado artículo del estatuto procesal civil regula la acumulación de pretensiones en las demandas ejecutivas, que tampoco es el caso presente. En consecuencia, a pesar de la falta de técnica de la demanda al acumular pretensiones que en algunos casos no tienen conexidad razonable entre sí, lo cual seguramente dificultará su estudio y decisión, no se configura la indebida acumulación de pretensiones considerada por el a quo como fundamento para la inadmisión de la demanda, por lo cual dichas pretensiones deberán estudiarse dentro del mismo proceso, separándolas de acuerdo con la conexidad que permita su análisis y decisión coherentes. 2.- En relación con la legitimación e identificación de la parte demandada, si bien la falta de técnica de la demanda lleva al actor a identificar como parte demandada a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, la Secretaría de Educación del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y el Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá, representados por el señor Alcalde Mayor, la Secretaria de Educación y el Presidente del Concejo, respectivamente, le asiste razón en su

recurso al expresar que el tribunal podía deducir que la entidad demandada es el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, como en realidad lo reconoce. En efecto, como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sala en reiteradas oportunidades, con fundamento en el artículo 149 del C.C.A., sobre representación de las personas de derecho público, y en las normas constitucionales y legales que identifican las diferentes entidades públicas, el juez, teniendo en cuenta la autoridad que expidió el acto o actos, puede definir la identificación de la entidad pública demandada y de su representante legal, como en el caso concreto, en el cual se demandan actos expedidos por diferentes autoridades del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, cuyo representante judicial es el Alcalde Mayor, razón por la cual la demanda tampoco es inadmisible desde este punto de vista. Por lo tanto, el auto recurrido debe ser revocado para, en su lugar, ordenar al a quo que proceda a admitir la demanda, si reúne los demás requisitos legales, y a decidir sobre la solicitud de suspensión provisional. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, R E S U E L V E : 1.- REVOCASE el auto recurrido y, en su lugar, PROCEDASE por el a quo a admitir la demanda, si reúne los demás requisitos legales, y a decidir sobre la solicitud de suspensión provisional. 2.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha seis de agosto de mil novecientos noventa y ocho.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ.

Presidente

MANUEL S. URUETA AYOLA LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ