CE-SEC1-EXP1998-N5079

MERCANCIA DECOMISADA - Inexistencia de descripción / DECLARACION DE IMPORTACION - Inexistencia de descripción de mercancía / OBLIGACION ADUANERA - Consecuencias de su inobservancia / RESPONSABLES DE LA OBLIGACION ADUANERA - Titularidad / DERECHO DE DEFENSA - Decomiso de mercancía Al comparar la normatividad invocada por la Administración y la situación a la cual le dio aplicación, se evidencia la correspondencia entre una y otra, por ser clara la adecuación entre el hecho descrito y las dos hipótesis fácticas del artículo 72 del decreto 1909 de 1992, traídas a colación en el acto acusado para tener la mercancía como declarada, a saber, no encontrarse amparada por una declaración de importación y omitirse en la declaración de importación de la misma, dado que, como atrás se expuso, en la declaración de importación no se describió en forma alguna la mercancía a la postre decomisada. Para el caso, como bien lo anotan la demandada y el representante del Ministerio Público, la forma única e inevitable de describir la mercancía era, por lo menos, anotando la referencia. Sin duda alguna, se incurrió en la conducta reprochada por la Administración, sin atenuante alguno; y que, por lo mismo, la decisión tomada se adecuó a las normas a las cuales debía sujetarse. En lo que corresponde al procedimiento realizado, la Sala observa que a la actora se le dio la oportunidad de legalizar la mercancía efectivamente no declarada y, sin embargo, no lo hizo, por lo cual se imponía el decomiso de la mercancía, sin lugar a trámites

adicionales. Su derecho de defensa quedó a salvo en la medida de que se le permitió impugnar en la vía gubernativa dicha decisión y hacer valer las pruebas que desvirtuaran los hechos, cuestión que también pudo hacer en el presente diligenciamiento, sin que tampoco lo hiciera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y ocho Radicación número: 5079

Actor: MULTIPARTES LIMITADA

Demandado: DIAN DE BUENAVENTURA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Nación – DIAN, contra la sentencia de 26 de febrero de 1.998 mediante la cual se declaró la nulidad de los actos demandados, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso que, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió la sociedad

MULTIPARTES LTDA.

I. ANTECEDENTES 1. / La demanda 1.1. Las pretensiones La sociedad MULTIPARTES LIMITADA, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda ante el Tribunal antes mencionado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tendiente a obtener las siguientes declaraciones: Primero. / La nulidad de las resoluciones números 0295 de 11 de abril de 1.994, por medio de la cual se ordenó el decomiso de la mercancía importada por la actora, consistente en cien mil (100.000) unidades de

bombillas incandescentes; 00439 de 27 de junio de 1.995 y 000750 de 17 de octubre de 1.995, por las cuales, en su orden, se resolvieron negativamente los recursos de reposición y apelación de que la actora hizo uso contra el primero de dichos actos. Segundo. / Como consecuencia de dicha nulidad, que se revise si lo solicitado por el importador dentro de la vía gubernativa mediante los recursos de ley es viable, de acuerdo con los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta la demanda, mediante la no aplicación de la sanción y en uso de la excepción de ilegalidad del artículo 72 del decreto 1909 de 1.992. Tercero. Y que como efecto jurídico de las anteriores declaraciones, se ordene el restablecimiento del derecho, dejando sin efecto jurídico las providencias que ordenaron el decomiso de la mercancía, condenando al Tesoro Nacional a pagar a la actora los perjuicios por el lucro cesante y el daño emergente generados como consecuencia del decomiso de su mercancía, los cuales serán valorados al dictarse la sentencia o en la etapa de conciliación . 1.2. Los hechos. En la demanda, después de indicar el carácter y objeto social de la actora, se relata que ésta obtuvo el registro de importación número 0929 de 13 de agosto de 1.993, conforme al artículo 179 del decreto 444 de 1.967, dentro del plan Vallejo, que le permite traer mercancías mediante el sistema de reposición de las mismas, sin el pago de derechos de importación, en razón de que los bienes están destinados exclusivamente para ser exportados.

Una vez llegada la mercancía al territorio nacional fue declarada debidamente el 15 de diciembre de 1.993, pero dentro del trámite aduanero para el levante de la mercancía, el funcionario de la DIAN / Buenaventura consideró que la omisión de la descripción de la misma, hace que se tenga como no declarada, y procedió a decomisarla, en aplicación del artículo 72 del decreto 1909 de 1.992 y 24 de la resolución 371 de 1.992. Ante esta situación la actora, en ejercicio del derecho de petición, ofreció las explicaciones del caso, mas su solicitud, no tuvo eco en la entidad competente para resolverla, la División de Fiscalización, por el contrario, ésta procedió al decomiso mediante la resolución número 0295 de 11 de abril de 1.994. Contra esta decisión la actora interpuso los recursos de ley, los que le fueron despachados de manera desfavorable mediante las resoluciones 000439 de 27 de junio de 1.995 y 000750 de 17 de octubre de 1.995, la última de las cuales le fue notificada por correo el 18 de octubre del precitado año. 1.3. Normas señaladas como violadas y concepto de la violación La demanda invoca como violados por los actos enjuiciados, los artículos 2º, 4º, 29, 58, 83, 90, 228 y 363 de la Constitución Nacional; 3º, 5º, 6º, 7º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y 27 del C.C.A, y 31, 32, 75, inciso 4, del decreto

1909 de 1.992. En desarrollo del concepto de la violación se indica que con los actos acusados se quiere dar el mismo tratamiento de contrabandista al importador honesto, quebrantando los principios de justicia y proporcionalidad, a cuyo efecto procede al análisis de las normas sancionatorias, a los conceptos de error de hecho y de derecho, para concretar que los funcionarios que ordenaron la aprehensión y el decomiso de las mercancías y desataron los recursos de ley violaron las disposiciones mencionadas, por las razones que se resumen a continuación: 1.3.1. Los artículos 2º, 4º, 29, 58 y 363 de la Constitución, por haberle dado el mismo tratamiento del contrabandista al importador honesto, con lo cual la Administración por una errada interpretación y desbordando sus funciones, en lugar de cumplir con el mandamiento de hacer efectivos los derechos e intereses de los administrados, lesionó los intereses de la actora, sin prever los perjuicios que pudiera ocasionarle. 1.3.2. Los artículos 83, 90 y 228 de la Constitución Política, por cuanto se viola la presunción de buena fe, pues al presentar la Declaración de Importación previo el pago de los derechos correspondientes, se hizo mediante una conducta transparente que debe ser respetada por el Estado; que el Estado debe responder por el tratamiento jurídico dado al importador, y que lesiona sus intereses económicos; y que se desconoció el derecho sustancial al dar primacía a las formalidades en el diligenciamiento de un formulario. 1.3.3.Los artículos 3º, 5º, 6º, 7º, 9º,10º, 11, 12, 13, 14, 15, 27

y 35 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto el importador cumplió con lo dispuesto en estas disposiciones; y, no obstante, le fue decomisada la mercancía, siendo que la deficiencia observada en el diligenciamiento de la declaración de importación, era y es subsanable conforme a los artículos 11, 12, 13, 14 y 15, precitados. 1.3.4. Los artículos 31, 32, y 75, inciso 4, del decreto 1909 de 1.992, por no permitirle la corrección de errores en el diligenciamiento del formulario de declaración; y, en su lugar, aplicarle un tipo en blanco, como es el descrito en el artículo 72 ibídem, sin que el hecho sancionado hubiera lesionado los intereses del Estado. 1.4. Inaplicabilidad del artículo 72 del decreto 1909 de 1.992. Adicionalmente a los cargos antes expuestos, el libelista invoca, en apoyo de sus pretensiones, la inaplicación del artículo 72 del decreto 1909 de 1.992, en los siguientes términos: “En razón que al confrontar los hechos presentados dentro de la vía gubernativa y en la presente demanda se puede colegir que la aplicación del artículo 72 del decreto 1909 de 1992, para nuestro caso sub / exámine, entra a lesionar los intereses económicos de la sociedad que represento al partir su aplicación más de la interpretación del funcionario que el verdadero espíritu filosófico de la norma, invoco la excepción de inaplicabilidad del artículo mencionado tal como lo he dado a conocer en el concepto de violación de la

norma. Lo anterior es válido dentro de la aplicación del artículo 4º de nuestra Carta Magna”. Cita, al efecto, pronunciamientos jurisprudenciales sobre el punto, pero sin señalar norma constitucional alguna que origine la inaplicación pedida, para terminar diciendo que “Lo anterior nos permite (sic) con claridad la violación de la ley, a que fue objeto la situación administrativa, por medio de las resoluciones que son objeto de demanda”.

2. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decretó la nulidad de los actos demandados, por encontrar aplicable al caso la sentencia de 4 de julio de 1.997, proferida por la Sala en el expediente número 4376, con ponencia del consejero doctor JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, en cuanto en ella se consideró que una cosa es que en la descripción de la mercancía se dejen de anotar uno de los varios datos a incluir en ésta, y otra muy distinta que la mercancía no se hubiera descrito, de modo que no podía equipararse de forma mecánica descripción deficiente a descripción inexistente, para afirmar que en el sublite el importador omitió datos relacionados con las referencias de las bombillas declaradas, los cuales podían verificarse en otros documentos, y de ahí concluyó que no era procedente aplicar la sanción impugnada.

Sin embargo, no accedió al reconocimiento de indemnización alguna porque los perjuicios cuya indemnización se solicita no fueron probados. De otra parte, guardó silencio respecto de la inaplicación o excepción de ilegalidad del artículo 72 del decreto 1909 de 1992 propuesta.

3. La alzada La providencia fue apelada por el apoderado de la parte demandada, con el argumento, en lo sustancial, de que no es posible dar propiedades especiales a documentos que no la tienen, como la factura comercial, a fin de subsanar los errores en la descripción de las mercancías, como erradamente se hace en la sentencia que apela, pues se le resta importancia a la Declaración de Importación, asumiendo que todas las falencias que presente se puedan suplir con la información contenida en los documentos de soporte sin que ello represente violación del régimen aduanero ni genere sanciones.

Trajo en respaldo de sus alegaciones las normas pertinentes y algunos conceptos jurídicos proferidos por la División de Doctrina de la Subdirección Jurídica de la DIAN.

II. ALEGATOS El traslado para alegar de conclusión fue descorrido sólo por la parte demandada, con argumentos precedidos del recuento de los hechos, en los que sostiene que en materia aduanera no todas las situaciones son iguales y que en algunas ocasiones concurren circunstancias que ameritan incluso cambios de criterio del fallador, y que la sentencia invocada por el Tribunal a quo, antes que afectar la actuación administrativa, le da respaldo, toda vez que en el presente caso no se trata de una descripción deficiente sino inexistente, lo cual pasó a demostrar mediante el análisis de la información correspondiente en la declaración de importación.

Afirma que la descripción de la mercancía debe efectuarse en la declaración, atendiendo elementos que la individualicen frente a las demás del mismo género, tales como marca, modelo y serie, entre otros; que al dejarse de lado un riguroso control aduanero pueden salir afectados innumerable usuarios

del comercio internacional y los mismos intereses de la Nación; que dicho control obedece a legislación especial y a razones de orden público económico; que lo aquí discutido es la legalidad de un hecho reconocido por la actora en las múltiples solicitudes formuladas por ella para que se le permitiera complementar la descripción, hechos cuyos elementos analiza con estadísticas claras en otros casos de importación masiva, efectuadas con una sola declaración para eludir el control aduanero. Dice, por último, que la normatividad vigente para la época no preveía para la falta de descripción de la mercancía en la declaración de importación, solución diferente al rescate contemplado en los artículos 57 y 82 del decreto 1909 de 1.992, razón por la cual una autorización o aceptación en tal sentido hubiera colocado a la autoridad aduanera de manera inexorable en las vías de hecho y en la extralimitación en el ejercicio de sus funciones. En consecuencia, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se reconozca la legalidad de la actuación administrativa.

III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Noveno Delegado ante la Corporación, después de un resumen de la actuación procesal, hace un detenido análisis de las normas aplicables al asunto y de los instrumentos constitutivos de los hechos, bajo consideraciones que coinciden con las reflexiones expuestas por la parte demandada, poniendo de presente que el declarante omitió incluir en la casilla correspondiente a la descripción de la mercancía la referencia de las bombillas, elemento que las identifica plenamente, y que es evidente que las bombillas incandescentes son bienes producidos en serie, de tal manera que la única forma

de identificarlas o distinguir un lote de otro es el número de referencia, y es esta precisamente la razón por la cual éste se confiere, pues de lo contrario no tendría sentido su existencia, de modo que para distinguirlas no bastaba la descripción general “bombillas incandescentes, sino que también era necesario el número de referencia LM / 1109 6V 10W BA15S G / 18. 5mm.”, pues es éste el que la identifica plenamente, la particulariza y la diferencia de los demás lotes. Concluye que, así las cosas, la autoridad aduanera tenía la obligación de aplicar el artículo 72 del Decreto 1909 de 1.992, en concordancia con el artículo 24 de la resolución 371 del mismo año; y que, por lo tanto, los actos acusados fueron expedidos legalmente. Pide, entonces, la revocación de la sentencia apelada para que, en su lugar, se denieguen las súplicas de la demanda.

IV. CONSIDERACIONES: 1ª. Según autos, la actora importó una mercancía, consistente, en quinientas mil (500.000) unidades de bombillas incandescentes para vehículos, correspondientes a siete referencias distintas.

La mercancía fue relacionada en la declaración de importación identificada con el número 063665010041518, que obra al folio 43 del expediente, que corresponde al manifiesto núm. 000859 de 14 de diciembre de 1.993 y al documento de transporte LV / 21. Sobre la mercancía se practicó una diligencia de inspección aduanera, en la cual el funcionario que la llevó a cabo indica que “encontró

mercancía no amparada por la declaración o exceso frente a las mercancías declaradas”, con la observación de que la mercancía no declarada consiste en bombillas de 6 vatios, con referencia LM 1109, en 50 cajas con 100.000 unidades; invoca los artículos 72 del decreto 1909 y 24 de la resolución 371 de 1992 (folio 40); señala que se debe presentar declaración de legalización por el 50% del valor de aduana, teniendo en cuenta el artículo 58 del decreto 1909 de 1.992 por ser modalidad de plan Vallejo; y procede a aprehenderla con fundamento en el decreto 1909 de 1.992, en la resolución núm. 0371 de 1.992 y en la orden administrativa núm. 001 de 1.993. No obstante, al importador se le entregó toda la mercancía en virtud de la póliza de cumplimiento que constituyó para garantizar ponerla a disposición de la Aduana, cuando en el proceso administrativo se ordenara su decomiso. 2ª. La información que se hizo constar en el acta de la diligencia de inspección antes reseñada sirvió de motivo para adoptar la decisión acusada, mediante la resolución núm. 0295 de 11 de abril de 1.994, ratificada a su vez por las resoluciones núms. 000439 de 27 de junio de 1.995 y 000750 de 17 de octubre de 1.995. En la primera de tales resoluciones se expuso, entre sus considerandos, las circunstancias inicialmente reseñadas en esta parte de la sentencia, y que el importador no había cumplido con los requisitos establecidos

en los artículos 57 y 80 del decreto 1909 de 1.992, legalizando la mercancía dentro de los términos previstos para tal evento, y que en cumplimiento de los principios de celeridad, eficacia y eficiencia era de derecho ordenar su decomiso, como efectivamente lo ordenó. 3ª. Al confrontar la declaración de importación número 063665010041518, base de la decisión administrativa enjuiciada, con la factura de compra (folio 44) y con el documento de transporte (folio 42) de la mercancía en mención, se puede constatar que en la primera efectivamente se dejaron de relacionar, en la descripción de la mercancía, dos referencias, una, a la cual se ha hecho alusión, relativa a la que es objeto del decomiso, LM / 1109 6V 10W BA15S G / 18. 5 mm., que en la factura de compra aparece en la cantidad de 100.000 unidades y, otra, de la que no se hace mención, en la cantidad de 50.000 unidades. 4ª. La preceptiva en la cual se subsumió el hecho descrito, como se ha dado cuenta, es el artículo 72 del decreto 1909 de 1.992, que a la letra reza: “Art. 72. Mercancía no declarada o no presentada. Se entenderá que la mercancía no fue declarada, cuando no se encuentra amparada por una declaración de importación, cuando en la declaración se haya omitido la descripción de la mercancía, o ésta no corresponda a la descripción declarada, o cuando la cantidad encontrada sea superior a la señalada en la declaración. “Se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando

no se entregaron los documentos de transporte a la Aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la Aduana. “En estos eventos, así como en los demás que se encuentran previstos en el literal a) del art. 1º del decreto 1750 de 1991, procederá la multa de que trata el inciso 1 del art. 3º del citado decreto, equivalente al 50% del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso. Lo anterior, siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante el rescate”. Como consecuencia de haberse dado algunos de los supuestos en él contenidos, se aplicó el artículo 80, ibídem, del siguiente tenor: “Art. 80. Abandono. La Dirección de Aduanas Nacionales declarará de oficio el abandono de la mercancía a favor de la Nación, cuando se venza el término previsto en el art. 18 de este decreto, sin haberse obtenido la autorización para el levante de la mercancía. “Asimismo, la Dirección de Aduanas Nacionales podrá aceptar el abandono voluntario u ofrecimiento de la mercancía que realice por escrito quien pueda disponer de ella. En este evento el oferente sufragará los gastos que el abandono ocasione”. 4ª Al comparar la normatividad invocada por la Administración y la situación a la cual le dio aplicación, se evidencia la correspondencia entre una y otra, por ser clara la adecuación entre el hecho descrito y las dos hipótesis fácticas del artículo 72 del decreto 1909 de 1.992,

traídas a colación en el acto acusado para tener la mercancía como no declarada, a saber, no encontrarse amparada por una declaración de importación y omitirse en la declaración de importación la descripción de la misma, dado que, como atrás se expuso, en la declaración de importación no se describió en forma alguna la mercancía a la postre decomisada. Para el caso, como bien lo anotan la demandada y el representante del Ministerio Público, la forma única e inevitable de describir la mercancía era, por lo menos, anotando la referencia. Al punto, es menester acoger la observación del apoderado de la entidad apelante, en el sentido de que en cada caso particular deben atenderse las circunstancias peculiares de que se trate, a fin de determinar si le son aplicables los criterios jurisprudenciales pertinentes sentados respecto de otro; y es así como debe precisarse que el caso bajo examen es diferente al que se juzgó en la sentencia de 4 de julio de 1.997, expediente 4376, aducida por el a quo, puesto que en éste existían datos suficientes para tener por descrita la mercancía de que se trataba, tanto que en el acta de inspección aduanera de la mercancía se hizo constar, que las unidades que la constituían “sí fueron presentados a satisfacción y existe correspondencia total con los datos consignados en la declaración y la mercancía inspeccionada”, según se aprecia en el formulario usado para el diligenciamiento de la referida inspección. Por lo demás, en la misma sentencia se dijo que una cosa es que en la descripción de las unidades decomisadas se haya dejado de anotar uno

de los varios datos a incluir, y otra muy distinta es que la mercancía no se hubiera descrito; y resulta que, en el presente caso, lo que acontece es precisamente lo último. También ha de tenerse en cuenta que en dicha providencia se dijo que el punto amerita “ponderar las implicaciones o la relevancia del dato omitido”, que como aquí se ha destacado, es inevitable, sustancial, para la descripción requerida. De lo anterior se desprende que, sin duda alguna, se incurrió en la conducta reprochada por la Administración , sin atenuante alguno; y que, por lo mismo, la decisión tomada se adecuó a las normas a las cuales debía sujetarse. 5ª. En lo que corresponde al procedimiento realizado, la Sala observa que a la actora se le dio la oportunidad de legalizar la mercancía efectivamente no declarada y, sin embargo, no lo hizo, por lo cual se imponía el decomiso de la mercancía, sin lugar a trámites adicionales. Su derecho de defensa quedó a salvo en la medida de que se le permitió impugnar en la vía gubernativa dicha decisión y hacer valer las pruebas que desvirtuaran los hechos, cuestión que también pudo hacer en el presente diligenciamiento, sin que tampoco lo hiciera. En conclusión, la Sala estima que el pronunciamiento de la Administración sobre el caso no infringe las normas superiores invocadas en los cargos, por haber sido dictada conforme a las normas en que se fundamentó. Finalmente, no es procedente acceder a la inaplicación del artículo 72 del decreto 1909 de 1.992, pedida por la actora, en primer lugar, porque el punto no fue objeto del recurso de apelación; y, en segundo lugar,

porque no se señala cuál es la norma superior violada que deba aplicarse de preferencia a dicho artículo. Como corolario de lo que viene analizado, se revocará la sentencia apelada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : PRIMERO. REVOCASE la sentencia apelada de fecha 26 de febrero de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, NIEGANSE las pretensiones de la demanda. SEGUNDO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 24 de septiembre de 1998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA