CE-SEC1-EXP1998-NAC5943

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA - Derecho programático / ACCION DE TUTELA - Improcedencia En efecto, en cuanto a lo primero, el derecho a la vivienda digna, como bien lo anota el a quo, es un derecho programático, que por lo mismo y según lo ha reiterado la Corte Constitucional, su efectividad no puede ser exigida a través de los mecanismos judiciales, y a que en realidad, más que derechos son principios orientadores de la función pública, simples metas de la gestión estatal, debido a que exigen un esfuerzo presupuestal y logístico del Estado que sólo se puede realizar con la debida planeación y arbitrio de recursos mediante el procedimiento fijado por la Carta política, a menos que por conexidad y en el caso concreto se viole un derecho fundamental. Su efectividad depende entonces del desarrollo de condiciones fácticas y jurídicas de orden legal y reglamentario, de allí que el artículo 51 de la C.P., que lo consagra, establece que el Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de tales programas de vivienda. A lo anterior se suma que, en el presente, caso no hay asomo de vulneración o amenaza de un derecho fundamental por conexidad con el derecho de vivienda digna que aduce el actor. NOTA DE RELATORIA: Menciona las sentencias de la Corte Constitucional, sentencia T - 207 de 1995, Magistrado Ponente, Dr. Alejandro Martínez Caballero; reiterada en sentencia T - 162 de 29 de abril

de 1996, Magistrado Ponente, Vladimiro Naranjo Mesa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., once de junio de mil novecientos noventa y ocho.

Radicación número: AC-5943

Actor: ALBERTO GALVIS REYES

Demandado: FONDO NACIONAL DE AHORRO Referencia: ASUNTOS CONSTITUCIONALES Se decide la impugnación que el actor interpuso contra el fallo de 19 de mayo del año en curso, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le negó sus pretensiones dentro de la acción de tutela que promovió contra el Fondo Nacional de Ahorro.

I. ANTECEDENTES 1. - La petición El actor acudió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 6 de mayo de 1.998, en acción de tutela en solicitud de protección a sus derechos a la igualdad y a una vivienda digna, sin discriminación alguna; de que se le ordene al Fondo Nacional de Ahorro dar aplicación, en igualdad de condiciones, a la tabla establecida por el propio Fondo, para créditos directos para vivienda; y, que éste le preste el valor de $40.000.000, teniendo en cuenta el salario que percibe, el tiempo de servicio al Estado y las cesantías en poder del mismo, así: Salario actual $ 1.491.370 x 30% = $ 41.526.916 miles de pesos x $1 millón de la 1ª cuota (1) (10.774) Explica que la tabla fija un valor máximo a prestar, en

todo caso, de $40.000.000; que los valores por él señalados corresponden a una tabla diseñada por el Fondo Nacional de Ahorro y que, con base en ella, esta entidad deberá ajustar el préstamo a dicho monto, siendo entonces la diferencia con lo aprobado de $13.044.000.

2. Fundamentos fácticos de la petición Según consta en autos, en síntesis, la acción se sustenta en las siguientes circunstancias: El accionante, en agosto de 1.994, presentó ante la demandada una solicitud de crédito directo para adquisición de vivienda, para lo cual, el 6 de marzo de 1.998, adjuntó certificación sobre su salario actual.

La Junta del Fondo Nacional de Ahorro, en su reunión de 11 de marzo de 1.998, aprobó dicha solicitud, por un monto de $26.956.000.oo, y así se lo hizo saber mediante comunicación que aparece enviada el 20 del citado mes. El salario que utilizó como base fue de $877.250, que era el devengado por el actor para la época en que introdujo la correspondiente solicitud. El interesado, a su vez y en ejercicio del derecho de petición, en escrito presentado el 25 del mismo mes, le solicitó a la mencionada entidad que le diera aplicación a la tabla fijada por ella y le ajustara el préstamo, teniendo en cuenta su salario actual de $1.491.370, que le da derecho a una suma de $40.000.000.oo. De manera subsidiaria solicitó que en caso de no concederle el reajuste se le tuviera la diferencia ($13.050.000) como solicitud de crédito a su favor, sin volver a iniciar el

proceso de concurso y que le sea prestada cuanto antes. El Fondo le respondió negativamente esta petición y le volvió la documentación respectiva, bajo la consideración de que los créditos otorgados no podrán exceder las cuantías que periódicamente fije la Junta mediante acuerdo, y que se conceden teniendo en cuenta el sueldo mensual y el tiempo de vinculación de los solicitantes, y que en su caso, el monto del préstamo le fue fijado con el lleno de todos los requisitos establecidos en el acuerdo 932, dentro del plazo para presentar solicitudes o actualizarlas, y que la partida presupuestal asignada para la aprobación de créditos directos en la citada Junta había sido agotada. Le puso de presente que tenía la opción de desistir expresamente del crédito y presentar una nueva solicitud para proceder a anular las reservas presupuestales de 1.998 y someterla a consideración en la vigencia fiscal de 1.999, decisión que debía comunicar a la División de Crédito en el menor tiempo posible (folio 36).

II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Previo el trámite de rigor, dentro del cual se obtuvo informe de la demandada sobre los aspectos centrales del caso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia en la que negó la tutela impetrada, en virtud de consideraciones, que en resumen, son las siguientes: Resultan válidas las explicaciones que suministró la Subdirectora Jurídica del Fondo sobre porqué se tuvo en cuenta el sueldo ya anotado, en el sentido de que era el que aparecía en el respectivo expediente para el 5 de marzo del año en curso, fecha en la cual se actualizó la información para las solicitudes a considerar en la sesión del día

11 del mismo mes, sin que el actor hubiera demostrado que en su expediente figurase una información diferente y actualizada al respecto. La actualización de la información de las solicitudes constituye una obligación a cargo del afiliado, por disposición del Estatuto de Crédito del Fondo Nacional de Ahorro vigente (acuerdos 901 de 1.996 y 917 de 1.997 numeral 5.1). Por lo anterior, el Fondo no vulneró el reglamento de crédito y por tanto desaparece la posibilidad de vulneración de los derechos a la vivienda digna y a la igualdad del señor Galvis Reyes; pudiéndose señalar además que el derecho a la vivienda digna hace parte de los derechos de la segunda generación, no susceptibles de protección inmediata por vía de tutela, a menos que estén en conexidad con otros derechos, esos sí fundamentales, en apoyo de lo cual cita la sentencia T - 258 / 97 de la Corte Constitucional. Tampoco se deduce la violación del derecho a la igualdad, por cuanto el actor no planteó ni demostró que el Fondo hubiese ofrecido a otros afiliados ubicados en su misma situación un tratamiento diferente al que le ofreció a él, bien porque habiendo acreditado el mismo sueldo les hubiese aprobado cupos de crédito superiores al que le fue otorgado, o porque hubiese actualizado automáticamente u oficiosamente los sueldos que hubieren servido de base para el otorgamiento de los mismos.

III. LAS RAZONES DE LA IMPUGNACION La impugnación viene sustentada en que en el expediente no existe prueba alguna de que el Fondo haya realizado un

corte de información el 5 de marzo de 1.998 para la sesión de la Junta a realizarse el 11 de marzo; y en que el hecho de no considerar la certificación entregada el 6 de marzo de 1.998 vulnera su derecho a la igualdad y no tiene en cuenta el numeral 5.1 del acuerdo 917 de 1.997, según el cual las solicitudes de crédito directo únicamente podrán presentarse o actualizarse dentro de los primeros cuatro (4) meses del año y en las oficinas del Fondo; o sea que disponía hasta el 30 de abril para actualizar su información, y como quiera que así lo hizo, es pertinente que el Fondo tenga en cuenta su actual salario. Agrega que el Fondo no podía hacer una junta extraordinaria para aprobación de créditos violando el respectivo estatuto. Ello no permite una igualdad real y efectiva, porque igual puede hacerla el 2 de enero y por consiguiente no darle a los interesados la oportunidad de actualizar su información. Aún cuando no posee los nombres de funcionarios que con igual salario y tiempo de servicio hayan recibido en esta oportunidad la suma de cuarenta millones, lo cierto y concreto es que teniendo el salario que recibe y el tiempo de servicio demostrado, el Fondo debe prestarle dicha suma y no menos, ya que lo contrario equivale a una discriminación y a no darle los mismos derechos y oportunidades que se señalan en el mencionado estatuto. Agrega que no se compadece con la realidad la reiteración que el Tribunal le hace de la opción ofrecida por el Fondo de desistir del crédito ya otorgado y presentar nueva solicitud, por cuanto ha esperado desde 1.994 y nada le garantiza que se lo adjudiquen nuevamente,

y menos en 1.999, ya que en la anterior tardó cuatro años. Afirma que sí presentó certificaciones de actualización de sueldos en años anteriores, pero el Fondo no da razón de ellas y no se indaga al respecto, como tampoco dice nada respecto de las cesantías que cada año ha recibido y que a la fecha suman $ 7.516.717 y de lo cual se deduce que el sueldo base no puede ser el de 1.994. Además, el Fondo tiene documentos que acreditan que es funcionario activo, y siendo una misma entidad debe cruzar la información pertinente. Estima que es imposible que el Fondo distribuya exactamente los recursos en su poder y quede en ceros, ya que cómo puede determinar previamente que la sumatoria de los diferentes créditos le dará el total destinado de manera exacta. Finalmente insiste en sus pretensiones aquí planteadas.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Conforme al artículo 86 de la Constitución, toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, la cual sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial. Es decir, que dos de sus presupuestos de procedibilidad son, en primer lugar, que el derecho a proteger sea fundamental, y en segundo lugar, que tratándose de un derecho de esta índole, su titular no pueda hacer uso de un medio judicial diferente, salvo que ella se invoque como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. En el presente caso, se tiene que uno de los dos derechos invocados, el de la vivienda digna, en sí mismo no es un derecho

fundamental, ni las circunstancias son indicativas de o anticipan un perjuicio irremediable para el actor respecto del mismo; mientras que en relación con el otro, el derecho a la igualdad, que sí es derecho fundamental, el actor dispone de otro medio de defensa judicial, como lo es la acción contencioso administrativa que puede incoar contra las decisiones del fondo que han motivado la inconformidad del actor y que considera son violatorias de sus derechos invocados, teniendo en cuenta que se trata de decisiones de una entidad estatal, que para la época tenía naturaleza de establecimiento público, concernientes, de manera directa, a un contrato de mutuo a celebrarse entre ella y el accionante, es decir, un contrato estatal; todo lo cual hace improcedente la presente acción y por lo mismo se confirmará la providencia impugnada, aunque por razones diferentes a las expuestas en ésta. 2.1. En efecto, en cuanto a lo primero, el derecho a la vivienda digna, como bien lo anota el a quo, es un derecho programático, que por lo mismo y según lo ha reiterado la Corte Constitucional, su efectividad no puede ser exigida a través de los mecanismos judiciales, y a que en realidad, más que derechos son principios orientadores de la función pública, simples metas de la gestión estatal, programas de acción estatal, debido a que exigen un esfuerzo presupuestal y logístico del Estado que sólo se puede realizar con la debida planeación y arbitrio de recursos mediante el procedimiento fijado por la Carta Política1, a menos que por conexidad y en el caso concreto se viole un derecho fundamental. Su efectividad depende entonces del desarrollo de

condiciones fácticas y jurídicas de orden legal y reglamentario, de allí que el artículo 51 de la C.P., que lo consagra, establece que el Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de tales programas de vivienda. A lo anterior se suma que, en el presente, caso no hay asomo de vulneración o amenaza de un derecho fundamental por conexidad con el derecho de vivienda digna que aduce el actor. 2.2. En cuanto al derecho a la igualdad, la situación muestra a las claras que el actor puede atacar las decisiones mediante las 1 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T - 207 de 1995, Magistrado Ponente, Dr. Alejandro Martínez Caballero; reiterada en sentencia T - 162 de 29 de abril de 1996, Magistrado Ponente, Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. cuales, a su juicio, el Fondo Nacional de Ahorro se lo ha vulnerado, haciendo uso de la acción contencioso administrativa que corresponda, atendiendo que se trata de actos precontractuales o separables, y que crean una situación jurídica particular y concreta, en cuanto hace al contrato de mutuo al cual aspira. De otro lado, el actor no alude a perjuicio irremediable alguno que pueda derivarse para él de la supuesta vulneración del mencionado derecho, como tampoco hay indicios del mismo en la situación procesal que se examina, que ameriten estudiar el fondo del asunto a fin de si es del caso acceder a la tutela pedida, como mecanismo transitorio para

su protección, y ello exime a la Sala de estudiar la petición en relación con el mismo. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE la sentencia impugnada de fecha 19 de mayo de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. Expídase y envíese copia de esta providencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 11 de junio de 1998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA