CE-SEC1-EXP1998-NACU133

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY / COMPETENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA / CONSEJO DE ESTADO - Juez de la Impugnación / DERECHO DE IGUALDAD / PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA Si bien el parágrafo transitorio del Art. 3o. de la ley 393 de 1997 establece que mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos la segunda instancia se radicará en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un acto administrativo, debe interpretarse dicha disposición de modo que comprenda también las acciones dirigidas al cumplimiento de una ley, para dar eficacia al canon constitucional que consagra la acción, puesto que de no interpretarse así se desconocería el derecho de igualdad con respecto al derecho a la doble instancia de quienes ejercen la acción de cumplimiento, al hacer una exclusión, sin justificación alguna, de quienes las incoan en relación con normas de orden legal. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia / CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES / ACTO DE EJECUCIÓN - Expedición / PRUEBAInexistencia / PROCESO EJECUTIVO LABORAL / MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / PERJUICIO GRAVE - Inexistencia El cumplimiento de sentencias judiciales está supeditado a la expedición de un acto administrativo de ejecución de las mismas, que en este caso debe provenir del Fondo de Pasivo Social que la Empresas Puertos de ColombiaFONCOLPUERTOS-, en liquidación, o al ejercicio de un proceso ejecutivo laboral. En relación con la primera posibilidad, o sea, la expedición de actos

administrativos de ejecución, el actor no ha demostrado que se hubiera dado esta circunstancia, la cual sí daría lugar, en principio, al ejercicio válido de esta acción de cumplimiento. En relación con la segunda posibilidad, su existencia torna improcedente la acción instaurada, a la luz de lo preceptuado en el art. 9o. de la ley 393 de 1997, dado que no está demostrado el perjuicio grave e inminente del actor, ya que éste sólo podría alegarse por los titulares de los créditos laborales que provienen de las sentencias que motivaron la acción, y no por él en nombre propio; como se interpretó la acción instaurada, pues no adujo obrar en nombre de otras personas ni aportó el poder respectivo para tal efecto, ni tampoco demostró ser titular de alguno de dichos créditos.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial ACU-060 de la sentencia de 13 de noviembre de 1997, Ponente Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ.

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de mil novecientos noventa y ocho (1.998)

Radicación número: ACU-133

Actor: HORACIO CANTILLO NARVÁEZ

Demandado: DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTO NACIONAL y el

FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIAFONCOLPUERTOS Referencia: Acción Cumplimiento Se decide la impugnación oportunamente interpuesta por el actor contra el fallo

de 14 de noviembre de 1.998, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en cuanto rechazó por improcedente la acción de cumplimiento impetrada. I.- ANTECEDENTES I.1.- HORACIO CANTILLO NARVAEZ, obrando en nombre propio y en escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico el 10 de octubre de 1997, incoó la acción de cumplimiento contra la DIRECCION GENERAL DE PRESUPUESTO NACIONAL y el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA - FONCOLPUERTOS -, en liquidación, para que se haga efectivo el cumplimiento de los artículos “… 76-12,77, 176 y 177-4-5 del Código Contencioso Administrativo. Artículo 498 del C. de P.C. Artículos 1613, 1614, 1617 y 1653 del Código Civil. Ley 46 de 1.990 en su artículo

74. Artículo 29 de la ley 344 de 1.996 y Decreto 2126 de 1.997. Artículo 29 del C.C.A. Artículo 82 del C.P.C., modificado por el D.E. 2282 de 1.989 artículo 1º-34, en armonía con el artículo 149 ibídem. Decretos 1689, 1982 y 2126 de 1.997.

Decreto 2112 de 1992, artículos 2º, literales a), h), i); 32, 34, literales q), r); Decreto 2372 de 1.996, artículos 9 y 26; Decreto 111 de 1.996, artículos 45, 71 y 112 literal d); Decreto 568 de 1996, artículos 19 y 20 …”.

I.2.- El actor hace consistir el incumplimiento de las precitadas normas, en síntesis, en los siguientes hechos: Mediante sentencias judiciales proferidas por los Jueces Laborales del Circuito de Barranquilla y de Cartagena en procesos en los cuales fue apoderado de varios extrabajadores pensionados de la extinta empresa Puertos de Colombia, en liquidación, se ordenó a Foncolpuertos, en liquidación, el pago de sumas dinerarias correspondientes a factores omitidos que legal y convencionalmente constituyen salario, el diferencial prestacional insoluto, producto de la liquidación irregular, sancionándola con salarios moratorios, disponiéndose el reajuste de la pensión mensual vitalicia de los representados del actor. Una vez en firme dichas providencias el actor radicó en Foncolpuertos oportunamente las copias auténticas de los fallos judiciales para su respectiva cancelación, previo el cumplimiento del proceso presupuestal que ordenan los artículos 176 y 177 del C.C.A., y con base en las partidas y apropiaciones presupuestales que para el rubro de “sentencias y conciliaciones” asigna la Ley Orgánica del Presupuesto General de la Nación a la entidad precitada. Una vez presentadas las cuentas de cobro por tales negocios, el Director y el Jefe de la Oficina Jurídica de Foncolpuertos exigieron la primera copia de cada una de las sentencias proferidas por los Juzgados Laborales del Circuito de Cartagena, con el fin de darle inicio tanto al proceso contable interno, como al presupuestal ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de su pago durante la

más inmediata vigencia fiscal. Respecto de las providencias proferidas por los Juzgados Laborales del Circuito de Barranquilla, dichas consignaciones se harían ante la Sección de Depósitos Judiciales del Banco Popular, por existir suficientes partidas y apropiaciones para pagarlas. Prolongado injustificadamente en más de 18 meses el pago de los reajustes de pensiones e indemnizaciones por parte de Foncolpuertos y de la Nación, el actor decidió acudir a la vía ejecutiva laboral, previa recuperación de la primera copia de las sentencias judiciales, solicitando la devolución de las mismas a dicha entidad, sin que hasta la fecha se hayan obtenido éstas, pese a que instauró acción de tutela para tal fin. En consecuencia, solicita: se ordene el pago de los créditos y obligaciones laborales que constan en las sentencias mencionadas; identificar las partidas presupuestales tramitadas, obtenidas, giradas y por recibir del tesoro nacional cuyos soportes hayan sido las mencionadas sentencias; notificar la presente actuación a los agentes encargados de ejercer las funciones de Ministerio Público ante la entidad demandada y ante la Contraloría General de la República para que se ejerza la correspondiente vigilancia y se establezca si las partidas actuales disponibles son suficientes, o se requieren adiciones para atender la totalidad de las obligaciones o si dichas partidas fueron desviadas al pago de obligaciones distintas; se ordene el desglose y entrega de las primeras copias de sentencias para poder iniciar la ejecución judicial; y se compulsen copias a la Fiscalía General de la Nación y al Ministerio Público por los hechos puestos en

conocimiento. II.- EL FALLO IMPUGNADO El a quo rechazó por improcedente la acción de cumplimiento porque consideró, en esencia, que actualmente y mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, sólo la acción de cumplimiento contra actos administrativos debe ser conocida en primera instancia por los Tribunales Administrativos Seccionales, pero en el presente asunto la acción fue incoada para que se cumplieran unas normas legales que establecían el procedimiento para el cumplimiento de las sentencias contra entidades de derecho público y la ejecución del presupuesto nacional y no de un acto administrativo, lo cual la torna en improcedente. Los actos administrativos son manifestaciones unilaterales de la voluntad de las autoridades públicas en cumplimiento de funciones administrativas y ese concepto difiere nítidamente de lo que constituye una ley en sentido material, que es precisamente lo que el actor pretende hacer cumplir. De otra parte, los poderdantes del actor cuentan con otros medios o recursos judiciales cuyo ejercicio les permitiría alcanzar idéntico resultado al aquí pretendido, razón que por demás impide la procedibilidad de la acción de cumplimiento, al tenor de lo preceptuado en el artículo 9º de la Ley 393 de 1.997, máxime si se tiene en cuenta que en modo alguno se vislumbra la configuración de un perjuicio grave e inminente para los defendidos del actor, que sería la excepción a la regla general de improcedencia que rige para estos casos. También resulta evidente que en esta oportunidad se persiguió el cumplimiento de normas presupuestales, las cuales, al tenor de los preceptuado en el parágrafo del artículo antes citado, no pueden materializarse por la vía del ejercicio de la

acción de cumplimiento. III-. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION El impugnante adujo como motivos de inconformidad, en esencia, que existe error de hecho por parte del a quo al adoptar una decisión sin haber decretado las pruebas solicitadas por el actor ni haber tenido en cuenta las aportadas a la demanda. La actitud de Foncolpuertos fue totalmente omisiva y aceptó los hechos y la entidad se refirió a las sentencias proferidas por los Juzgados Laborales del Circuito de Barranquilla, mas no a las sentencias proferidas por los Juzgados Laborales del Circuito de Cartagena, cuyas primeras copias originales han retenido dolosamente con el sofisma de distracción que desde febrero de 1.997 se encuentran en su mayoría en proyecto de liquidación, situación que no ha demostrado ser cierta. De ser cierto no se justificaría tanta demora y violación del debido proceso presupuestal con énfasis en que el supuesto proceso interno presupuestal de liquidación y pago se torna absolutamente secreto con detrimento del principio de la publicidad que gobierna toda actuación administrativa. De ninguna manera se dan los presupuestos de improcedencia de la acción de cumplimiento, puesto que lo que se pide ya es un gasto ordenado e implementado por la Ley Orgánica del Presupuesto, incorporado de manera concreta en una partida para la vigencia fiscal de 1.997, tal como lo afirma el Director General del Presupuesto de la Nación. Por lo tanto, la disponibilidad y reserva presupuestal, es un acto administrativo con fuerza de ley que debe ejecutarse a favor de los beneficiarios de las sentencias. Desde el punto de vista constitucional mal podría estar limitada la acción de

cumplimiento al cumplimiento tan sólo de los actos administrativos, y a la creación de los jueces administrativos. Al respecto y con base en lo previsto en el artículo 20 de la Ley 393 de 1.997 se propone la excepción de inconstitucionalidad con fundamento en los artículos 4º, 87 y 229 de la Carta Política. Sí existe un perjuicio irremediable para los representados del actor, el cual es evidente tanto en las respuestas del Director General del Presupuesto Nacional y de la apoderada de Foncolpuertos, en la que el primero da fe de la existencia de los dineros suficientes asignados para atender el pago de las sentencias omitidas y la segunda no rebate una sola de las pruebas aportadas a la demanda, máxime si se tiene en cuenta que la Dirección General de Foncolpuertos notificó el 23 de noviembre del año inmediatamente anterior el agotamiento del presupuesto asignado a esa entidad para la vigencia fiscal de 1.997. No existen otros mecanismos judiciales eficaces, hipótesis en la que era obligatorio para el a quo señalar cuáles debieran ser estas acciones alternativas y eficaces, teniendo en cuenta las situaciones concretas demostradas. Finalmente, solicita la practica de todas y cada una de las pruebas pedidas en la demanda y valorar las existentes en el expediente. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que, conforme lo ha expresado la Sala en diversos pronunciamientos, y en particular en providencia de 13 de noviembre de 1.997 (Expediente núm. ACU-060, Actor: Efrén Bermúdez Rengifo, Consejero ponente

doctor Juan Alberto polo Figueroa), si bien el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1.997 establece que mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos la segunda instancia se radicará en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un acto administrativo, debe interpretarse dicha disposición de modo que comprenda también las acciones dirigidas al cumplimiento de una ley, para dar eficacia al canon constitucional que consagra la acción, puesto que de no interpretarse así se desconocería el derecho de igualdad con respecto al derecho a la doble instancia de quienes ejercen la acción de cumplimiento, al hacer una exclusión, sin justificación alguna, de quienes las incoan en relación con normas de orden legal. La sentencia impugnada habrá de ser confirmada, por las siguientes razones: Si bien el actor para ejercitar la acción invoca el cumplimiento de normas contenidas en los Códigos Contencioso Administrativo, Civil y de Procedimiento Civil, y en las leyes y decretos que precisa en su solicitud, lo cierto y evidente es que lo que pretende es obtener el pago de créditos y obligaciones laborales que constan en sentencias judiciales, y a que se hagan otras ordenaciones relacionadas con la misma pretensión. Sobre el particular, cabe observar, que el cumplimiento de sentencias judiciales está supeditado a la expedición de un acto administrativo de ejecución de las mismas, que en este caso debe provenir del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia - FONCOLPUERTOS -, en liquidación, o al ejercicio de un proceso ejecutivo laboral. En relación con la primera posibilidad, o sea, la expedición de actos

administrativos de ejecución, el actor no ha demostrado que se hubiera dado esta circunstancia, la cual sí daría lugar, en principio, al ejercicio válido de esta acción de cumplimiento. En relación con la segunda posibilidad, su existencia torna improcedente la acción instaurada, a la luz de lo preceptuado en el artículo 9º de la Ley 393 de 1.997, dado que no está demostrado el perjuicio grave e inminente del actor, ya que éste sólo podría alegarse por los titulares de los créditos laborales que provienen de las sentencias que motivaron la acción, y no por él en nombre propio; como se interpretó la acción instaurada, pues no adujo obrar en nombre de otras personas ni aportó el poder respectivo para tal efecto, ni tampoco demostró ser titular de alguno de dichos créditos. De otra parte, cabe señalar que la acción de cumplimiento está dirigida exclusivamente a obtener el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos y no de sentencias judiciales, ni a que se hagan las ordenaciones, como las que se impetran en la presente acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : CONFIRMASE el fallo impugnado. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 29 de enero de 1998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA